丘陵地区农民退出宅基地意愿的影响因素探析——基于四川省南充市的调研

黄 敏，杜 伟，b（四川师范大学．经济与管理学院成都610101；b．西南土地资源评价与监测实验室，成都610066）

丘陵地区农民退出宅基地意愿的影响因素探析——基于四川省南充市的调研

黄 敏a，杜 伟a，b
（四川师范大学a．经济与管理学院成都610101；b．西南土地资源评价与监测实验室，成都610066）

摘要：丘陵地区农村宅基地整理潜力巨大，研究丘陵地区农民退出宅基地的主观意愿是推进农村宅基地制度改革的重中之重。丘陵地区农民退出宅基地的意愿主要受到区位因素、家庭个人因素、社会因素和制度因素的制约。规范引导丘陵地区农村宅基地退出的前提是不断健全和完善农民的利益表达机制，提升农民对政策制度的信心，关键在于加快形成丘陵区域产业优势以消除区位因素和社会因素对农民退出宅基地决策的不利影响，重点在于构建科学合理的宅基地有偿退出机制，满足农民的利益保障需求。

关键词：丘陵地区；宅基地；退出意愿；影响因素；四川南充

杜伟（1973—），男，四川雅安人，经济学博士，四川师范大学经济与管理学院教授、西南土地资源评价与监测实验室科研人员，主要从事农村经济问题研究。

“优化国土空间开发格局”，“全面促进资源节约”，是党的十八大报告所提出的“大力推进生态文明建设”的重要内容。规范引导农村宅基地的有偿退出，既有利于农村土地资源的集约利用，又有利于维护农民宅基地使用权、集体收益分配权［1，2］。当前，学术界关于农村宅基地退出问题的研究，主要集中在对农民权益保护、退出模式选择、退出补偿机制设计等方面［3］27［4］［5］。为数不多的有关农户退出宅基地意愿的文献，主要侧重于对权属理论和制度约束的学理探讨［6］。虽然也有极少数学者从农民主观意愿的角度分析农村宅基地的退出问题［7，8］，但尚未发现专门针对丘陵地区农民退出宅基地意愿的研究成果。与平原地区不同，丘陵地区自然条件复杂，经济发展水平相对滞后，农村宅基地分布呈现出“小、散、乱”的特征，“一户多宅”、“超标用地”等违规用地现象突出，丘陵地区农村宅基地整理潜力巨大。研究丘陵地区农户退出宅基地的影响因素，掌握农民的主观意愿和偏好选择，对实现丘陵地区闲置宅基地的自愿有偿退出、优化区域建设用地配置、增加有效耕地数量，具有重要的现实意义和学术价值。

一 调研区域与调研样本数据说明

南充市位于四川盆地东北、嘉陵江中游，处于成都、重庆、西安三角经济区要冲，地势从北向南倾斜，地貌类型以丘陵为主，浅丘平坝、中丘中谷、高丘低山类型大体各占1／3。本次调研的目的在于了解丘陵地区农民退出宅基地的意愿，综合考虑区位条件、经济发展状况和农村发展需求等因素，课题组选取了南充市3镇（阆中市沙溪街道、仪陇县马鞍镇、顺庆区搬罾镇）9村（大河梁村、洞子口村、金鼓村、琳琅村、险岩村、玉兰

村、干堰塘村、青山坝村、竹林寺村）作为集中调研区域。

每村抽取15－30户典型农户进行调查，为了保证调查数据的准确性和完整性，调查采用二对一的访谈方式，随时解答农民提出的问题。同时，为了更加全面地了解每个村、镇的整体情况，我们对阆中市沙溪街道、仪陇县马鞍镇、顺庆区搬罾镇的国土干部以及阆中市沙溪街道的大河梁村、洞子口村、金鼓村，仪陇县马鞍镇的琳琅村、险岩村、玉兰村、龙呈村、蓬莱村、大垭村、永安村、金山村、琳瑛村、石坝村、川石村、瓦子坪村，顺庆区搬罾镇的干堰塘村、青山坝村、竹林寺村的村支部书记进行了访谈。访谈国土干部及村干部40余人，召开座谈会3次，主要了解相关国土干部对统筹城乡发展的思路以及现实遇到的一些问题；召开总结会5次，主要对每天的调查情况进行反馈和梳理，对遇到的问题进行及时沟通交流。此次调查采取重点调查的非全面调查方法，在调研总体中，选取了178个重点农户家庭进行问卷调查，具有闲置宅基地和宅基地面积超标的农户家庭为重点调查对象。调研共发放问卷178份，收回问卷178份，剔除不合格问卷8份，有效问卷170份。调查内容涉及到农户的基本信息、宅基地使用情况、宅基地闲置原因、户主就业情况、宅基地退出意愿以及希望得到的政策支持等。

