核心政治：当代中国国家治理的制度逻辑

宋鑫华

核心政治：当代中国国家治理的制度逻辑

宋鑫华

一个国家选择什么样的国家治理制度体系，是由这个国家的历史传承、文化传统和经济社会发展水平所决定的。中国共产党人在考量我国历史文化传统和基本国情的基础上，形成了以人民群众“核心利益”为社会基础、以中国共产党的“核心领导”为组织方式、以社会主义“核心价值”体系为精神纽带的“核心政治”制度模式。以“核心政治”为主要特征的国家制度体系能够给中国度过转型危机提供巨大的政治优势和可用的政治资源。作为我国国家治理领域的制度性选择，它必然遵循当代政治实践发展的内在规律而不断完善，以增进公共利益凝炼核心价值、以提升核心能力推进科学执政、以创新政治制度改善政治生态，构成了当代中国核心政治实践的优化路径。

核心政治；国家治理转型；制度逻辑；路径优化

当前我国改革发展进入攻坚区和深水区，国家治理转型到了关键点。党的十八届三中全会首次提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是顺应历史发展大趋势作出的战略性选择。中国的市场化和社会转型仍在“征途”上，而作为一个后发多民族国家，中国所遇到的治理危机的挑战比早发现代化国家还要艰巨、还要复杂，这是一个客观事实。因此，在一个面对社会结构深刻变动、社会矛盾复杂而尖锐的治理转型时代，社会共同体的运行与维持难以继续用传统的全能主义国家治理模式的思路求得国家政治体系的长期稳定，而是需要一个以“核心利益”为政治基础、以“核心组织”为政治主导、以“核心价值”为政治理念的国家、市场与社会三者协同共治的制度治理模式来实现。

一、问题的提出

进入20世纪90年代以来，治理理论逐渐兴起。“治理”理论的提出，是源自于西方国家所谓“治道变革”的发展态势，其政治实践的取向是一种“政社共治与官民协同”的政府治理模式。从本质上说，国家治理就是国家通过制度化建设，充分发挥各社会主体的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场机制体系的活力，形成国家、市场与社会三者协同共治，以便进一步巩固国家政治体系。二战后，一大批殖民地、半殖民地国家如“雨后春笋”般地生长起来。他们围绕着政治民主和政治稳定这两大主题，相继尝试性地进行了本国政治民主试验。然而，由于受西方政治体制的影响，后发多民族国家在国家治理路径的制度性选择等方面存在着不符合本国国情的偏向性，导致民族冲突、腐败频发、政局不稳等现实困境的出现。尤其随着前苏联、东欧乃至东亚国家传统的治理模式发生了深刻变革，出现不同程度的秩序分裂与社会经济衰退等治理危机，甚至导致国家的“政治体系的瓦解”。正是基于这样的政治逻辑，许多新兴后发多民族国家逐渐开始对本国的转型战略选择进行深刻反思，以探寻更加符合本国历史文化传统和国情的制度转型与现代国家治理模式构建的道路。

改革开放30多年以来，随着国内经济、社会发展和国际环境的变化，中国也正历经全方位的变革，同时，国家治理也面临着一系列转型的危机。处在剧烈变革社会的中国，国家治理面临诸多挑战与难题，如危机频发与制度滞后、权威治理与分权自治的博弈、民主化与市场化的共振危机、管制治理与法治治理的抉择等等。有些西方学者就此预言，中国已陷入“局部改革”的“转型陷阱”，必然会重蹈前苏联、东欧社会主义国家的“后尘”。与此同时，中国正处于一个“矛盾凸显期”，社会领域中各种各样的矛盾与冲突伴随着政治生活的全过程。当前，我国在政治、经济、文化、社会与生态文明等领域的建设都存在诸多不规范的地方，如社会矛盾和社会风险日益剧增、腐败问题频繁发生、各大经济主体与市场作用发挥不够、社会诚信急剧下降、公民意识欠缺等等。种种迹象表明，我国正处于剧烈的现代转型之中。在一个利益大分化的转型时代，要有效解决上述问题，传统的以国家（政府）主导、科层化控制的治理模式难以“治本”，必须依赖于具有高度连续性和稳定性的现代国家制度体系，在推动社会各方面的协调发展中促进整体进步。而国家、市场与社会三者协同共治的实现和现代转型顺利的完成离不开科学治理的原动力——现代国家制度体系。因此，处于社会转型期的中国，如何构建现代国家制度体系，这是推进国家治理体系和治理能力现代化战略必须直面的一个重大命题。

