论国家治理体系结构的现代化

陈顺伟

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]（P3）的改革总目标。国家治理体系现代化既是适应中国经济社会现代化的必然要求，也是党治国理政理念的重大创新和发展。国家治理体系不是孤立的要素，而是一个系统的整体结构。其中，国家制度体系、国家价值体系和国家行动体系是其最基本的结构构成。国家治理体系现代化既要求其系统构成要素的现代化，也要求其构成要素之间关系的规范、调整，要素现代化是要素关系现代化的基础，本文主要谈的是三个体系各自的现代化。

一、国家治理体系的结构解析

准确理解国家治理体系结构的科学内涵是国家治理体系结构现代化的思想前提和理论准备。按照国家治理体系的同心圆划分法，国家治理体系主要体现为以国家治理制度体系为主，国家治理的价值体系和行动体系为辅的三位一体的系统，既包括作为制度指引的价值，也包括贯彻制度的行动，制度体系处于中心，价值体系和行动体系分布周围。也就是说，国家治理体系由制度体系、价值体系和行动体系构成。这三个结构要素既有自身的独立性，又相互渗透和相互支撑。

制度体系和行动体系是价值体系的载体，国家通过制定不同的制度来传递和实现相同或不同的价值观念；同样，不同的价值理念也在体现和表达不同或相同的制度精神。价值体系要通过制度体系和行动体系发挥作用，价值体系是制度体系和行动体系的基础依托，贯穿、渗透于制度体系和行动体系之中，一个完整意义上的国家治理体系，既没有无价值导向的制度和行动，也没有无制度支撑和行动实践的价值，制度体系是价值体系和行动体系的制度保障，为价值体系和行动体系保驾护航。行动体系是制度体系和价值体系的功能发挥。

二、国家制度体系的现代化

国家制度体系是指“在国家治理过程中的各项制度，即在党的领导下管理国家有关经济、政治、社会、文化、生态文明等领域运行的法律法规与规章制度”[2]。国家制度体系是国家治理体系的集中体现，国家治理体系现代化主要是国家制度体系的现代化。国家制度体系现代化就是使国家治理各方面的制度更加科学、更加完善、更加成熟和更加定型，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

公平正义是制度的首要价值。公平正义即公正，一套现代化的国家制度体系必然渗透着公正的价值，反之，制度的公正价值也会维护制度的效用。正如约翰·罗尔斯在其《正义论》中说的：“由于一个组织良好的社会是持久的，它的正义观念就可能稳定，就是说，当制度公正时，那些参与着这些社会安排的人们就会获得一种相应的正义感和努力维护这种制度的欲望。 ”[3]（P441）所以，公正是制度内涵的核心价值，这个问题关系到国家治理的合法性和有效性，国家制度体系现代化也就是公正价值渗透于国家制度体系之中。一套公正的制度体系主要体现在制度的设计、实施和评价上。

（一）公正的制度设计是国家制度体系现代化的前提和基础。设计制度是国家制度体系现代化的“上游工程”，公正的设计制度是国家制度体系现代化的基础和前提。国家制度体系现代化的最终目标是国家运转有良法可依，而良法可依的基础和前提是公正地设计制度。然而，改革开放以来，随着阶层分化、利益多元化，制度主体存在价值取舍的问题，必然会导致价值冲突，这时，就必须要把公正摆在制度设计的首位。相比其它价值，公正具有最广大的价值认可性，但也会出现制度设计不公正的问题，其原因很复杂：一方面可能是制度设计者基于本身或本集团利益考虑，俘获制度设计；另一方面可能是制度设计之初并未预料到未来社会发展，后期的制度调整又比较滞后或缓慢。长此以往，制度设计不公正会“污染河流的上游”。因此，设计一套公正的国家制度体系迫在眉睫。

公正的制度设计必然是科学的。科学的制度设计意味着制度的设计理念是符合最广大人民利益的，是他们利益的制度保障。因此，要把科学设计摆在国家制度体系现代化首位，制度设计的科学程度直接关系到制度后续的实施力度。其有四个衡量标准：“顺应世界潮流，符合时代要求；体现人民意志、保护人民利益；便于操作，有利法律的实施；规范严整，和谐统一。”[4]其中，体现人民意志、保护人民利益是最根本的衡量标准。在设计环节中，明文规定哪些可以做和不可以做、哪些要求他人做和要求他人不做、哪些必须做和必须不做，从而为人们提供行为准则，使社会秩序有章可循。

（二）公正的制度实施是国家制度体系现代化的可靠保障。实施制度是国家制度体系现代化的“中游工程”，公正的制度实施是国家制度体系现代化的可靠保障。制度设计是制度实施的前提，制度实施是制度设计的具体行为，再完美的制度设计都需要通过制度实施的平台付诸实践，实现内在设计价值。公正的制度实施是指在制度实施过程中，实施者要严格按照制度程序来执行。制度程序公正是保障制度实施公正的基本前提。由于制度是要人去实施的，因此，要想实现制度实施公正必须要有完善的制度实施程序和高素质的制度实施者。