二 丘陵地区农民退出宅基地意愿的影响因素分析

课题组针对南充市的调研涉及沙溪街道3个村、仪陇县马鞍镇3个村、顺庆区搬罾镇3个村，共计9个村（不包含仪陇县马鞍镇、顺庆区搬罾镇集中访谈村干部的其他村），访谈农户170户。根据调研结果反馈，总结出四种影响丘陵地区农民退出宅基地的典型因素：区位因素（距离中心城市距离）、家庭或个人因素、社会因素和制度因素。

（一）区位因素影响农户退出宅基地的决策

此次对南充市的实际调研中，近郊村涉及120户，其中愿意退出宅基地的农户有66户、不愿意退出宅基地的农户有48户、持观望态度的有6户，愿意退出比例为55%；远郊村涉及50户，其中愿意退出宅基地的农户有38户、不愿意退出宅基地的农户有10户、持观望态度的有2户，愿意退出比例为76%（见表1）。

表1．南充市农户宅基地退出意愿的抽样调查结果

综合分析总体样本，有104户农户表示愿意退出宅基地，占调查总数的61．18%，其中远郊村38户、近郊村66户；不愿意退出宅基地的农户有58户，占34．12%，其中远郊村10户、近郊村48户；持观望态度的有8户，仅占4．7%，其中远郊村2户、近郊村6户（见表1）。

近郊村由于其本身的区位条件与交通条件，社会经济发展较好，农村的生产方式也逐步现代化，这是远郊村所不具备的。从不愿意退出宅基地的人群所传达的信息来看，在选择宅基地是否退出时，近郊村农户往往对退出机制中的保障措施要求较高，在没有符合其基本要求的明确的保障政策措施出台的前提下，近郊村的农户退出宅基地的意愿不会太强烈。近郊村村民居住在城乡结合部，拥有较优越的区位条件，交通便利，他们觉得自己没必要去城里负担较高的生活成本。因此，区位因素是影响农户退出宅基地的一个重要因素。

（二）个人和家庭因素影响农户退出宅基地的决策

1．家庭供养系数对农户退出宅基地决策的影响

通过对宅基地退出持不同意愿的农户家庭的调查，发现愿意退出宅基地的农户的家庭平均人口、家庭劳动人口以及家庭供养系数的评价指标，均低于不愿意退出宅基地的农户家庭。

表2．对宅基地退出持不同意见的农户家庭基本情况调查结果

根据调研数据，愿意退出宅基地的农户家庭供养系数明显低于不愿意退出宅基地的农户家庭，说明家庭供养人口比例较大的家庭更倾向于安于现状的居住方式，对退出宅基地持消极态度。在调研过程中课题组发现，调研区域虽已普及新农村社保，但由于社保金额有限，大部分老年人的生活来源仍需依靠家庭成员的劳动收入，从而增加了家庭供养负担。从表2中可以看出：愿意退出宅基地的农户家庭平均人口为4Ʊ 68人，家庭平均劳动人口为3Ʊ 19人，家庭供养系数为31%；而不愿意退出宅基地的农户家庭平均总人口为6人，其中劳动人口为3Ʊ 97人，家庭供养系数达51%。显然，不愿意退出宅基地的农户家庭的总人口明显高于愿意退出宅基地的家庭，而两类家庭的平均劳动人口却相差不大，这使得不愿意退出宅基地的家庭供养系数处于一个相对高位的水平，家庭负担较重，反映出家庭负担与宅基地需求的正相关关系，即家庭负担越重的家庭越不愿意退出现有宅基地。

2．收入因素对农户退出宅基地决策的影响

收入因素是影响农户家庭宅基地退出决策的关键因素。调研结果显示，丘陵地区农民的家庭收入差距较大，家庭年均收入在几千元到十几万元之间。收入结构的不平衡使得农户对宅基地退出表现出不同的意愿，家庭收入较高的农户比较愿意接受当地的农村宅基地退出政策。

表3．对宅基地退出持不同意见的样本农户家庭年收入调查结果

愿意退出宅基地的农户家庭年收入多数维持在4－8万元的区间范围内，占所有愿意退出宅基地的农户家庭总数的50．96%；不愿意退出宅基地的农户家庭年收入多数维持在4万元以下，占所有不愿意退出宅基地的农户家庭总数的72．41%；持观望态度的家庭较多集中在家庭年收入为2－6万元的农户样本，占持观望态度的样本总数的75%（见表3）。

