乡村社会中的国家二重性与国家权力建构

杨 雪

(吉林大学哲学社会学院，长春 130012;东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030)

政治学研究

乡村社会中的国家二重性与国家权力建构

杨 雪

(吉林大学哲学社会学院，长春 130012;东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030)

农村改革三十年以来，国家以实体性和象征性两种路径进入乡村社会所产生的差距形成了农民观念中的国家二重性。一方面，国家立足于协调社会群体利益关系，回应乡村社会公共诉求，向农村进行了密集的公共政策输入;另一方面，近年来旨在促进公平、改善民生的社会政策相继出台，更是反映了以农民利益为根本的国家政策取向，在乡村社会建构出了道德化的国家观念。中央与地方政府之间的委托代理关系下的行政监控和激励机制，成为了国家权力地方化过程中的重要影响变量，使国家权力在向乡村下沉的过程中变形和消解。乡村社会性权力的个体化存在状态，使其既无法有效制约地方权力又无法呼应国家。个体农民对国家的结构性依附使其在实践中有意识地强化国家的道德形象，道德化国家与实体性国家进一步分化。国家二重性反映的是国家政策、制度与规则无法有效进入乡村社会的治理现实。乡村社会的依法行政、依法治理是降低国家权力运行成本、提高运行效率的有效途径。建构一个以农民为主体，国家与社会有效分工与协作的乡村治理体系将是建立现代国家体系、实现农村善治的基本问题。

国家二重性;国家权力;社会性权力

一、问题意识

学术界基于国家与社会二元对立的理论假设，普遍认为中国目前“强政府、弱社会”的格局是遏制社会发育的结构性因素，因此，“官退民进”是当前中国农村改革的方向。但在农民的观念里，呼唤国家在其生活中的适时出现，是保障其基本权益的根本路径。学术界基于西方社会理论与农民源自生活实践的判断为何有如此差距?对此问题的回答必须明确乡村社会中国家权力实践。在中国的政治实践中，国家进入乡村社会有两条路径:一条是作为实体性国家，以日趋理性的组织体系、制度规范和权力实践为路径;另一条是通过政策、意识形态建设积极主动地构建出国家象征系统，在民众中构建出一个有关国家的“道德性的想象”［1］，并以此形成民众对实体性国家的价值期望与行为判断。本文将两种进入路径所产生的社会认同差异称之为国家二重性。衡量国家权力的重要维度应该是国家自主性，即国家意志是否能够得到广泛认同，自主地转化为治理实践以及是否能有效地规范国家代理人和社会。本文以国家二重性作为理论框架，以自主性作为权力实现程度的检验标准，在国家与地方、国家与乡村社会互动中分析影响国家权力建构的主要因素，探求国家权力在乡村社会中的建构。

二、政策中的国家与乡村社会认同

意识形态是隐性的国家权力，它以建立普遍认可的价值共识为手段进入人们的思想意识中。在政党国家中，意识形态建设是通过树立党员干部执政行为的价值取向，获得民众对政党和国家的广泛认同的，它是国家与社会相互建构的过程。一方面，意识形态作为知识体系向多元利益主体解释其执政立场和治理理念，以凝聚人心，增加社会认同，从而增加国家权威的合法性;另一方面，又是社会意识形态影响政治权力的过程。意识形态赋予行政人员和民众日常行为以价值层面的意义，形成一种社会对日常生活中具体政府行为的道德期望。这成为国家对社会授予意识形态权柄的过程，社会以此对国家代理人(通常是地方与基层政府)进行自下而上的社会评价与监督。在社会争取自我权益时国家意识形态建设的内容又是其进行抗争的话语资源。