二、核心政治：转型时代国家治理的有效基石

今天的中国，核心政治模式作为当代中国政治实践模式的理论总结，主要指在国家治理的过程中，以人民群众“核心利益”为社会基础、以中国共产党的“核心领导”为组织方式、以社会主义“核心价值”体系为精神纽带所组成的“三维立体结构”的一种核心政治模式。此种模式集中体现为在国家制度体系的总框架下，以民主集中制为基本原则、以科学决策为政治行为、以人民群众的利益均衡为价值取向的动态运作机理。作为一个后发多民族国家，中国所遇到的治理危机的挑战比早发现代化国家还要艰巨、还要复杂，以“核心政治”为精髓的国家制度体系能够给中国度过转型危机提供巨大的政治优势和可用的政治资源。

（一）“核心政治”能够协调公共利益矛盾与冲突。国家治理体系和治理能力现代化要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。现代政治的理性化要正确看待政治参与者的合法而正当的利益追求。社会公共资源整合实质上就是通过公共权力来统筹安排和协调不同利益关系，实现社会系统的动态稳定与和谐[1]。由于人类社会公共资源的稀缺性和满足人需求的无限性矛盾，人与人之间的利益冲突是不可回避的。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[2]（P82），对利益的“垂涎”，必然使得社会政治生活中充满不同程度的、形式多样的冲突。“只要有利益相互对立、相互冲突和社会地位不同的阶级存在，阶级之间的战争就不会熄灭。”[3]（P708）于是，在现实的“文明”社会中，由于各种因素而诱导的利益矛盾与冲突如果不能通过及时而有效的政治运行机制来调节和掌控，其最终必然会转化为激烈对抗的社会群体性冲突，甚至是国家政治结构的“土崩瓦解”。为此，无论是政治系统的顶层设计者们，还是社会底层的民众，都期望进行经济与社会的结构性改革，通过强有力的中央政治权威（国家或政府）来实现对社会公共资源的公正性分配，以此来化解社会矛盾，缓和社会冲突。

按照现代政治学意义上来说，国家治理的主要目标就是化解矛盾，控制冲突，促成社会系统的稳定和谐。但是，无论是古代少数人的集权专制政治和近代部分人的狭隘民主政治，中央政治权威（国家或政府）在进行公共资源的分配、协调利益矛盾与冲突时，都明确指向代表特定的少部分利益群体。在传统的专制政治体制下，君王和各级官僚处于“锥体型”政治权力结构的最顶端，这势必在公共资源分配过程中明显指向他们所代表的阶级。同样，根植于生产资料私有制基础上产生的近代少部分人的狭隘“半民主”政治，在政治生活中因社会底层的无产阶级缺乏真正的“全民主”生活而必然处于弱势的一方。只有社会主义“人民核心”民主政治运行模式是在最广大人民群众根本利益一致、社会地位平等、政治协商方式民主的基础上，社会公共资源分配体现以人民群众的核心利益为根基，以公平正义为分配规则，来化解和调节不同利益矛盾和冲突，构建相对均衡的利益分配机制，从而体现了公平正义的均衡性原则。“推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措”[4]。

（二）“核心政治”能够维护现代国家的政治秩序。国家治理体系和治理能力现代化要求有效维护社会稳定和社会秩序，其核心就是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序。古今中外的历史经验证明，世界上任何国家为了维护其统治合法性，都需要进行有效的政治整合，政治秩序的良性运行不仅仅是统治阶级所追求的，而且是大多数社会成员所愿意接受的。在当今世界国家体系中，绝大多数（95%）的国家都是多民族的国家。在多民族国家里，如何调和民族认同与国家认同的关系，如何保证多元性与统一性的有机统一（即政治整合问题），是多民族国家内社会和谐稳定的基础。伴随着全球化的浪潮，各民族之间的利益纷争十分激烈，种族冲突、教派纷争等许许多多事件频繁出现，当今世界社会与政治整体态势因这些冲突与纷争而表现出了新的变化和特点，因而，国家在现代化建设的历史进程中，如何处理好国家整合与民族冲突的辩证关系，成为广泛关注的社会政治现象。放眼全球，世界冲突不断升级，这些冲突的存在，甚至是一个统一主权国家的分裂，都或多或少均与世界民族与民族政治关系有联系，并严重影响着世界社会与政治稳定。