3．就业现状对农户退出宅基地决策的影响

随着城镇化进程的加快，大量农村劳动人口向城镇转移，到城镇务工或者从事其他服务工作。这类外出务工人群主要分为两类：一种是季节性打工者，这部分人平时租住在出租房内或者集体宿舍内，只有农忙或者过年的时候才回家，家里一般只有老人和小孩，有的甚至只有老人在家，形成了房屋的季节性闲置；另外一

种是常年居住城镇，很少回家，已成为准城市人口，农村房屋便处于长期闲置状态。

表4．对宅基地退出持不同意见的农户务工方式情况调查结果　　单位：户

调查的基本信息显示，所涉及村的家庭主要劳动力就业类型分为在家务农，以务农为主、闲时务工，以务工为主、兼有务农，常年在外务工四种基本情况。四种务工方式的农户数分别占愿意退出宅基地人数的25%、5Ʊ 77%、21Ʊ 15%、48Ʊ 08%（见表4）。从反馈的数据来看，以务工为主或常年在外务工的农户占愿意退出宅基地人数的69Ʊ 23%，处于相对较高的水平，而且外出务工多以青壮年为主，在家从事农业生产的大多数为老年人；不愿退出宅基地的58户中，常年在外务工或以务工为主的有52户，占89Ʊ 66%，平均务工年限达8Ʊ 7年。这说明这部分家庭的主要劳动力基本上从事非农产业，大部分不愿意退出人群认为实施宅基地退出最重要的是得到合理的补偿，并解决就业问题。

4．土地资源禀赋对农户退出宅基地决策的影响

农民的土地资源禀赋体现为承包经营用地、自留地和宅基用地三种形式。首先，考察农地资源禀赋与退出意愿之间的关系。丘陵地区由于农地面积有限，大多数农户家庭所能分得的承包地和自留地面积都不大。在愿意退出宅基地的农户中，有82．69%的农户其承包地和自留地面积小于3亩；不愿意退出宅基地的农户中，有82．76%的农户其承包地和自留地的面积小于3亩。受传统耕作方式和交通条件的限制，丘陵地区农村居民点的分布通常与承包地和自留地紧密相连，居住地距离自家承包地的距离一般控制在1－2千米的范围之内。退出原宅基地，无论以何种形式放弃原宅基地的使用权，农民的居住地点都会发生变化，在一定程度降低农业作业的便利程度。因此，农地面积较小的农户家庭更倾向于退出原宅基地的关系特征，即承包地面积越小，退出宅基地所导致的务农便利成本越低。其次，从宅基地资源的禀赋情况来看，愿意退出宅基地的农户样本的宅基地面积在150－250平方米的居多，占所有愿意退出宅基地样本数量的54Ʊ 81%；不愿意退出宅基地的家庭中，有48Ʊ 28%的家庭宅基地面积也集中在150－250平方米。可见，宅基地面积的大小与农户退出宅基地的意愿关联性不大（见表5）。

表5．对宅基地退出持不同意见的农户土地资源禀赋的调查结果　　单位：户

（三）社会因素影响农户退出宅基地的决策

丘陵地区农民不愿意配合政府有偿退出宅基地，表现出强烈的“恋土情节”，与来自城镇和农村的社会影响因素相关。一方面是城市的推力作用，另一方面是农村的拉力作用。根据对样本收入来源的调查，样本农户中大多是兼业型农户，即便是不愿意退出宅基地的农户家庭，其年收入中超过70%的比重来自于非农收入，这与丘陵地区农业生产条件有限有关。有过进城务工经历的农户，其思想观念虽有所改变，但农村的文化习俗、价值观念和社会关系网络对他们仍存在持续影响。短期内，农民在思想和行为上都难以摆脱对乡土的眷恋。受访农户年龄越大，这种“安土重迁、落叶归根”的传统观念表现得尤其明显。对于新生代的农民工，他们虽然向往城镇生活，但他们在城市的生活圈子仍然仅仅只是建立在“亲缘关系”、“地缘关系”的狭小范围内，很少一部分能够在城镇建立起新的以“业缘关系”为纽带的更为广阔的社交圈。与之对比，生活在农村等于生活在由家人、亲戚、邻里、朋友组成的“熟人社会”当中。

（四）制度因素影响农户退出宅基地的决策

此次调研反馈的数据中，有58个农户样本明确表示不愿意退出宅基地，其中有9户是由于对现有的农村宅基地退出政策缺乏信心而不愿意退出宅基地，主要是原因某些已推行宅基地退出的乡镇向其传达了政策的不利因素。目前，农村宅基地退出的补偿形式以货币补偿和住房安置补偿为主。就货币补偿而言，补偿标准较低和补偿金发放速度慢是农民对宅基地退出与补偿工作不满的主要原因；就住房安置补偿而言，新建住宅未能充分考虑耕作半径、畜禽养殖、垃圾处理、交通成本等因素，导致农民对住房补偿安置的满意度较低。

