论立法法修法中的法治理念

胡利明



论立法法修法中的法治理念

胡利明

摘要立法法修法贯彻落实“四个全面”理念。立法法修法中蕴含着规范理念、科学理念、法定理念、平等理念、民主理念、权利理念、程序理念。

关键词立法法立法法修法四个全面依法治国法治理念

《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》(以下简称“立法法修法”或“修法”)于2015年3月15日通过，这是《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)生效15年后第一次全面修法，这也成为新中国立法史上的重要里程碑。《立法法》是指导立法机关立法的程序法和技术法，通过特定程序规范指引如何立法，并成为立法不得突破原则性界线，甚至可以形象地称为“管法的法”，是立法机关履行立法职责的“宪法”。修法的“技术主线”和“思想主线”是法治理念，这正是全面贯彻“四个全面”战略布局的重要步骤。全面推进依法治国需要“科学立法”，首当其冲需要修改立法法，理顺立法体制机制。

一、立法法修法贯彻落实“四个全面”理念

全面建成小康社会是“四个全面”重要战略布局的重要奋斗目标，也是近期要完成的紧迫任务。只要符合科学发展理念，一切行之有效的方法手段都可以“派上用场”，全面深化改革是全面建成小康社会的重要手段和推动力，全面推进依法治国是全面建成小康社会的思维方式和具体手段措施，全面从严治党是保证“四个全面”最终落到实处的“自我革命”，在制度上保证有效实现小康社会总体目标。2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会上特别强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。据此，《立法法》完全根据“四个全面”总体布局要求完成修法，其中最突出的条款集中于“全面深化改革”和“全面推进依法治国”，其具体体现在《立法法》第一条、第六条、第十三条等法条中。立法法修法与时俱进，围绕着“四个全面”的核心起草法律条款，全面贯彻落实“四个全面”战略布局。据此，“四个全面”作为《立法法》是否符合修法理念的判断标准，是否成为“依法修法”的价值判断标准，是否有利于实现小康社会中国梦的判断标准。

二、立法法修法中的规范理念

立法法是规范指引国家立法活动的规范法，引导各级各类立法机关根据宪法和立法法，按照立法技术规范全面履行立法职责。其中，规范价值理念成为修法的重要标志，换言之，立法法修法中蕴含着丰富的规范理念，构成法治理念的重要组成部分。

1.规范立法活动。《立法法》第一条：“为了规范立法活动”，“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法”。可见，“规范立法活动”成为立法法的首要目的，并突显其的法律地位和意义的非常重要。规范立法活动是立法法修法的出发点、重点和要遵循的首要价值理念，有利于以更高质量标准规范立法活动，形成统一、规范体系和形成高效有序的立法秩序。

2.规范立法权限。我国是多层次单一制国家，导致国家立法体制错综复杂，具有立法权的机关各异，特殊性各自不同，需要顾及的方面很多，但又必须统一于中央立法。为此，基本法律和非基本法律分别由全国人大和全国人大常委会制定，并由不同立法机关分别制定行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章，当然所掌握的立法权限各不相同。对此，立法法修法的重要目的在于规范各级各类立法机关的立法权限，保障立法活动内部和谐统一，充分照顾各自的特殊性。

3.规范立法程序。立法活动需要遵循预定的程序和规范，根据不同实际情况对不同类型法律规范作特殊性规范要求。目前，《立法法》比较全面地规范法律立项、草案起草、审议程序、征求意见程序、表决程序、公布程序等程序，目的在于更加规范立法程序，将立法活动纳入规范化的法治轨道，进而提高科学立法质量，体现法治化中的规范理念。

4.规范立法主体。将立法主体法定化是修法的突出特点和亮点，在规范传统立法主体基础上，将所有地市级(包括自治州和同行政级别的不设区的市)人大及其常委会和人民政府纳入立法主体范围，并规范了具有立法功能的司法解释。可知，规范各种立法主体成为本次修法的重要规范理念，将立法主体统一归纳于规范体系之中，夯实了修法的法治基础。

5.规范立法对象内容。社会事务繁多，内在重要性和外在影响各不相同，需要不同层次的法律规范对此作分门别类处理。其中，怎么规范立法内容和由何种法律规范来规范是修法的重要内容，例如将税种、税率、税收基本管理制度、征用、限制或剥夺人身权利等专属于法律来规范，其他法律规范各有不同的规范对象。

由此可见，立法法修法中的规范理念的范围非常广泛，规范得也非常及时，所突显的法治意义和重要性不言而喻，其构成法治理念的重要方面，并引导和指引其他法治理念向纵深方向前行。

三、立法法修法中的科学理念

立法法修法严格贯彻科学理念，按照党的十八届三中、四中全会要求全面深入推进科学立法，从源头上为依法治国提供理论支持和法律保障，成为全面深化改革的继续发展。据此，综观立法法修法过程和结果，切实运用并践行科学原理，全面体现科学理念。

1.基于深化改革立法的科学理念。深化改革既需要全面推进，更需要立法上全力保障，立法法修法是深化改革的必然要求和必然趋势。例如，《立法法》第六条：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”。 《立法法》第十三条：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要”。可知，立法法修法完全基于深化改革的需要，主动适应改革发展的紧迫要求，根据改革面临的特殊新情况、新问题和新常态，全国人大及其常委会有权适时变通或者停止实施部分内容，既适应了深化改革的发展要求，贯彻科学修法的理念，仍然将最高立法权集中统一于最高立法机关。

