社会资本视域下西北边疆地区多民族社区治理创新研究

社会资本视域下西北边疆地区多民族社区治理创新研究

周立军

摘要积极的社会资本对于西北边疆地区多民族社区治理有很强的促进作用，但由于当前西北边疆地区多民族社区中现代社会资本存量的不足、社会资本的两面性以及社会资本作用空间与条件的阻滞，社会资本的社区治理功能并没有充分发挥出来。因此，当务之急，就是通过多种途径增加西北边疆地区多民族社区社会资本的存量、优化社会资本的结构和完善社会资本的作用空间与条件。践行“社区治理”和“社会资本”理念，营造重视社会资本的氛围。增加社会资本的存量，发挥其社区治理功能。改造和优化社区社会资本的结构，促进民族和谐与社区稳定。

关键词社会资本西北边疆地区多民族社区社区治理创新

文章编号中国图书分类号D669.3

基金项目：本文系国家公安部课题“我国西北边疆地区社会治理创新研究”(2014LLYJWJXY012)的阶段性研究成果。

作者简介：(中国人民武装警察部队学院副教授、博士)

自古边疆稳，则国安；边疆乱，则国难安。边疆安全与稳定的重点和难点在于包括城市社区和农村社区在内的基层(社区)。我国西北边疆地区是多民族聚居区，其社区的基本特征亦是多民族性。因而,多民族社区治理就成为当前西北边疆地区社会治理的一个重要命题。本文将结合社会资本理论，就西北边疆地区多民族(城市)社区治理问题作一探讨，以期取得一些启发性的结论。

一、西北边疆地区多民族社区治理需要社会资本的介入

(一)西北边疆地区多民族社区的内涵。

所谓多民族社区，就是由两个或者两个以上民族混杂居住而形成的地域性社会共同体，由于在这个共同体内，任何一个民族都能参与共同的社会生活，其民族特色对社区的生产生活、社区文化等方面产生影响。①这是城市多民族地区的一般性定义。我国西北边疆地区多民族社区是在城市化进程中和各民族“大杂居、小聚居、互相交错”的居住格局中形成的。因此，它具备多民族社区的一般特征之外，还具有自身独特的特点。比如，民族的多元化程度高，宗教力量突出，社区经济基础薄弱，远离我国城市密集的内陆，周边“三股势力”渗透较强，毗邻国外多个中亚城市以及边疆治理战略地位特殊等特征。基于这些特征，在西北边疆地区多民族社区治理中,维护社区和谐稳定、保障民族团结和睦以及打击恐怖主义成为社区治理的头等大事。因而，西北边疆地区多民族社区治理就成为我国维护边疆地区社会稳定的基础性工作。

(二)社会资本视域下西北边疆地区多民族社区治理困境及其突破。

近年来，西北边疆地区对多民族社区治理进行了各种探索，在一定程度上维护了社会和谐稳定。但是，由于历史的、现实的、政治的、文化的及各种内外部因素影响，社区治理的现状面临一些困境。主要有：

一是社区治理主体繁多，但尚未形成社区治理的合力。西北边疆地区多民族社区治理工作的主体除了政府组织、社区组织、营利性组织、志愿组织和社区居民之外，还有各种公开的或隐蔽于社区中的宗教组织以及隐性的宗教文化的干扰。尽管治理主体多元，但是社区治理主体力量出现不平衡情况。比如，政府力量和宗教力量过于强大，而社区自治力量及个体力量虚弱，各种不同力量互相掣肘，很难形成治理的合力，从而使社区难以实现真正的“自治”。

二是社区多元文化交织、带有浓厚的宗教色彩，难以夯实社区治理的文化基础。社区文化呈现出多元化状态。比如，多民族社区居民民族成分的多元化以及文化背景、身份结构、宗教信仰、个人需求的多元化。多元文化的并存虽然有利于文化的创造与发展，但也会导致不同价值观的碰撞和冲突。多民族社区中“异质”人群发生摩擦、冲突就不可避免，不利于培育善治的社区文化。