在访谈过程中，课题组发现一些农户对农村宅基地退出政策缺乏信心，并非针对宅基地退出制度本身，而是对制度的实施缺乏信心。近年来，一些地方政府为追求建设用地指标，盲目开展农村土地整治，强制推行宅基地退出，加上部分基层政府在推行宅基地退出工作过程中的行为失范，导致农民与基层政府之间较为强烈的利益冲突，恶化了“干群”关系，降低了基层政府的威信和农民参与农村宅基地退出工作的积极性。在农村宅基地退出工作中，如何进一步规制基层政府的不正当行为，提高政府工作人员的工作效率和服务意识，值得深思。

三 规范引导丘陵地区农村宅基地退出的建议

实地调研结果表明，丘陵地区农民退出宅基地的意愿主要受到区位因素、家庭个人因素、社会因素和制度因素的制约。要充分挖掘丘陵地区土地利用潜力、优化区域建设用地配置、增加有效耕地面积，前提是不断健全和完善农民的利益表达机制，提升农民对政策制度的信心；关键在于加快形成丘陵区域产业优势，以消除区位因素和社会因素对农民退出宅基地决策的不利影响；重点在于构建科学合理的宅基地有偿退出机制，以满足农民的利益保障需求。

（一）完善利益表达机制，提升农民对政策制度的信心

保证“农民权益不受损”是我国农村土地制度改革的三大前提之一。农村宅基地退出机制的实施前提是承认农民的正当权益，并允许农民通过正常合法的渠道和方式表达自己的利益诉求，既保证农民权益在制度实施过程中不受损，同时也能提升农民对政策制度的信心，从而形成农村宅基地退出的持续、良性影响力。完善农民在宅基地退出过程中的利益表达机制，首先，应赋予退出宅基地的农民平等的谈判地位和权利。在农民退出宅基地时，补偿应由双方协商确定，在一些关键问题上，如宅基地调整、房屋拆迁、宅基地处置和补偿等，均应由村民大会或者村民代表大会表决通过。其次，应该赋予农民多样化选择的权利。在补偿时间上，农民可以选择一次性补偿或选择永久收益分配补偿；在补偿形式上，农民可以选择宅基地换房、宅基地换货币、宅基地换社保，也可以选择入股农村建设用地并参与分红。再次，应该赋予农民充分的社会保障权利。实现城乡一体化的住房保障制度、最低生活保障制度和养老、医疗、失业社会保障体系，将农民从农村宅基地和农用地中解放出来，推动农村集体建设用地的集约利用。

（二）加快形成丘陵区域产业优势，消除区位因素对农民退出宅基地决策的不利影响

丘陵地区农村居民点的分布比较零散，农村宅基地闲置比例较大，宅基地集约利用潜力较大。但由于人均资源相对短缺，资源聚集矛盾较为突出，区位因素对农民退出宅基地的影响较为显著［9］。一方面，受地理

条件、教育程度等因素的影响，传统产业在丘陵地区产业中比重较大，农业结构调整缓慢，缺乏特色农业支撑，难以形成具有竞争优势的特色产业。现代产业难以进入丘陵地区，当地农户收入中传统产业的经营性收入所占比重较小，农民大多依靠外出打工获得工资性收入，缺乏“合村并点”、“退出宅基地”的基本动力。另一方面，由于缺乏优势产业的支持，地方财政来源缺乏，无法投入足够的财力用于引导农民参与宅基地的有偿退出。因此，要在丘陵地区形成鼓励农民退出宅基地、集约利用土地资源的持续动力，根本在于转变传统产业结构，为农民在当地获得工资性收入提供条件，同时满足农民的“熟人社会”的心理需求。丘陵地区应该根据资源条件、地理区位，发挥地区特色与优势，逐步形成特色突出、优势互补的经济区，增加当地农民的经营性收入和工资性收入，引导农村剩余劳动力向中心城市转移、退出闲置宅基地，从而形成产业发展和资源优化的良性互动。

（三）构建科学合理的宅基地有偿退出机制，切实保障农民土地权益

调研结果表明，收入差距、家庭供养系数、就业和土地禀赋情况均是农民进行退出宅基地决策的重要影响因素。农民作为理性的经济人，决策的依据取决于宅基地退出前后所享有的权益变化，只有当退出宅基地后的境况至少与不退出宅基地的境况一样好的时候，农民做出退出宅基地的决策才算是实现了帕累托改进。因此，消除影响农民进行宅基地退出决策的不利因素，关键在于构建科学合理的宅基地有偿退出机制，切实保障农民的土地权益，避免“逆向选择”导致土地资源的低效率配置。构建科学合理的宅基地有偿退出机制，可以从以下几方面入手。