程序公正是保障制度高效运行的关键。制度的高效运行需要程序公正的保障，否则，一个再完善的制度也会在具体实施中发生扭曲，背离最初的设计价值。程序公正具体是指程序规则的合理性和科学性，这就要求在设计阶段，应以保障制度的公正实施为根本宗旨，要经过充分的调研，尊重民意、反映民意和维护民意。公正制度实施的实现还在于具体实施者的素质。实施者在制度实施中处于主动地位，实施对象则处于被动地位，因此，实施者自身的素质就显得尤为重要，其素质高低直接决定了实施效果。因此，要加强制度实施者的自身素质关键在于提高其思想道德素质。思想道德素质的提高贵在树立“为人民服务”的信仰。“为人民服务”是政府工作人员的做事准则，要在平时工作中真正去实践，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

（三）公正的制度评价是国家制度体系现代化的最后铁闸。评价制度是国家制度体系现代化的“下游工程”，公正的制度评价是国家制度体系现代化的最后铁闸。公正是制度评价的内在核心价值。制度在经过最初设计、中期实施之后，还要对其效果进行评价。评价的标准在于制度的有效性，而有效性根本在于人民群众的满意度。正如习近平说的：“金杯银杯不如老百姓的口碑。”这里的口碑就是人民群众的满意度。一套人民群众满意的制度体系必然是公正的。制度评价包含两层意思：一是制度巩固；二是制度矫正。前者是对公正制度的加固，后者是对不公正制度的调整。

制度巩固是公正制度评价的“保险栓”。随着社会经济的发展，有些公正的制度会滞后，但大部分公正的制度依然具有很强的有效性，而对于后一种，就需要进行加固。因为，社会利益多元化，使得一些错误的价值观“侵蚀”着制度，必然会影响制度内在的公正价值。制度巩固需要制度设计者在最初就要设计一套制度相应的保护机制，避免外来错误价值观的“入侵”。制度矫正主要针对不公正制度而言的，是对制度及制度实施中的问题的一种反省，即通过弥补机制消除或减少由制度导致的不公正问题。制度矫正其实包含两个方面内容：一是制度改革；二是制度革命。改革是在保持根本制度不变的情况下，修正、调整不公正的制度。革命是全盘推翻原有的制度，建立一套新的制度体系。无论是改革还是革命都是对制度的矫正。

三、国家价值体系的现代化

美国学者安东尼·奥多姆认为：“政治社会的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及组成社会的那些人心灵和思想的习性。”[5]（P88）推进国家治理体系和治理能力现代化是一项错综复杂的系统工程，不仅需要国家各方面建设有制度保障，更需要增强核心价值观的方向引领作用。

核心价值观在每一个社会都有其具体的内容。在当代中国，以“三个倡导”为基本内容的社会主义核心价值观就是其具体内容和集中反映。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须要发挥社会主义核心价值观凝魂聚气、强基固本的作用。正如习近平说的：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”[6]核心价值观是对核心价值体系的高度凝练和升华。习近平的这段话从战略高度阐明了国家治理体系现代化需要社会主义核心价值观也必须现代化，而社会主义核心价值观现代化的标志是是否反映了中国特色、民族特性和时代特征。

（一）构建反映中国特色的社会主义核心价值观。扎根中国优秀传统文化是构建反映中国特色的社会主义核心价值观的根本选择。中国优秀传统文化“具有顽强的生命力与深远的凝聚功能，具有鲜明的主体性和强大的整合功能，具有持久的精神激励性与动态的延续、创新功能等独有的特质和优势”[7]。这些独有的特质和优势使中国优秀传统文化区别于他国文化。社会主义核心价值观之所以具有中国特色，是因为其深深地扎根于五千多年的中国优秀传统文化中，汲取优秀传统文化精华，赋予其新的时代内涵，是其现实生长点。中国优秀传统文化是构建中国特色社会主义核心价值观的背景、土壤、思想源泉和民族根基。

立足中国国情是构建反映中国特色的社会主义核心价值观的出发点和落脚点。具有中国特色的社会主义核心价值观应该是立足中国国情的，这也是区分其与其他社会主义国家核心价值观的根本标准。邓小平说过：“社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国又处在社会主义的初级阶段，就是不发达阶段。一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制订规划。 ”[8]（P252）我国现在最大的国情，就是我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是当前的价值现实。中国特色社会主义核心价值观是当前的价值理想。价值理想是价值现实的前进方向和思想保障，价值现实是价值理想的现实基础。

