协商民主视域下人大代表的身份建构

文／隋斌斌

协商民主视域下人大代表的身份建构

文／隋斌斌

摘要：在我国协商民主的实践中，人大代表是一个重要载体。他们连接了协商民主各个行动主体，体现了协商民主的价值涵义。但在协商民主实践中，人大代表的身份建构有不同切入点。这源于不同协商民主案例的发生动力机制，也与宏观政治结构有关。目前而言，应当从“监督者”和“冲突管理者”两种角色出发，进一步强化人大代表在协商中的代表性。以协商性体现和促进代表性，是人大代表身份建构的基本路径。

关键词：协商民主；人大代表；身份建构

协商民主视域下，协商是公共决策的核心元素。作为国家权力机关的重要组成部分，人大代表是中国政治沟通的重要桥梁和纽带，是政治系统稳定高效运行的重要制度资源，更是实现协商民主至关重要的政治行为主体。而协商民主视域下，人大代表面临着一个身份建构的问题。本文拟从理论和实践两个层面对协商民主视域下基层人大代表身份建构进行分析和研究。

一 协商民主过程中代议机关代表的“代表性”和“协商性”

协商民主视域下人大代表身份的探讨，不可避免要回归到代议民主和协商民主的话题上。现代代议制民主的建立是多元政治力量被制度化吸纳进政治治理体系的过程。协商民主是对话式民主的一种，是平等主体就某项政策进行沟通、讨论、协商达成一致的政治过程。协商民主中，利益博弈重在找出和建立协调利益的机制和解决问题的方法，而不是简单的输赢。因此，价值层面，代议民主强调精英代表下的以程序规制为前提的多元利益竞争。而协商民主则强调平等主体共同参与政府决策过程，通过理性沟通和协商达成共识。

代议民主下，代表的公共性潜在地被选区和利益团体所约束。而协商民主之下，代表的公共性凸显出来。一方面，代议机关的代表身份赋予了代表参与政治、表达意见的权威，赋予其参与协商民主过程的合法性。另一方面，协商民主要求代议机关代表具有更高的公共性，在达成共识方面上发挥更大的协调、沟通作用。这样，代议民主下的代表身份和协商民主下的代表身份在一致性的基础上有了不同的价值向度。前者更加强调“代表性”，而后者则强调“协商性”，“代表性”是“协商性”的基础。在代表性的基础上强化协商性，成为代议机关代表在协商民主过程中建构身份的重点。

再让我们把视野聚焦于协商民主本身，探究一个具体的问题：协商民主给代议机关代表的身份提出了怎样的新标准和要求？其答案必须回归到协商民主所强调的三大要素：一是参与主体的平等；二是善于妥协包容，愿意倾听并尊重他人的声音；三是基于理性的公开对话和辩论。从根本上讲，协商性是弥补和实现代表身份“代表性”的一种需要。无疑，协商民主对代议机关代表的身份建构提出了更高的要求。协商民主视角下的代议机关代表，不能是为了代表而代表，而是懂得沟通、有协商理念和技能，能够在利益博弈中代表选民实现利益均衡。

人大代表身份的“代表性”和“协商性”是紧密联系在一起的。一方面，改革开放以来，对多元力量的制度化吸纳成为中国政治治理的关键命题。这意味着人大代表作为多元力量参与政治治理的桥梁必然需要具备更为实际、更为深刻的“代表性”。而另一层面，也是最为关键的，在促进政治治理的有效性和稳定性层面，人大代表不仅是社会权利稳定表达的“出口”，政府亦需要通过人大代表实现“稳定”和“化解矛盾”“解决冲突”的治理需求。人大代表身份的“协商性”通过其在网络化利益结构中的“利益协调者”或“冲突解决者”角色进行呈现，身份的“协商性”强化了人大代表的“代表性”。

二 协商民主与人大代表身份建构：实践维度的解析

在具体的协商民主实践中，我们能够看出基层人大代表的身份在不同区域不同的实践案例中有不同的建构切入点。

（一）以意见咨询者和监督者的身份作为切入点

在这类实践中，人大代表监督者和意见咨询者的身份同时被启动。这主要体现为在行政机关协商的过程中，对人大代表这一政治实体的借助。在协商过程中，人大代表是作为协商者的一部分被吸纳到行政决策过程中。

典型案例1：浙江省杭州市“开放式决策”。基本做法是：在对经济社会管理事项进行决策之前，杭州市政府首先通过网络公开向市民征求意见。决策过程中，邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议，并通过网络进行视频直播和互动，列席人员与网民可以发言（发帖）表达意见；对网民的相关意见会后由专门人员在网上予以答复。决策事项的公文在政府网站和《杭州政报》公布，会议视频在市政府网站相关栏目予以公开。[1]