从中国的情况来看，我国是一个主体民族的多民族结构的统一多民族国家。如何有效地实现族际和谐治理，在政治现代化进程中调整和重构我国的族际整合模式，不断获取、增加与调配政治资源，增强族际整合能力，直接关系到多民族国家政治秩序的维系和巩固。基于此，我国统一多民族国家的社会稳定和谐需要把握两个方面：一是“共产党权威不容挑战”，中央政府能够代表各个民族的利益；二是国内的各个民族也要体会到这一点并加以认同。中国特色社会主义“核心政治”的特点，就是在国家统一的前提下，以“多元一体”[5]（P3-4）为理论依据，以各族人民“核心利益”为社会基础、以党的统一领导为政治组织保障、以民族关系良性互动为宗旨、以当代少数民族干部政策为运作机制和实现工具的政治结构，保证“各族人民共同当家作主”。社会主义人民共同体型民主政治不仅承认各族群众“人人平等”，也承认“族族平等”。在十八大、十八届三中全会的报告中，从发展社会主义民主政治、推进协商民主广泛多层制度化发展以及保证人民当家作主的高度，党和国家再次重申“坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权”；“牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，保障少数民族合法权益”，这是对中国特色社会主义“核心政治”的高度概括。

（三）“核心政治”能够抓住和解决中国社会问题。国家治理体系和治理能力现代化要求中央与地方、政府治理与社会治理，作为一个统一的整体相互协调。社会是共同生活的人们通过某种社会关系联合起来的共同体。从本质来看，它是一个利益关系的共同体。社会公共治理实质上就是公共权力通过多种有效的方法和手段来社会公共利益以及各种利益关系进行调节，使其达到共生共存。具体来说，就是统筹平衡经济社会各领域的发展态势，妥善处理各类社会问题与矛盾，从而达到维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序的目标。20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家开始关注社会公共“治理”，其基本内涵是在资本主义现存政治制度的基本框架内，寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，通过调动各种社会力量和资源而达到“善治”，这种社会管理方式试图通过多种社会主体参与社会管理的方式来缓和各种社会危机、调节各种利益冲突，从而维护资产阶级的统治秩序。但是，由于其本身固有的社会矛盾，解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上是很难达到统一的。同时，社会治理以合作协商为特征的责任机制与代议制民主的责任机制存在着根本无法解决的矛盾冲突。

党的十八届三中全会指出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，开启了探寻社会主义和谐社会的治理结构。中国共产党在长期执政的过程中，以民生为主，以实现民生的发展、民生的诉求为目标，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行治理活动。通过有效的社会治理，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，实现民生、法制，并在社会公正方面有重大进步，保障人民当家作主。主要体现在：通过科学执政、民主执政、依法执政，做到立党为公、执政为民；以广大人民群众的核心利益为根本出发点和落脚点，通过公平正义的制度设计，解决好人民的生活水平；通过人人机会平等与促进公正的收入分配，使社会每一个成员的物质文化需求都相对地得到满足，最终达到共同富裕。目前，中国共产党已进行了一系列党内改革，如发展党内民主、完善民主集中制、健全党的代表大会制度、深化干部人事制度改革、全面推进惩治和预防腐败体系等一系列制度建设。这些改革举措有利于社会治理中党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调结合与和谐平衡，增进执政党与人民群众的血肉联系，增强政治领导核心的信任度和公信力，从而使公共治理、和谐社会的构建具有权威性、感召力和实际效益。

三、优化“核心政治”模式，提升国家治理绩效

人类文明史反复印证了一个道理：一个国家选择什么样的国家治理制度体系，是由这个国家的历史文化传统、经济社会发展水平所决定的。当代中国的核心政治模式作为我国国家治理领域的制度性选择，必然遵循当代政治实践发展的内在规律而不断完善，以增进公共利益凝炼核心价值、以提升核心能力推进科学执政、以创新政治制度改善政治生态，构成了当代中国核心政治实践的优化路径。