无论是革命时期还是建设时期，共产党始终重视意识形态的政治动员作用，在工作中运用群众路线，面对不同的内外环境在具体治国实践中形成了不同的意识形态建设内容:“全心全意为人民服务”“立党为公、执政为民”“科学发展观”“构建和谐社会”。但国家意识形态建设更多地体现在其治国理念和宏观政策中，在实际操作中缺乏确保“意识”转化为“行动”的制度依托和机制保障，“上层只得通过不断地警示以求得中下层领导干部的重视和遵行”［2］。近三十年来，中央政府对基层政府的执政行为提出号召所传递出的治理理念如下:(1)维护农民利益是政府农村工作的核心目标。中央在农业政策中不断要求地方与基层干部要“尊重群众的意愿，代表群众的利益”。(1986年中央一号文件)“全党在必须实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性。”(2004年中央一号文件)(2)为农民服务是党员干部工作的根本宗旨。“在农村经济工作中，领导的主要任务就是为基层服务，为农民服务。提倡办实事，讲实效，不务虚名，反对浮夸，尤其要反对那种为了对付上级而弄虚作假的不良行为。各级干部，都应当深入基层，访贤问计，帮贫致富，逐乡、逐村地办好几件实事，务求必成，把工作落实到千家万户。”(1986年中央一号文件)(3)号召农村基层干部在农村工作中贯彻群众路线，在工作中“不懂的事就努力向群众学习，向专家学习，向实践学习;凡是大多数群众要求办而又能够办的事，就要认真对待，努力办好。要始终尊重群众的首创精神，从群众中来到群众中去，从当地实际情况出发”。(1983年中央一号文件)我国正是通过以“代表群众的利益”“为基层服务，为农民服务”等政府责任与义务的承诺，才树立了一个视农业为国民经济基础、尊重农民主体地位、维护农民利益的国家形象。

2.政策中的国家与乡村社会权力配置

在中国的农村治理中，“中国共产党是依靠政策将亿万分散而又散漫的农民组织到政党和国家体系中来，对其行为加以规范，进行制度性整合的。”［3］政策成为政党国家实施执政理念、规制乡村社会的常规手段，通过各种具体的政策将国家(政党)意志传递给亿万农民，将国家权力渗透到乡土社会，将社会整合到国家体系之中。

十一届三中全会开启了农村改革的大幕，二十世纪整个八十年代，中央的农村政策肯定了家庭联产承包经营制，废除人民公社体制，设立乡级政府以及村民自治，改革农产品流通体制，取消统派购制度，调整农村产业结构，发展乡村工业，初步构建了适应发展市场经济要求的农村新经济体制框架。进入九十年代，地方开始以各种名目向农民乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，成为建国以来农民负担最重的时期。1995年至2000年，尽管党中央、国务院采取了一系列“治乱减负”的政策措施清理农民负担项目，但是农民负担重的问题始终未得到有效解决。直至2000年3月，中共中央、国务院正式启动了农村税费改革。2002年3月27日，国务院办公厅要求对税费改革转移支付资金实行包干使用，努力做到“三个确保”①“三个确保”是确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要。，以“三个取消、两个调整、一个改革”②取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。为主要内容的农村税费改革，在一定程度了缓解了“三农”问题。2004年1月，针对全国农民人均纯收入连续增长缓慢的问题，中央下发主题是“千方百计促进农民增收”的“中央一号文件”，减免农业税，对粮农实行直接补贴。2006年，提出了“扎实推进社会主义新农村建设”的历史任务和具体的政策措施。此后的农村政策强化各项支农政策、加强农业基础设施建设，较大幅度地促进了农业发展与农民增收。近年来，改进农村公共服务机制、改革农村集体产权制度及保障农民财产权利逐渐成为激发农村发展活力的新的着力点。二十一世纪初的十年间，以新农村建设和全面取消农业税为核心的国家政策表明了国家与乡村社会关系根本性的变化是由对农村的资源汲取转变为政策反哺与财政投入，通过财政补贴促进粮食增长和农民收入的增加。

从以上对近三十年我国农村政策的分析可以看出:对农村的政策输入为国家权力获得了广泛的社会认同。政策已经成为国家行使权力的常规手段之一，在建构乡村社会中的国家意识、获得政治认同方面发挥着独特的作用。国家的政策立足于满足多元社会需求，协调不同的群体利益关系，增进社会多方共识，以获得广泛的社会基础。由中央政府推行的政策是公共诉求和社会合力综合作用下“社会选择”的结果。作为国家对于乡村社会的回应，近三十年的农村政策领域广泛，涉及到农民的经济与财产权、人身权、教育培训权、劳动就业权、社会保障权、政治民主权等，政策脉络显现出由农民经济权益领域向社会权益领域转移，中央政府在维护和保障农民公民和社会经济权益方面进行了诸多努力，近年来旨在促进社会公平的乡村社会政策更是反映了以农民利益为根本的价值取向。