三是社区普遍信任不足、民族关系紧张，社区治理的信任基础匮乏。边疆多民族社区人群高度异质，宗教信仰的种类和层次繁多，社区人口流动性大，社区普遍信任被严重削弱。在社区这一狭小的地域共同体内,不同民族间由于观念、语言、风俗习惯等方面的差异引起的纠纷会大量增多,其中不乏是由于对少数民族的文化习俗缺乏了解甚至因民族偏见而引起的民族冲突。②部分社区群众受到宗教极端思想的侵蚀，或参与恐怖活动，或明知别人参与却不敢、不愿举报，或者对暴恐分子存在同情、默许的心态。这些心态和行为置社区和谐稳定于不顾，容易导致社区群众间的信任感缺失。

四是居民参与社区治理的意识和热情较低，社区治理的群众基础不牢。西北边疆多民族社区的居民参与度普遍不高。汉族群体出于生活需要忙于工作挣钱而不愿过多参与社区事务；少数民族宗教群体崇尚参与教经、学经等宗教事务而不屑参与公共事务；困难群体忙于生计而无力参与社区活动。

五是社区自组织发展缓慢，对参与社区治理的贡献不足。作为社区居民自发组建的组织机构，社区自组织是居民参与社区治理的平台和渠道。但是在西北边疆多民族社区中自组织的发育迟缓，社区动员和整合资源的能力低下，造成社区“集体行动困境”现象。

由此可见，当前西北边疆地区多民族社区治理面临许多困境。如何突破或找到切入口，社会资本不失是一剂良药。社区治理指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。③该活动是在社区的各个治理主体之间营造一个良性互动的过程。该过程的实施与运行需要一个适宜的土壤和环境，而蕴含于社区社会结构中的社会资本，如信任、互惠规范、社区文化和公民参与网络则为社区治理活动提供一个社会基础。这些信任等社会资本在社区治理创新中发挥着特定的价值与作用，是破解社区“集体行动困境”的一把钥匙。

二、社会资本在西北边疆地区多民族社区治理中的作用分析

西北边疆地区多民族社区社会资本除了具有一般社会资本的成分，如信任、互惠规范及社会(关系)网络之外，还蕴含着浓厚的民族元素。比如，民族文化、宗教信仰、地域特色等民族元素成分。这些不同成分的现代社会资本相互影响、相互制约，综合作用于多民族社区的综合治理。

(一)社会资本有助于整合多元治理力量，形成社区治理合力。

社区治理需要将社区中的政府力量、自治力量、社会力量和个体力量有效凝聚在一起，形成治理合力。首先，社区的普遍信任有利于族群间的交流交往，是凝聚社区治理力量的基础。信任将处于分散状态的个体有效地粘合成“社区人”。它将各种分散的社会力量团结整合成一种力量,是社区居民参与社区公共事务的联系纽带。信任对于一个多民族社区组织内各个共同体的运作起润滑作用。其次，互惠规范是在多民族社区各个共同体内达成自愿合作的基础。而互惠规范也恰好是打破多民族社区治理集体行动困境的关键。帕特南认为，社会资本所包含的信赖与互惠规范有助于促成自发性的合作与协调，可以用来改善社会行动。④社区治理工作是各个公民基于公共利益进行合作的集体行动。但是，由于个体理性和机会主义行为，可能导致“公地悲剧”、“囚徒困境”等问题。而社区的互惠规范是一种基于道德而非法律、普遍而非均衡的互惠规范，是一种隐性制度，可弥补正式制度的缺失，可以矫正居民行为，构成打破集体行动困境的重要条件。最后，社区自组织、社区参与网络有助于多民族社区多元治理格局的形成。多民族社区有着其自身独特的构成特征和维系纽带。因此，多民族社区治理无需借助外部力量的强制性干预,通过自组织机制就能实现良性运行和发展。而社区自组织则在其中发挥着基础性和主导性的作用。因此，基于社会资本的社区治理将治理主体打造为网络结构中的一个个“节点”，各“节点”之间良性互动，形成多元治理格局，增强治理合力。