在这一案例中，人大代表、政协委员和民众代表被共同吸纳到政府决策过程中。关键环节在于两点：第一，决策前，相关公共政策在进入决策前要通过听证会、座谈会等形式征求人大代表、市民群众、政协委员等的意见；第二人大代表列席市政府常务会议，并实行网络视频直播和网络互动，设置专门环节让人大代表发言，市长或相关部门领导要针对其提问进行现场回应。

典型案例2：宁海人大“代表票决制”。浙江宁海县，以力洋镇和大佳河镇为代表，乡镇政府每年的“实事工程”，即列入财政预算的公共投资项目，通过事前公开向人大代表、各界人士和民众征询意见的途径，筛选决定初步的项目名单，交乡镇党政联席会议、书记办公会议、人大主席团会议商讨，确定其中10~20件提交到乡镇人代会上进行差额票决，确定最终的实施项目。当地官员形象地概括为六个环节“议菜”（征求项目）、“配菜”（会议讨论）、“点菜”（代表票决）、“炒菜”（政府落实）、“验菜（代表督评）、“用菜”（群众享用）。[2]

在杭州案例中，在政府决策公开透明的前提下，人大代表作为重要的决策参与者和监督者被吸纳到决策过程中。这种背景下，在整个行政协商的过程中，人大代表的“代表性”和“协商性”通过一种间接的类似于质询的方式得到了体现。抑或是讲，人大代表作为决策监督者的身份被启动，并在一定程度上拓展了自身的“代表性”和“协商性”。而在宁海案例中人大代表票决制是一种较为典型的政府引导的参与式决策模式。作为法定民意代表，人大代表以“意见咨询者”和“决策监督者”的身份参与到政府的行政决策过程中。在这个过程中人大代表的“代表性”和“协商性”都得到了体现。但与杭州案例类似，人大代表同样是作为行政吸纳政治参与的一个中间环节。不同的是，在宁海的实践中，人大代表的协商性得到进一步体现和拓展。

（二）以监督者和协商者的身份作为切入点

在这类实践中，人大代表作为监督者和协商者的身份同时被启动。人大代表在协商民主的过程中，已不仅仅是作为一个结构性的政治参与元素存在，而更多地具有了协商实体和监督主体的主动性。

典型案例：温岭参与式公共预算改革。2005年，浙江温岭市新河镇和泽国镇以乡镇人大为平台，将“民主恳谈”带入乡镇人大预算审查监督环节，使人大代表、社会各界和普通民众对政府公共预算有了直接的发言权和修正权。会前对预算编制进行恳谈，会中进行审议，会后进行监督，半年听取一次执行情况的汇报。其中，新河镇在人代会期间，五个人大代表可以领衔提出预算修正案，并设置大会辩论环节，最后以无记名投票的方式进行表决，表决之后还设有修正环节。坞根镇还建立了“人大代表工作站”。通过这个工作站，人大代表可以在人大会议闭会期间对政府预算使用情况进行日常监督。

在温岭案例中，人大代表作为政府财政预算的核心监督者和预算决策过程中的关键协商者存在。其核心在于“民主恳谈”机制和人大制度的有机结合和持续融合。通过民主恳谈和一系列相关机制保障，人大代表对政府的预算监督从举手表决到有发言权和修正权。在整个过程中，政府、人大代表和社会民众处于一种相对平等的位势。在一定程度上，人大代表的身份突破了前面所说的“被动的被咨询者”而进入一种主动发声、主动协商的态势中。

同时，这个案例中，面对面的官民对话机制不仅是实践的初始形态，并且得到持续深化拓展，并和人大制度进行了自然的融合。人大代表的协商意识和协商技术得到培育，代表身份“协商性”的一面得到很好的建构。通过协商性身份，人大代表的代表性同时得到深化。

（三）以冲突管理者的身份作为切入点

在这类实践中，基层矛盾的存在是人大代表介入政府决策的一个初始动因。在协商互动的过程中，人大代表作为矛盾协调者和冲突管理者被社会和政府双方所倚重。

典型案例：深圳“人大代表联络站”。2002年，一家垃圾发电厂要搬迁至深圳南山区南山街道办月亮湾附近，引起片区附近部分市民抵制并出现过激行为。此后，市区两级人大代表主动介入此事，并促成居民和企业以及相关政府部门沟通达成意见共识。此事件中，人大代表的作用被政府和居民共同认可，并得到重视。之后经历了设立人大代表联络员的制度试水，深圳市于2005年4月，建立了第一个社区“人大代表工作站”。该工作站全天开放，有人大代表联络员轮流值班，专门代理人大代表履行日常的社区民情调研，收集和反映社区民意、撰写提案等职能，并就住宅片区的一些公共事务与有关方面进行协调和沟通。[3]2008年，深圳市政府在其他社区推广此项制度创新，并将“人大代表工作站”改名为“人大代表联络站”。联络站的设立，为人大代表建立了人代会闭会期间的制度化履职平台。