1．采取多元化的宅基地退出与补偿方式。建议各地区因地制宜，采取“宅基地换住房”、“宅基地换社保”、“宅基地换资金”等多种补偿形式相结合的方式。农民退出原宅基地可以选择一次性补偿方式，也可以选择分期补偿形式。一次性补偿包括一次性货币补偿和住房安置补偿；分期补偿是将宅基地使用权以“股份”的形式投入农村建设用地市场，并按照股份的多少享受集体建设用地的年度分红。

2．制定科学合理的宅基地退出补偿标准。制定补偿标准不仅要考虑宅基地资源本身的价值，还应重点考虑宅基地的住房保障功能价值、资本功能价值，充分保障农民的土地权益。首先，应该严格按照“房地一体”的原则制定补偿标准。农村宅基地执行“房随地走”。制定农村宅基地退出与补偿的标准，不仅需要考虑宅基地本身的价值，还需要考虑宅基地上房屋及附属设施的价值。其次，根据宅基地退出的类型差异，制定不同的补偿标准。对于退出旧宅基地又获批新宅基地的农民提供一定金额过渡补偿；对于退出旧宅基地后直接迁入新建社区的农民，按照宅基地估定价格进行补偿，如果新入住住宅低于规定标准，对差额面积进行补偿；对于接受货币补偿的农民，按照宅基地和房屋估定价格或同一地段商品房重置价格进行补偿。

3．明细宅基地退出与补偿的程序。凡是具有合法稳定住所的农民宅基地退出，可以按照申请、审核、审批、实施的程序进行。首先，自愿退出宅基地的农民可向当地乡镇人民政府提出申请，相关部门对农户家庭人员情况和宅基地及建（构）筑物进行清理丈量、登记造册、计算补偿费用，初审通过后签订退出协议；其次，县、市级土地主管部门审核无误后，统一登记造册并报送当地人民政府审批，经批准后，农民按照协议约定的退地时限及时交付宅基地及建（构）筑物，同时获得退出宅基地及建（构）筑物的补偿。

4．建立可持续的宅基地退出补偿资金运行机制。首先，按照“谁受益、谁补偿”的原则，拓展农村宅基地退出补偿资金的给付主体，引入市场机制构建宅基地退出补偿资金的内生循环体系，缓解政府财政资金压力。其次，应该不断丰富宅基地退出补偿资金的融资渠道，根据经济发展水平、生态保护目标、规划要求、群众特征等因素，因地制宜地选择融资模式，从根源上解决宅基地退出补偿资金筹集难的问题。再次，在保障资金安全性的前提下，创新宅基地退出补偿资金的管理模式，引进和培养具备专业职能和思想素养的宅基地退出补偿金管理人员，完善资金管理的机构设置，严格执行宅基地退出补偿资金的预算与审查制度，营造公众参与监督的社会环境。

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［责任编辑：钟秋波］

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The Influencing factors of Peasants’Willingness to Quit Rural Residential Lands in Hilly Areas：with Nanchong in Sichuan Province as an Example

HUANG Mina，DU Weia，b
（a．College of Economics and Management，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610101；
b．Land Evaluation and Monitoring Labor of Southwest in China，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610066，China）

Abstract：The consolidation of rural residential land in hilly areas has huge potential．The research on the peasants’willingness to quit rural residential land is the key to promote the reform of rural resi⁃dential land system，which is impacted by the factors of location，family，as well as personal，social and systematic factors．Improvement in farmers’interest expression mechanism and their confidence in poli⁃cies is the basis to guide farmers quit their rural residential land regularly．The key lies in promoting re⁃gional industrial advantages of hilly areas so as to eliminate the negative effect of locational and social fac⁃tors on farmers’decision to quit rural residential lands，and constructing scientific compensation system so as to protect farmers’benefit．

Key words：hilly areas；rural residential land；willingness of quit；influential factors；Nanchong in Sichuan

作者简介：黄敏（1984—），女，四川广汉人，四川师范大学经济与管理学院讲师，主要从事农村经济体制改革与发展研究；

基金项目：国家社科基金项目“农村宅基地退出与补偿机制的研究”（13BJY094）。

收稿日期：2015⁃02⁃20

中图分类号：F301．3

文献标志码：A

文章编号：1000⁃5315（2015）04⁃0076⁃07