深化对社会主义的认识是构建反映中国特色的社会主义核心价值观的前提和基础。要区别资本主义核心价值观和社会主义核心价值观必须要深化对社会主义的认识，深化对社会主义的认识关键在于对社会主义本质的认识。在世界社会主义发展的五百年历史中，人们对社会主义本质的认识也是不断深化的。马克思认为个人的自由是一切人自由的前提，自由是共产主义最重要的本质特征，正如马克思所说的：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[9]（P294）前苏联错误地认为社会主义的本质是生产资料公有制。毛泽东没有摆脱前苏联的影响。邓小平认为社会主义的本质是：“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[8]（P373）解放和发展生产力是前提，消灭剥削和消除两极分化是基本目标，实现共同富裕是根本目标，这是邓小平对社会主义本质认识上质的飞跃。胡锦涛在总结改革开放以来国家经济社会发展经验教训基础上，创造性地提出了社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。所以，对社会主义的认识是一个不断发展、深化的过程。

（二）构建反映民族特性的社会主义核心价值观。立足民族文化传统，突出社会主义核心价值观的民族性。正如习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班仪式上的重要讲话所指出的：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。 ”[1]（P48）其中，历史传承和文化传统无不彰显着国家治理体系的民族性，而作为国家治理体系的重要组成部分，社会主义核心价值观更要充分反映民族特性。

突出民族性的关键是培育民族精神。民族特性是一个民族区别于其他民族的标识或者身份符号，在政治、经济、思想文化等领域具有不同的规定。仅从思想文化层面来说，民族特性就是民族精神。民族精神是民族意识的先进组成部分，“是一个民族在长期共同生活和社会实践基础上形成和发展的，为民族大多数成员所认同和接受的，支撑和促进民族繁荣兴旺的思想观念、价值取向、道德规范、品格气质、心理情感、文化传统等精神因素的总和”[10]。培育民族精神可以有不同的途径，目前学术界观点不一，主要的观点有：指导理论创新、制度建设、现代思想政治教育、发挥网络媒体的作用等等。在这些观点里，制度建设是根本性途径。

培育民族精神，必须要加强制度建设。制度是一种约束人们行为的规范，具有强制性和权威性。制度对于民族精神的作用主要体现在：制度可以有效地整合民族精神。民族精神是思想观念、价值取向、道德规范、品格气质、心理情感、文化传统等精神因素的总和，也是由这些精神要素构成的有机系统。民族精神的培育过程，“就是这一系统内的精神要素随着民族实践发展而不断生成与更新、排列与组合的秩序化过程”[11]。制度本身所承载的精神因素可以不断使民族精神生成、更新、排列和组合。加强制度建设主要有两种途径：革命和改革。革命是对整体制度的全盘推翻，是一次深刻的、根本的变革。无论是外在制度框架，还是内在的精神要素，都将面临重新的组合和确立，意味着新旧制度的轮换、新制度的确立和旧制度的灭亡、新的民族精神的产生和旧的民族精神的消亡。改革是在保持整体制度框架不变的前提下，对整体制度中不适合生产力发展的部分制度进行有针对性的完善。比如：删减和增加，同样对其内在的精神要素也是更新和补充。不管是对制度的革命还是改革，最终目标都是为了使制度适应生产力的发展。

（三）构建反映时代特征的社会主义核心价值观。立足于时代发展，把握社会主义核心价值观的时代性。时代是人类历史上以经济、政治、文化等发展状况为依据而划分社会阶段的综合概念。时代特征是指 “某一社会发展阶段或某一社会发展层面合乎规律的发展状况，既是时代性质的折射，也是时代基本矛盾的集中体现与高度概括”[12]。时代性是由一个时期的经济、政治、文化等因素综合形成的，通过事物在发展过程中表现出来的某种不以人的意志为转移的客观趋势。

把握时代性的关键是弘扬时代精神。时代精神是“一定时代的精神主流和基本价值取向，它是一个社会在最新的创造性实践中激发出来的，反映社会进步的发展方向、引领时代进步潮流、为社会成员所普遍认同和接受的思想观念、价值取向、道德规范和行为方式，是一个社会最新的精神气质、精神风貌和社会时尚的综合体现”[13]（P187）。 时代精神为时代性的发展提供精神动力和智力支持，其本身也具有时代性，并随着时代的推移，不断地发生着变化。弘扬时代精神可以有不同的途径，如传承民族精神、继续解放思想、坚持以人为本等，但是，笔者认为最根本的是要改革创新。