在深圳案例中，人大代表一开始是作为“冲突管理者”和“矛盾协调者”的身份自发性地介入到政府决策过程中。社区民众和政府有关部门对其协调、冲突管理的身份有着共识性需求。而随着工作站乃至联络站的建立，人大代表的沟通、协调功能被制度化吸纳到政府社区治理体系中，成为促进基层官民沟通、矛盾化解的缓冲渠道。在这个过程中，人大代表的履职意识和履职效能得到激发，其自身的代表性得到体现，协商意识和协商技能得到提高。人大代表身份建构过程中，代表性的强化促进协商性的实现和拓展，是本案例的特点之一。

纵观以上四种身份切入模式的案例实践，我们能够发现，人大代表尤其是基层人大代表在协商民主实践中，其身份建构的动力机制也有着自身的特点。从发生层面看，杭州、宁海的案例具有典型的“自上而下”色彩。协商发生的初始动机来自政府对民主化治理的工具性依托。人大代表更多是被动地“被吸纳”至政府公共决策体系中。其身份建构在较大程度上被局限于“决策咨询者”和“监督者”的范畴。这种类型的实践尽管并未赋予人大代表平等的协商主体的位势，但的确在一定程度上为其参与和监督政府决策提供了渠道和实践平台。在这个过程中，“对话”机制尚不充分，人大代表身份建构更侧重于一种行政统合之下“协商性”的实现。

而温岭和深圳的案例，人大承接了政府和基层民众沟通对话的共同需求。其实践在很大程度上是由自下而上的倒逼机制促发。温岭的民主恳谈会源于基层的创新，是没有法律地位的，属于体制之外的制度安排的自然生长。[4]而深圳人大代表参与官民沟通的初始契机则在于社区矛盾的激化。这两个案例，人大代表的身份从一开始都具有鲜明的连接体制内外，强化政府和社会沟通互动的意味。不同的是，在温岭以“民主恳谈”为核心的对话机制发挥了极其重要的作用。人大代表身份的“协商性”得到了体现，并成为体现其身份“代表性”的一个重要载体。而深圳人大代表身份“协商性”则通过日常的民情调研和信息反馈得以体现，公开的对话机制尚不健全。

三 人大代表身份的长远定位和未来需要解决的重点问题

从理论和实践两个层面都能看出：人大代表身份的“代表性”始终是基础，“协商性”在很大程度上是为“代表性”做呼应，是为了更好地实现“代表性”。因此，从长远看，协商民主发展的进程中，人大代表的身份建构必须以“代表性”的深化为依托，以“协商性”的强化为基本路径。

在协商民主持续推进的过程中，“监督者”和“冲突管理者”的身份可以作为人大代表身份建构的两个切入点。首先，作为“监督者”的人大代表可以有效地将其身份的“代表性”和“协商性”联结。人大代表监督政府是政府回应社会、对人民负责的本质体现。从监督者的角度出发，人大代表的“代表性”能得到充分体现。而在另一层面，人大代表监督政府的一系列诸如质询、辩论、讨论等对话机制，都将在不同侧面促进人大代表“协商者”身份的深化。

其次，作为“冲突管理者”的人大代表能够在较深层次适应中国政治网络化发展趋势，推进协商民主的发生，并为其持续发展提供动力。从系统的观点看，无论是自上而下，还是自下而上的动力发生机制，人大代表在协商民主过程中的身份建构都是区域政治网络结构不断趋于均衡的一种现实选择。基层协商民主实践的发生，也往往遵循这样一种逻辑。而作为冲突管理者的人大代表在很大程度上契合了中国政治多元化、网络化发展的趋势。

同时我们必须看到，无论是作为监督者的人大代表还是作为冲突管理者的人大代表，其长远身份建构仍必须以实现人大代表的真正政治价值内涵，即“代表性”为根本目标，以协商民主所必须的“协商性”作为基本实现路径对此，必须关注以下三个问题。

第一，人大代表身份“代表性”的根本深化问题。真正的协商民主一定是位势平等主体之间的协商。而协商主体间位势的平等不能仅限于文字和宣传口径，一定要依托于现实的权力配置体系。而要达成这一点，首要的问题就是政府和公民在协商中的身份对等问题。这背后事实上就是一个委托和被委托、代表和被代表的权力配置与制约问题。从这一点出发，人大代表身份“代表性”的深层次建构和深化是最基本的问题，其与协商民主的理性运行、持续拓展深化有着本质关联。