农村改革的实质是国家对权力结构的重新配置。农村改革的主要思路是“放权”，将全能主义制度下政府的集权向社会和市场放权。“独立核算，自负盈亏”的农村分权改革给予了农民生产和交换的自主权，保障了农民的物质利益，尊重了农民的民主权利。在政策语境中农民主体地位的日益明确，为乡村社会性权力①社会性权力是指在国家与社会二元化格局下，社会主体拥有自己的社会资源和独立的经济、社会地位而形成对国家和社会的影响力、支配力。的发展让渡了一定的体制性空间，引起了乡村场域内权力配置的变化。由此可见，在国家与社会关系中，社会性权力的发展很大程度上依赖于国家的授权，在国家让渡出的部分权力转化为社会权力的同时，也强化了乡村社会对国家的依附。二十世纪八十年代的包产到户，九十年代的致力于减轻农民税赋负担政策，二十一世纪的农村民生问题的政策转向，每一项重大国家政策的出台都在不同程度地改变着农村和农民的命运，事实上形成了国家政策对乡村生活的支配以及农民生产与生活对国家政策的依附。

由于学校外的一些事件对学校内师生的行为造成影响，进而引发突发事件，这类型的事件也被称为校外输入性的突发事件。尤其是在当前经济全球化背景下，国家之间的利益纠葛变得更多，难免会出现争执的情况，如贸易制裁、钓鱼岛问题等。这些问题都属于较为敏感的话题，较为容易引发大学生的探讨，他们在不理性的情况下可能做出一些过激的举动等。同时随着国内经济的迅速发展，国内大学生的思想价值观念也会受到较大的冲击，许多学生会对就业、社会的公平性等展开探讨，会对政府的一些腐败行为表示不满，这些都是引发高校突发事件发生的重要原因。

国家着眼于整体与未来，建构出了道德化、形象化的国家观念，在个体面前具有高度超越性的终极价值［1］，获得了高度的社会认同和毋庸置疑的合法性。因此无论是作为国家代理人的地方政府，还是不同立场，不同取向的社会行动者都力图在国家的框架下寻求行动的合法性来源和意义。

三、国家权力的地方化实践

国家不仅是作为道德性的抽象存在，还是在现代进程中理性的组织实体。作为国家意志表达媒介的政策和法规不能只是作为文本存在，它必然应经由组织体系转变为治理实践。

二十世纪九十年代初，我国确立了“稳定”和“发展”的意识形态，在“发展是硬道理”“经济增长至上”的施政理念下，中国走上了非均衡的现代化战略，而与之并行的公共管理也承接了发展主义的价值理念［4］，这种执政理念直接形塑了政府内部的管理制度设置和地方政府的执政行为。

我国目前的行政体系是一个组织结构高度分化、部门利益多元的科层组织［5］，内部的制度体系及组织机构是国家权力实践的重要影响变量。由于国家治理对象复杂且规模庞大，为了解决总体性控制下地方政府激励不足的问题，在中央与地方的委托代理关系中，运用财税制度和干部选拔制度实现上级对下级的监控和激励。

财政包干制在中央和地方政府间建立了财政上的承包关系，其实质是允许地方政府有自由的治理权限，中央政府控制财政收支和经济总量［6］，从而将地方政府变成了有明确的自身利益的行动主体，形成了“公司化”的利益主体。这种制度安排高效地激励了地方发展经济、扩大税基的积极性，地方政府甚至超越了公共取向的权力边界，作为特殊的市场主体直接投入到经营活动中，其治理行为日渐自利，而公共性逐渐消解。1994年开始施行的“分税制”更强化了政府在地方治理中的自利倾向。在权力实践中地方政府既是国家代理人，又是地方政权的经营者和追求自身利益的理性经济人。