弘扬时代精神，必须要改革创新。改革创新是时代精神的内核，是马克思主义的本质要求，更是中国特色社会主义充满生机和活力的动力源泉。随着改革进入深水区和攻坚期，各种深层次矛盾日益凸显，各个领域的问题日益突出。在思想领域，存在思维定式和僵化，观念陈旧、创造力凝滞、想象力枯竭等问题，而解决这些问题是培养和践行社会主义核心价值观的当务之急。因此，在思想领域，进行改革创新就显得尤为重要。改革是在不改变事物原貌的基础上，对事物进行改进、调整和完善。思想领域的改革是在坚持社会主流思想的前提下，对不适合时代发展的思想进行删除，适合时代发展的思想进行维护。创新即“革新,弃旧图新，主要包括解放思想、实事求是、与时俱进”[14]，而思想领域的创新是对原有思想进行整合和深化，使之顺应时代潮流。改革创新最终目的是使社会主流思想与时代同步伐，反映人民意愿，适应中国和时代发展进步要求，引领时代潮流，走在时代前列。

四、国家行动体系的现代化

所谓国家行动体系，既是指国家政治权力主体与公民权利主体之间的外在关系，也是国家政治权力主体之间、公民权利主体之间的内在关系。外在关系具体体现为自上而下的国家政治权力指向公民权利的行为，如政治决策、领导、管理、规制、组织和指挥等，以及自下而上的公民权利指向国家政治权力的行为，如政治沟通、选举、投票、协商、表达等；内在关系具体体现为国家政治权力主体内部的权力指向行为，如命令与服从、任命与罢免、问责与被问责等，以及公民权利主体内部的行为指向，如诉讼与被诉讼等。这种内外在关系共同构成了国家治理体系中的行动体系。所以，国家行动体系现代化就是这种内外在关系的现代化。

（一）外在关系的现代化。这种外在关系是纵向的互动关系。公民权利主体对应的是政治权力主体。这里的政治权力主体指的是政府，即行政机关，所以，外在关系归根到底是政府和公民之间的良性互动关系。外在关系的现代化主要是政府的各级机构与公民之间处于一种良性互动的、和谐的状态。外在关系包括两层关系：自上而下和自下而上的互动关系。自上而下关系是指政府权力指向公民权利的行为。实现这种关系现代化的衡量要素很多，如政府的透明性、责任性、服务性、有效回应等，但最关键是政府要依法行政。法律是政府行政的根本依据。依法行政的重点是转变政府职能，从管理型政府向治理型政府转变，严格按照法律办事，使法律成为政府行为的最终导向，把政府的权力关在法律的“笼子里”，从根本上规范政府的行政行为，实现行政程序化、规则化和法治化，最后建成法治型政府。自下而上关系是指公民权利指向政府权力的行为。自下而上关系现代化是指公民根据自身的利益通过相应的利益表达机制或途径通畅地行使宪法和法律赋予的政治权利，维护自身的合法权益。意识对实践具有指导作用。自下而上关系现代化的关键是培养公民的政治主体意识。政治主体意识是指“政治实践生活中的主体对自身的反省意识，是置身于政治实践中的人自立为政治主体并对于自身的政治主体地位、政治主体功能、政治主体价值的一种自觉意识，是政治主体自主性和能动性的观念表现”[15]（P305）。政治主体性意识是公民进行政治沟通、政治参与等一切政治活动的思想基础。科学意识的养成有赖于教育，培养公民政治主体意识就要加强对公民政治文化知识教育，提升公民的政治文化素质。正如阿尔蒙德和维伯在谈到公民文化时说过：“一个国家的社会文化教育发展，直接影响公民的参与程度。 ”[16]（P387）只有这样，才能充分地享有和行使政治权利，增强公民参政的积极性和主动性，对政府权力的运用实行监督和制约。

（二）内在关系的现代化。内在关系包含两个方面：一是政府内部权力指向行为；二是公民之间彼此的行为指向。政府内部权力指向行为主要指上下级和同级之间发生权力指向的行为。所谓的政府内部权利指向行为现代化就是使上下级和同级之间的权力指向形成一种制度，并且使之成熟和定型的过程。实现这种现代化的关键是建立健全政府内部的双向监督机制，包括上级机关和下级机关的双向监督机制、领导干部和一般工作人员的双向监督机制、一般行政机关和专门监督机关的双向监督机制。这种双向监督机制既能促进被监督者依法履行职责，又能约束被监督者的权力，这也是政府进行自我约束的重要机制。公民之间行动指向的现代化是一个追求公民与公民之间和谐人际关系的过程。和谐的人际关系是指“人与人在社会交往过程中，基本利益一致，双方心理距离接近，心理相容性强，彼此感情认同”[17]。构建和谐人际关系根本在于公民与公民之间基本利益的一致，即公民之间基本利益趋于同一性。在当代中国，公民的基本利益相当于个人利益，每个公民的个人利益有异有同，但总体上是同大于异，这就要求公民在处理人际关系的时候，秉持“求同存异”的原则。

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