(二)社会资本有助于调适社区多元民族文化，塑造社区治理的价值认同。

培育共同社区文化是社区治理的关键，社区文化治理也是社区治理的重要构成。多民族社区是由多个差异族群组成的共同体，差异族群间存在着较强的文化冲突和信仰价值冲突，这就需要调适和整合。社会资本有助于文化认同的构建，文化也是社会资本的重要构成。正如福山(Fukuyama)所说：“所谓的社会资本，是建立在社会或特定群体之中成员之间的信任普及程度，是一个社团中，成员对彼此常态、城市、合作行为的期待，其基础是社团成员共同拥有的规范以及个体隶属于那个集团的角色”。⑤福山认为，社团之中的社会资本通常是由宗教、传统、历史习惯等文化机制建立起来的。社会资本倡导信任、合作参与和互惠的文化氛围，倡导和谐的文化理想、价值观念、行为方式。它以道德内化的方式规范居民的行为，协调冲突矛盾，是一种软约束，使社区治理具有正确的价值导向和坚实的价值基础。引导各种类型的居民行为自律，以更加开阔的心胸看待文化差异、处理社区内族群文化冲突，实现居民个体生活方式与生活环境的协调。同时，社区组织和志愿团体等社会资本网络可成为居民间的交流渠道；可有效减少居民和政府之间、不同派别和差异族群之间在文化习俗误解和分歧；可有效协调彼此间的价值冲突、宗教信仰冲突，成为维护社区稳定的长效机制。

(三)社会资本有助于增进民族信任和融合民族关系，构成社区治理的重要工具。

社区信任与民族和谐是开展社区治理的前提和基础，民族和睦也是社区治理的目的。社会资本所追求的是一种协作与和谐，与民族关系治理的要求存在着天然的契合。首先，社会资本中习俗道德、互惠规范和交往网络等为多民族社区信任的形成和运作提供一种制约力量与保证机制。这在西北边疆多民族社区是有相当分量的。在法律的思维还没有深入地根植于大多数人的心中或成为习惯之前,道德与习俗就成为少数民族群体之间的“公理”和做事的“合理”原则。其次，居民间的普遍信任培养各民族的宽容和妥协精神，能够增进各民族之间的感情。现实中许多的民族隔阂、民族纠纷和民族冲突都是由于各民族之间缺乏一种宽容与妥协精神。根源在于各民族间的不信任。再次，社会网络有助于增加多民族社区的价值认同和社区凝聚力。基于地缘的同乡组织、基于族群认同的民族团体、基于宗教的信仰组织等社区网络就像是一个纽带，把各族群紧密联结在一起。在这个纽带的作用下,各族群间在相互交往的过程中,不同的价值观相互碰撞、融合,最终会形成公共的价值观。这种价值观和社会信仰的认同，是一种深入到个体、群体思维深处的价值规范。它能够在思维和心灵深处来调节个体和群体的行为，对个体和群体的行为起着重要的指导与引领作用。因此，它会使各民族间相处得更加融洽，各民族间的凝聚力会显著地增强，从而实现多民族社区的和谐稳定。最后，社会资本是走向多民族社区民族关系善治的有效工具。黎珍认为，社会资本作为民族区域自治的元制度，其信任、规范和网络是建立和维护民族区域自治社会秩序的一种极为重要的工具。⑥

(四)社会资本有助于建立社区规范与秩序，营造社区治理的制度认同。

西北边疆多民族社区常常面临许多政府和市场都不能做到的事情，而有效的社会资本，如信任、习俗等能轻易地解决此类问题。比如，在具有宗教组织存在的多民族社区中，邻里之间产生纠纷冲突时，社区居民往往寻求本社区的宗教权威进行调解或帮助宗教的劝善教义对民众的行为起到规范作用。宗教的基本原理是劝人为善，其“治心”的功能对“治世”有积极的影响。因此，内涵丰富的积极的社会资本成为建立社区社会秩序的重要工具之一，信任的建立或存在意味着社会秩序的建立或获得。作为社会资本所持的固有理念，互惠规范向人们指明了什么样的行动是符合传统或正确的。互惠规范则是对互惠的一种规制和约束。通俗地讲，即我现在这样对你，希望你或者他人能够相应的回报我。“互惠规范可以促进互利主义道德观念在群体中的普及和发展，从而有效抑止自我主义和利己主义道德观念。⑦因此，基于信任和规范的社会资本有助于规约人们的行为，达成相互的沟通、理解和合作，并在重复博弈中形成固有的惯例、规范和遵规行动，进而形成一种整体性社会秩序，从而达到民族和谐与社会稳定。