在发展主义的意识形态下，经济建设的成绩成为衡量政府政绩的重要指标。从二十世纪九十年代开始，在全国范围内掀起了地方经济发展的锦标赛。为了在竞争中脱颖而出，各地开始充分利用政府内部的资源驱动经济发展。提拔和升迁对地方干部有较强的激励作用，因此将干部晋升与行政责任考核结合起来，利用“高指标”和“乌纱帽”给下级政府“加温加压”［7］，驱动其经济治理动机，地方政府权力运作机制逐渐演化为压力型体制①荣敬本等人提出的“压力型”体制的概念，即上级政治组织采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，层层下派给下级组织，并视为对这种任务和指标的完成情况，以一票否决的方式对下级施加压力，决定奖罚升迁。。压力型体制成为政府意志自上而下传递的技术手段。各级政府将治理责任转化成计划性的数量指标，通过目标责任制在行政等级中自上而下传达，并将指标的完成情况作为决定下级干部奖罚升迁的依据，充分利用职位晋升作为动力源来驱动下级履行职责，将经济承包制转化为政治责任承包制。压力型体制的典型特征是对上级负责的行政取向、目标责任的高强度激励和政绩评价指标的单一性。上级是下级治理权力和资源的授予者，是满足干部作为理性经济人偏好的供给者。在这样的权力格局中，由于理性不及和信息不对称，当通过上级设定的行政指标脱离地方实际承受力时，下级政府也会不遗余力地加以执行。在某一时期地方发展指标体系中的“硬指标”常常赋予“一票否决”的激励力度。这样的高压激励要么诱导地方干部以“上有政策下有对策”的变通行为应对指标压力，要么将本已脱离地方实际的指标经过加码后高压向下分解。压力型政府治理框架为下级突破法律和制度规约完成上级任务预留了大量体制空间。压力型体制之下催生的是典型的目标合理性政府行为，上级只关心下级任务和指标的完成情况，却不管下级采用何种方法。一切有利于指标完成的手段都是合理、合法的。地方治理是一项复杂的社会工程，仅仅选取其中几个数量指标作为治理行为的导向和绩效评价，最终会导致国家政策的选择性执行和地方的碎片化治理。九十年代，基层政府在上级下达的指标压力下以国家之名忙于“三提五统”征收，以发展之名疲于应对各项达标活动，由此引发了全国普遍性的农民负担问题。另一方面，迫于财政增收与区域发展竞争的压力，地方竞相抛出无下限的优惠政策，耗费了大量精力和公共资源来“招商引资”。基于经济发展对资本的过度倚重，地方政府的责任机制扭曲，对资本的责任压倒了对上级和民众的责任，对资本的需求大开绿灯。在市场中，有权力加持的资本与其它市场主体形成不平等的竞争关系。当农民在市场中不可避免地与这样的强势主体相遇时，特别是当双方是零和博弈的关系时，农民常常用“弱者的武器”自我保护，这是引发农村社会突发事件的主因。因此权力资本化一定是与农村公共利益和国家利益相对立的。

税费改革的推行在一定程度上压缩了地方政权的自利空间，但压力型体制依然在塑造地方干部的执政行为。进入二十一世纪后，随着改革的深化和利益格局的调整，社会矛盾日益增多，地方政绩考核指标中逐渐增加了社会治理相关指标的权重。在“稳定压倒一切”的治理理念下，政府维稳运作机制延续了压力型管理体制，将社会稳定作为地方政绩考核中具有“一票否决”权重的重要指标。为了切实将矛盾解决在基层，中央将信访工作责任制纳入地方政绩考核体系。各级地方政府也按照同样的行政逻辑向下复制信访领导责任制。这导致地方常常出现极端的信访治理行为:或者轻易诉诸专制权力，短、平、快地解决社会矛盾;或者在干部任期内力求维持现状，消极应对民众的信访诉求。其实质是在乡村社会中国家专制权力的行使缺乏有效约束，基础权力不足。由此，地方政府远远超过了“执行国家政策、完成国家任务的代理人的角色，以更积极的态度来扩充自己的政策和制度空间，同时也以一种实用主义的态度来对待国家的政令”［8］。

在现行的行政管理制度框架下，自利取向的地方和基层政府行为与公共取向的国家观念的巨大反差强化了国家二重性。国家权力在地方化过程中，并未自主地下沉到农民的日常生活中，“基层政权成为离间国家和社会关系的一个中间变量”［9］，在乡村社会这个相对封闭的场域内，国家权力被变形和消解。当农民与地方权力之间产生矛盾与冲突时，绕开地方和基层权力的阻隔，与国家(中央政府)呼应就成为了乡村社会捍卫自身权益的最优策略。

四、社会性权力与国家权力的互构

社会性权力的生成和维护客观上需要一定的结构性条件，乡村社会发育不足，削弱了国家与社会的权力。社会性权力有集体性权力和个体性权力两种存在形式。目前的现实是，农民的个体性权力日益明确、独立，但集体性权力的生长却面临结构性的制约:农村集体组织的衰落，村庄共同体的终结，个体小农的原子化状态，分散的个体性权力难以交织成权力网络，集体性权力因缺乏载体而难以发挥作用，乡村社会性权力缺乏聚合和自我维护所需要的组织基础。当社会性权力普遍性地以个体性状态存在时，则迫使个体农民结构性地依附于国家。从农民常常说的“中央的经是好经，就是让下面的人(通常指政策的执行者)给念歪了”的话语中，反映出农民从改革开放以来生活改善的实际感受中产生了对国家的认同和对农村政策、制度实践的质疑，是农民在日常生活中对国家二重性的感知与理解。而农民对国家的依附又促使农民在实现自我利益时为从国家中获得更多的合法性，积极主动地构建出“好中央、坏地方”的形象策略性地再生产出国家二重性。近年来，国家通过一系列的惠农举措进一步强化了道德化、形象化的总体性国家观念，国家的意识形态和制度建设为农民维护权益提供了合法性的机会结构。他们经常有意识地强化了国家权威和道德形象，充分利用中央文件、高层领导讲话、相关法律规范强调代表国家的中央政府以民为本的执政立场，力陈中央政策对农民的体恤，是基层干部的行为违背了国家意志，侵犯了他们的合法权益。正因为国家的象征系统为民众提供了道德性想象的符号资源，提供了行动的合法性，因此当社会内生性权力不足时，国家的授权就成了乡村社会性权力的重要来源，农民在有意与无意间实现了对国家意识形态的再生产。