（一）增进公共利益，凝炼核心价值。何为公共利益，目前学术界众说纷纭。从政治学的视角来解读，学者们普遍认为，公共利益实质上是“政府以超越私人利益范围的行动所追求的利益”[6]。利益作为满足人类需要的“资源和条件”和一切政治行为的动因，并不是一种自然和现成的事物。利益的形成过程具有公共性和私人性的双重属性，即包括个人利益和公共利益。而国家（或政府）同时肩负实现公共利益和公民个人权利的双重职责，公共利益的实现重在公私利益之间的平衡。“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”[7]（P23）国家（或政府）作为公共权力的执掌者、公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要“计划、组织、指挥、协调和控制”不同利益主体的不同利益的共同诉求。同时，一个社会共同体要想和谐有序健康地运行，必须有一个被大家共同追求的公共价值。现代价值体系是现代国家制度体系的基础。中国的制度转型迫切需要确立与中国现有经济、社会发展水平以及历史文化传统相适应的公共价值。

在我国这样一个利益分化、多元化的时代，社会共同利益的实现必然依赖于符合中国国情的现代国家制度体系的统合治理能力。面对多元利益关系，面对复杂的利益结构，面对多元化的社会，国家治理体系的科学设计一方面要实现社会和个人的特殊利益，另一方面又能切实保护整个社会的普遍利益或公共利益。目前，我国贫富二元分化加剧，社会特权阶层、利益集团大量涌现，利益诉求和泄愤性群体性事件频繁发生等等，这是摆在我们面前的一个亟需解决的现实难题。中国特色社会主义按照近代中国独特的社会结构、基本国情和“党建国家”的历史路径，创设了以人民群众“核心利益”为社会基础、以中国共产党的“核心领导”为组织方式、以社会主义“核心价值”体系为精神纽带的独具特色的国家治理方式。这种制度设计把握公共利益这个轴心，运用手中掌握的公权力寻找一致的、共同的利益，把利益分化和利益差距保持在合理的范围之内，引导人民群众为实现自己的根本利益而奋斗。实现好、维护好、发展好公共利益，不仅要靠保持和发扬共产党人的政治本色，靠为公众服务的态度和精神，而且还需要与时俱进地提高自身的先进性建设水平。为此，一是要大力发展社会生产力，切实解决人民群众最关切的现实问题，不断让人民群众得到实实在在的利益；二是从法律上、制度上、政策上坚持科学执政、民主执政、依法执政，切实维护和实现公平正义；三是始终坚持富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善为主要内容的社会主义核心价值观，与时俱进地发展中国特色社会主义，永葆指导思想的旺盛生命力。

（二）提升核心能力，推进科学、民主与依法执政。无产阶级政党在国家治理的政治实践中，“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”[8]（P609）。中国特色社会主义的发展模式，选择中国共产党作为政治核心组织承担起治理国家的历史任务，就是通过公平正义的制度推进，倡导治理主体的多元化、治理方式的民主化和法治化，通过平等协商的方式，多向度地对各种社会经济问题进行有效治理，从而解决好如何使经济社会发展更好地为广大人民服务，努力实现全体人民共享国家治理所取得的成果，最终达到共同富裕。可见，以党的领导为政治核心组织的国家制度体系是把握国家治理的正确政治方向、有效推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。推进国家治理体系和治理能力现代化，要注重研究党执政以来治国理政的历史经验，提升党的核心能力，不断提高党和国家机关的工作效能，把党的独特优势转化为改革创新的智慧和活力，推进治理机制创新。