(五)社会资本有助于提升居民的公共参与，夯实社区治理的群众基础。

西北边疆多民族社区是一个特定的共同体或由特定共同体组成的，基于公共利益的多民族共同参与对于社区治理尤为重要。作为社会资本表现形式之一的公民参与网络(社团参与)，与社区政治文化之间存在着非常紧密的关系，对于居民的公共参与的各个方面起着巨大的影响。胡荣认为，社团参与和社会网络等社会资本对于农村和城市居民在政治参与方面都存在着显著的正相关。普特南看到丰富密集的组织联系以及繁荣的公民社会促进有效的治理。西北边疆多民族社区居民通过各种形式的参与网络可提升自己在社区公共事务中决策作用和参政议政水平，确保自己的民主权利得到实现。同时，政府管理社区的行为暴露在社会参与网络和社区自组织的监督下，受到它们的严格制约。这样，通过社区参与网络可有效协调居民间、居民与社区自组织间以及居民、自组织与政府间的关系，为它们之间搭建沟通平台。

三、创新西北边疆地区多民族社区治理的社会资本对策

积极的社会资本对于西北边疆地区多民族社区治理有很强的促进作用，但由于当前西北边疆地区多民族社区中现代社会资本存量的不足、社会资本的两面性以及社会资本作用空间与条件的阻滞，社会资本的社区治理功能并没有充分发挥出来。因此，当务之急，就是通过多种途径增加西北边疆地区多民族社区社会资本的存量、优化社会资本的结构和完善社会资本的作用空间与条件。

(一)践行“社区治理”和“社会资本”理念，营造重视社会资本的氛围。

理念创新是实践创新的先导和基础，社区治理创新必须要有理念创新作支撑。要在社区干部管理人员和广大社区居民中宣传学习“社区治理”和“社会资本”等理论的内涵，要使其理念深入人心，并践行之。“治理”(governance)不同于“统治”(government)，它强调“多元、合作、参与、协商、民主和自治”等理念。“社区治理”是治理理论在社区层面上的应用，是在治理理念的基础之上。它强调“社区意识、社区认同和社区责任”等。综合而言，“社区治理”要求建立一种“政府领导、社区主导、多元参与、协商合作”的治理格局，社会资本就契合了这一要求。但是，在西北边疆多民族社区居民的思想观点上，还没有认识到社会资本及其与社区治理的重要性，还没有将“社会资本培育”提高到“社区治理”的高度上。因此，边疆多民族社区要改变思想观念，加强社区治理研究，重视社会资本培育。社会资本培育不能采取行政手段“生产”，它需要适宜的成长环境，是一个系统工程，需要多方努力。如通过广播宣传、电视教育、开会论证、座谈交流以及加强沟通等方式，全力营造诚信意识、法治意识、合作意识、民主意识、互惠意识的社会环境，根除领导干部“管控”思想，纠正少数人心目中“歧视”、“忽视”甚至“无视”社会资本倾向的思想和行为，协调传统文化与现代文化、主流文化与多元文化、汉族文化与少数民族文化间的关系，创造出诚信、和谐、文明、规范、进步的社会资本环境。

(二)增加社会资本的存量，发挥其社区治理功能。

社会资本的培育是一个系统工程，需要综合利用社区政府、社区自组织和社区居民等多方的力量。主要举措有：

一是培育社区普遍信任。信任是社会资本的核心和本质所在，但边疆多民族社区居民有着各自的信仰、价值观和风俗习惯，可以说民族间普遍信任的存量严重不足。因此，需要加大诚信道德教育和“三个离不开”教育，化解民族间隔阂，增进民族间信任。同时发挥政府组织在培育多民族社区普遍信任中的主导作用。事实证明，一个有效的政府对于形成一个规范有序和普遍信任的社会至关重要。政府通过奖励守信者和惩罚失信者为居民(尤其是处于社会底层的人群)提供社会安全网，普遍社会信任及行为规范就会得到增强，政府权力的合法有效可以推动社区普遍信任的产生。

二是重构社区互惠规范。社会转型背景下的边疆多民族社区是个高度异质化的生活群体，过去那种建立在某种共同情感、道德、宗教信仰或价值观念基础之上的社区规范已经逐渐不适应时代的发展，传统的社区互惠机制逐渐式微，而新的社区互惠规范尚未建立。为此，需建立健全包括了正式的法律制度、民族法规、社区规章及社区体制等正式规范外，还需建立非正式的互惠性规范。比如，加大“双赢”、“共赢”意识和合作精神的培养及“四个认同”的教育；积极开展社区互助性、义务性的活动；遵守共同的合作规范；重构社区互惠机制；减少群体间彼此孤立、隔绝和分化的不信任现象，促使互惠性行为的发生等。