五、结语

现代国家表现为统一的主权和国民对国家的高度认同［10］。本文认为国家与社会是互强共生的关系。国家权力与社会权力的协同是维护社会秩序、实现善治的前提。现代国家的乡村治理应该是国家与社会权力的适当分工并交互实践的过程，它包括国家权力自上而下纵向向社会渗透和乡村社会组织的横向互动。

国家二重性反映的是国家权力纵向实践机制出现了问题。徐勇在“下乡”系列研究中建立了国家权力实现路径谱系:行政下乡、政党下乡、服务下乡、政策下乡及法律下乡等。本文认为众多的国家进入方式尽管各有其独特的运作机制，但无论是政党、服务还是政策都在相当程度地借助于强大的行政力介入乡村，对乡村社会的整合作用、对国家意志表达力均受制于行政机制的影响。其中的“法律下乡”可以说是一种跳脱出行政逻辑的国家权威构建方式。法律是现代国家对社会规制集合中的核心要素。法律是调整社会关系，规范社会成员行为的强制性准则。法律与国家相伴而生，它由国家制定并保证实施，充分体现了主权者的意志。国家需要使用法律规范社会行为，形成一体化的国家权威和秩序［11］。“法律下乡”不仅仅是使农民认同法律权威，将基层行政行为纳入法律框架之下更应是题中之意。依法行政、依法治理将在一定程度上提高行政下乡、政策下乡和服务下乡的权力效应，降低国家权力运行成本，提高运行效率。

乡村治理权力结构是形成国家二重性的根源。自上而下并对上负责的行政权力是外在于乡村社会的力量，在强大而致密的行政权力网络下的乡村社会只能是一潭死水。在现行制度环境中乡村社会性权力因缺乏聚合和表达的组织基础和制度空间而离散、分化，既无力抵制来自于其它地方性力量的侵扰，又难以呼应国家。占人口绝大多数的农民是中国现代国家建构中的重要社会力量，如何激发乡村社会内生发展动力，建构一个以农民为主体，国家和社会有效分工与协作的乡村治理体系将是建立现代国家治理体系、实现农村善治的基本问题。

［1］项飙.普通人的国家理论［J］.开放时代，2010，(10).

［2］郭为桂.群众路线与现代中国的国家建构——纪念中国共产党成立九十周年［J］.东南学术，2011，(4).

［3］徐勇.“政策下乡”及对乡土社会的政策整合［J］.当代世界与社会主义，2008，(1).

［4］汪大海，唐德龙.从“发展主义”到“以人为本”——双重转型背景下中国公共管理的路径转变［J］.中国行政管理，2005，(4).

［5］陈家建，边慧敏，邓湘树.科层结构与政策执行［J］.社会学研究，2013，(6).

［6］渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析［J］.中国社会科学，2009，(6).

［7］唐海华.“压力型体制”与中国的政治发展［J］.宁波市委党校学报，2006，(1).

［8］杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权［J］.社会学研究，2002，(1).

［9］申端锋，陈玉华.农民与政治现代化:一个理论综述［J］.天津行政学院学报，2010，(1).

［10］徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释［J］.学习与探索，2006，(6).

［11］徐勇.“法律下乡”:乡土社会的双重法律制度整合［J］.东南学术，2008，(3).

〔责任编辑:崔家善 徐雪野〕

F320

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1000－8284(2015)06－0053－05

2015－03－13

国家社会科学基金重大项目“从稳定到有序:社会管理机制研究”(07＆ZD049);黑龙江省社会科学基金项目“群体性事件中的基层政府与农民——对黑龙江省F县多个案研究”(11C043)

杨雪(1976－)，女，黑龙江鹤岗人，博士研究生，东北农业大学经济管理学院讲师，从事农村社会发展研究。