国家治理体系是在党的领导下对社会进行有效治理的制度体系。高度重视党的制度建设，形成党的政治核心主体性与国家治理体系之间的良性互动，在完善和变革中保持治理机制的效力与活力，是治理的过程中化解矛盾与冲突，维护国家政治体系的原动力。党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。其核心目标在于以提高党的执政能力为重点，改革完善党的领导制度和执政方式，提升党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，为全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强保障。当前阶段，多种因素制约了党的执政能力发挥和提升。如党的领导体制、工作机制还不完善；一些党员干部思想理论水平不高，依法执政能力不强；一些领导干部思想作风不端正、脱离群众等问题比较突出；一些基层党组织软弱涣散；腐败问题比较严重等等。这些政治资源流失与治理效能弱化导致执政党公信力下降、社会信用体系破坏、市场经济秩序紊乱等等。“立党为公、执政为民”是中国共产党本质的体现。如何实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，中国共产党必须全面深化改革，发扬民主、扩大民主、推进民主。建立起一套党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系，实现国家治理制度化、规范化、程序化。

（三）创新政治制度，改善政治生态。政治制度既是一种权利资源，又是一种利益资源。它能规范社会行为，整合社会资源，调整社会利益，维持社会秩序的良性运行。党的十八届三中全会提出，国家治理体系和治理能力现代化要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。制度体系是现代国家治理体系的主导性要素。制度体系创新的目的就是在国家治理的过程中，要使新制度体系的供给能够满足社会需求，实现多元社会主体的利益表达和利益整合，从而形成一个从中央到地方、从政府治理到社会治理相互协调的良性政治生态。在我国，传统的由国家（政府）主导、科层化控制的治理模式在缺乏必要的制度约束之下，不可避免因权力过多介入经济社会领域而产生“国家机会主义”行为的不利影响。如权力异化，权力寻租盛行；地方保护主义，公共利益部门集团化；政出多门现象较为严重等等。当前，中国正处于现代社会变革的加速期，社会利益分化与重组不断加剧，改革失衡所带来的社会结构差等问题十分突出，这使得我国顶层政治制度的设计与调整显得“迫在眉睫”。因此，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，中国共产党（执政党）必须在制度创新与体系融合、战略调整与制度安排等诸多方面作出更加有效的回应和反思。

中国共产党人在考量我国历史文化传统和基本国情的基础上，形成了以人民群众“核心利益”为社会基础、以中国共产党的“核心领导”为组织方式、以社会主义“核心价值”体系为精神纽带的“中心主义”政治制度。这种中国发展模式独特的政治制度设计主要内容包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。它体现着现代政治对民主价值的追求，能够“集中力量办大事”，为党和国家长治久安提供政治和制度保障。随着国家治理转型时代的到来，改革发展是当代中国政治实践的主要命题，坚持社会主义“中心主义”政治制度，不仅要坚持社会主义发展方向毫不动摇，而且还要协调有序地创新和发展社会主义各项制度。我们要把握好以下几个方面：一是坚持与完善党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；二是坚持与完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度的有机统一；三是坚持与完善选举民主、协商民主、监督民主等有机统一；四是充分发挥统一战线在社会主义政治制度自我完善和发展中的独特作用。总之，在现代社会加速变革时代，党和政府亟须构建一种“国家-市场-社会多元主体共治的立体治理模式，按照现代国家制度设计，向社会和市场进行制度化的放权，使之在共享社会治理权力的基础上不断提升国家治理绩效，推动我国现代转型的顺利完成”[9]。

[1]金德万.社会公共治理论[J].江汉大学学报（社会科学版），2007，（2）.

[2]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956.

[3]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

[4]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463_2.html，2013-12-31.

[5]费孝通.中华民族多元一体格局[M].北京：中央民族大学出版社，1999.

[6]张成福，李丹婷.公共利益与公共治理[J].中国人民大学学报，2012，（2）.

[7]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989.

[8]马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1995.

[9]唐皇凤.新中国60年国家治理体系的变迁与理性审视[J].经济社会体制比较，2009，（5）.

[责任编辑：索 原]

宋鑫华，长安大学马克思主义学院讲师，法学（政治学）博士，陕西 西安 710064

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1004-4434(2015)08-0016-05

国家社会科学项目“民族关系协调发展与西部民族社会政治稳定实现机制研究”（14XMZ076）；陕西省社科联项目“陕西欠发达地区农村基层社会秩序和谐稳定的地缘政治学分析”（2015Z007）；长安大学中央高校基本科研业务专项基金项目“利益分化视角下西北地区农村基层政治秩序和谐问题研究”（CHDW2011JC024）；“族际政治：理论主张与实践模式研究”（310811155003）