三是领导和支持社区自组织建设。社区自组织是社区社会资本的载体，是社区居民参与社区治理的基本途径和平台。目前我国西北边疆多民族社区宗教性、民族性组织多，而社区性组织匮乏，这是制约社区社会资本培育和社区治理的一大障碍。社区政府领导和支持社区自组织的发展，规范和监督宗教性组织的发展，鼓励包容性、群众性、各民族乐于参与的社区性组织的发展，摈弃狭隘民族主义和“圈子”、“团伙”思维。通过社区自组织建设带动社区居民突破家族圈、民族圈和宗教圈的局限，培养生机勃勃的互惠规范和包容性信任，以协商互惠的方式进行资源、观点和利益的交流，强化居民参与能力，推动社区自治的实现。例如，社区治安巡逻队、社区卫生绿化监督组、社区体育文艺社团、社区大学和社区育儿养老活动中心、社区QQ群等组织是提升社区和谐融洽的重要方式。社区党组织和居委会通过这些方式和活动促进社区内居民交流感情，培养共同意识，形成良好的人际关系网络。

四是构建多民族认同的社区文化。社区文化认同构建是增进民族融合、建设美好家园的重要途径。西北边疆地区多民族社区是一个多元文化、多种宗教同时并存的地域共同体，既有维族和回族群体的伊斯兰文化、藏族群体的佛教文化，还有汉族文化；既有传统的农耕文化和草原游牧文化，还有商业文化、现代工业文化。因此，一方面，我们要充分挖掘、保护和传承各民族的传统文化资源，使之成为民族之间信任合作、和谐发展、共同繁荣的社会文化基础，使其融入到社区文化当中去。另一方面要整合多元民族文化，增强社区居民共同的文化归属感，进而增强社区认同感。在社区内通过制订“共同愿景”将社区居民的共同利益提炼出来，使之凝炼为社区共同的文化目标，并鼓励他们为实现这一目标而共同努力。

(三)改造和优化社区社会资本的结构，促进民族和谐与社区稳定。

社会资本是形成良好社会秩序、促进社区治理的有效工具。但是，由于社会资本的两面性及非均衡性，所以，边疆多民族社区社会资本在发挥积极作用的同时，也存在不利于社区稳定和社区治理的一面。比如，封闭性和排他性强，层次太低，宗教力量过大，传统关系网络“过剩”等。在现代的“共同体”和“社团式”社会资本尚未形成的条件下，上述这些情况都不利于多民族社区的稳定与治理。因此，多民族社区善治的实现还需要对社区社会资本进行改造和优化。一方面，要摈弃社会资本的不合理因素，如人情因素、面子因素、关系因素和宗教因素，使消极的、传统的社会资本比重越来越小；另一方面，要使多民族社区居民尽快从低水平“宗教圈”、“关系圈”、“老乡圈”等“社会隔离圈”中摆脱出来，用现代社会资本改造和提升传统社会资本，进而优化社会资本的结构，使社区社会资本存量中具有积极意义的、与现代文化及现代社会结构相适应的共通性社会资本比重越来越大。

注释：

①高永久：《西北少数民族地区城市化及社区研究》[M]，民族出版社，2005年，第28页。

②贾东海、敏生兰：《城市化进程中影响民族关系的因素》[J]，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)，2008年第4期，第56页。

③本刊编辑部：《社区治理与服务：社会治理和国家治理的基础工程》[J]，《中国民政》，2014年第5期，第13页。

④李惠斌、杨雪冬：《社会资本与社会发展》[M]，北京:社会科学文献出版社，2000年，第89页。

⑤弗朗西斯·福山：《信任——社会道德与繁荣的创造》[M]，远东出版社，1998年，第35页。

⑥黎珍：《社会资本:民族区域自治的元制度分析》[J]，《贵州民族研究》，2004年第3期，第22页。

⑦寇东亮：《社会资本的伦理意义》[J]，《西北大学学报》(哲学社会科学版)，2005年第7期，第145页。

〔责任编辑：石梦华〕

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