第二，人大代表身份“协商性”的科学建构问题。代表身份的“协商性”从根本上服务于“代表性”，并对“代表性”进行补充和深化在实际运行中，“协商性”身份面临着一个科学建构的问题。一是人大代表的协商理念建构问题。这其中包含两个理念建构问题。首先，人大代表必须要建构一种对选民负责的代表理念只有在“代表—被代表”“委托—被委托”的理念之下，人大代表才能够从内在建构起一种主动协商、主动对话的理念。其次，人大代表必须能够逐步建构一种“共识”“多赢”的理性协商理念。这意味着人大代表必须在体现其“代表性”的同时具备理性沟通的意识和能力，并能够将达成共识作为行动目标。

二是人大代表协商技能的培养和提升问题从政治系统有效运行的角度看，人大代表应当成为政府和民众有效沟通和价值传递的中间桥梁。人大代表自身应当具备良好的协商技能，能够在代表职责、议事规范的规制下有效表达选民的利益，并在理性的基础上和相关利益方进行沟通、互动、达成共识。一个理性的人大代表必须具备协商技能，这种技能需要培训。温岭的案例中，市人大就专门组织了一个宣讲团对业务代表进行预算知识和监督技能的培训，使他们对整个公共预算的监督能够理性科学开展。

三是人大代表参与协商民主的常态化保障机制问题。提升公民对政府决策的常态化参与是协商民主的核心价值内涵。在此意义上，人大代表应当与选民建立常态化的联系机制。唯有如此，才能够充分体现其身份的“代表性”，并促进其身份“协商性”的深化。但现实过程中，除了召开人民代表大会，尚缺乏一个人大代表常态化联系选民的机制。这在很大程度上影响了协商的有效深入进行，已经引起实践者的重视。比如，温岭和深圳的案例中，人大代表工作站就是为解决此问题而设立的。

第三，宏观层面，公众参与行动结构优化问题。协商民主过程中人大代表的身份建构，从根本上讲是一个公众参与保障和结构优化的问题。公众参与的过程必然是在一个由政府赋权程度所致的政府治理与开放性程度、与社会公众行动的积极性与自主性程度所共同决定的行动结构中展开。[5]这意味着人大代表身份建构过程中，除了人大机构和人大代表自身成长外，政府治理结构优化和社会力量的理性化培育是两大核心保障元素。

一是政府治理结构优化的问题。对于人大代表身份建构和协商民主实践的长远融合互动，政府的作用是极为重要的。从本质意义上讲，在协商民主和人大代表身份建构的过程中，政府治理结构的优化是极其重要的。这其中涉及到一个政府如何回应社会、社会如何监督政府的核心问题。从本质上讲，只有将“看不见的政府”变为“看得见的政府”，人民以及人民的代表才有可能对它进行监督。[6]但从实践的层面看，政府治理结构社会化的转向不是一蹴而就的，需要一种“透明政府”的主动意识，亦需要制度化的保障和实践创新。

二是在培育社会自组织管理能力的同时，强化社会自组织群体的理性协商能力。首要的问题在于培育社会自组织管理能力。在多元利益格局下，社会自组织群体理性协商能力的培育是一个重要问题。其关键在于塑造社会民众的“公共意识”和“理性对话”能力。

最后，协商民主视角下，人大代表是连接不断趋于开放、善治化的政府和一个自组织需求和能力不断提升的社会的重要结构性、体制化元素。在这个过程中，其身份的建构必须着眼于中国实际，以“代表性”的深化为基础依托，不断通过协商技术和治理结构的成熟提升其身份的“协商性”。

注释：

[1]蔡奇：《开放式决策是政府工作的创新探索》， “中国杭州”政府门户网站，2009年3月2日，http：//www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/ztzj/kfsjc/caiqi/T279509.shtml，2015年6 月5日。

[2]卢剑锋：《人大制度的春天——宁海人大代表票决制》，共识网，2013年1月8日，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2013010874578.html，2015年6月5日。

[3]黄卫平、陈文：《深圳市公民政治参与案例解读》，《学习时报》2006年5月8日，第5版。

[4]陈奕敏：《温岭民主恳谈会：为民主政治寻找生长空间》，《决策》2005年第11期。

[5]陈剩勇：《参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径——杭州社区管理与服务创新经验的研究》，《浙江社会科学》2013年第2期。

[6]林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》2012年第6期。

责任编辑 余 茜

作者简介：隋斌斌，中共交通运输部党校副研究员，政治学博士，北京市，101601。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”（13&2D033）

文章编号：1006-0138(2015)05-0062-05

文献标识码：A

中图分类号：D627