2.依法立法的科学理念。全面推进依法治国首先需要科学立法，必须依据宪法和法律立法，在法律规定缺位时应尽快立法弥补空白，在法律不完善的地方应尽快完善，需要立法时应当寻找充分的法律依据，既不能违反现有法律规定立法，更不能“无法立法”即没有法律依据立法。据此，立法法修法完全坚持依法立法理念，为科学立法提供法律依据保障，尽量避免“无法立法”的尴尬。

3.立法法修法过程的科学理念。回顾立法法修法过程，2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议初审后，法律委员会和法工委广泛征求各地方、各方面意见，并全文公布修正案草案，征求社会意见；2014年12月全国人大常委会再次审议，并认真贯彻中国共产党第十八次全国代表大会和十八届三中、四中全会精神，并再次征求社会公众意见；2015年2月，中共中央政治局常委会作出重要指示，形成提请全国人大审议的修正案草案；2015年3月，在全国人民代表大会审议通过修改立法法决定。可见，参与立法的主体多层次、多级别，甚至最高领导机关的中央政治局会议参与审议，修法的整体过程非同寻常，立法内涵非常丰富，立法过程体现科学理念，成为中国立法史上的非凡之举。

4.开门立法(前台立法)的科学理念。《立法法》第五条：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是立法公开的法律保障条款，为“开门立法”提供法律支持和保障，以基本法律形式确认了公开开门立法的程序制度，需要吸纳社会公众参与立法活动，另外遇到有专业性问题时还可以吸纳专业团体参与提供专业性意见，为立法提供专业技术支持。可知，立法法修法坚持开门立法的科学理念，彻底改变封闭立法的传统，彻底向社会公众公开整个立法过程，将封闭的“后台立法”彻底质变为公开的“前台立法”。

5.法律规范明确具体的科学理念。《立法法》第六条第二款：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这是对法律规范提出总体性和具体性的质量要求，在立法科学性上提升档次，为提高立法技术提供制度保障。这种科学理念的内容主要包括：第一，科学理念所针对的对象是所有的法律规范条文，只要以规范性法律文件出台的法律必须满足此要求；第二，对“明确、具体”是强制性要求，没有可商量的余地，“应当”将其固定成必须遵守的科学要求；第三，在宏观上既要明确没有争议，更要具体而非抽象，绝对不能对法律规范“捉摸不定”，不能让人们对适用法律规范拥有自由裁量的“可操作性”；第四，在微观上对具体对象既要有非常强的针对性，又要在现实生活中具有简单易行的“可执行性”，而非让法律规范条文对具体对象“无所适从”；第五，“明确”与“针对性”相通，“具体”和“可执行性”相连，彼此共同将将这个科学理念联络成“浑然一体”非常具有科学性。

6.参与立法的科学理念。参与立法有了法律保障和制度支持，宏观上集中于《立法法》第五条；微观上集中于《立法法》第五十三条：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。可知，社会公众参与民主立法是主体，专家参与科学立法是补充，共同构成中国特色的参与立法体系，共同构建参与立法的科学理念，为立法法修法提供更多的法治理念。

7.立法程序的科学理念。审议和表决机制是核心立法程序，体现这次修法的创新特色。例如，《立法法》第三十条规定可以对意见比较统一的法律案经两次会议审议后交付表决，另外对相对简章的事项且各方面意见比较一致时，可以当次会议审议后即时表决通过。《立法法》第四十一条确立了对对个别意见分歧较大的重要条款单独表决制度，并根据不同情况作不同处理。《立法法》第四十三条规定确立了合并表决和分别表决制度。可知，审议和表决机制构成独特的科学立法程序，相较之前是重大的立法技术进步，体现非常强的科学理念，构成专业性很强的法治理念。

8.立法配套的科学理念。立法并不简单的单纯立法，一般还需要立法评估和法律清理，这些外围立法措施构成立法配套。例如，《立法法》第三十九条确立了立法评估制度，第六十条确立了法律清理制度，并且法律委员会和有关的专门委员会认为有必要修改或者废止其他法律时应当提出明确的处理意见(具体条款内容见立法法)。可知，立法评估和法律清理共同构成立法配套，成为立法法修法科学理念的“两驾马车”，形成特殊的立法技术措施，所体现的科学理念丰富了法治理念的重要内涵。

9.立法备案审查的科学理念。立法备案审查是立法法修法贯彻落实四中全会关于加强备案审查制度和能力建设的重要前举措，创新之处主要体现于以下四个方面。第一，主动审查机制。《立法法》第九十九条：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”。有权的专门机构可以根据立法法对被报送的规范性法律文件进行主动性审查，重点判断其合法性与否，并根据不同结果提出不同处理意见，重点体现主动性的职权审查，无形造就了相应的科学理念。第二，变通说明机制。《立法法》第九十八条：“自治条例、单行条例、经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。据此，立法法修法强制要求报送备案上述规范性法律文件时，必须说明是否有变通、如何变通和变通的理由等方面的书面说明，否则，说明不符合程序要求，相应机构有权不予备案审议。第三，法律抵触时的救济机制。《立法法》第一百条：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见”(更具体的条款和程序请参见相应条款)。据此，立法法修法在备案的基础上增加了立法审查机制，特别要求出现法律文件抵触时，有权机关应当行使救济权力，根据不同情况作不同的处理，将立法影响降至最低，充分保障立法的科学理念。第四，反馈与公开机制。法律规范应当明确、《立法法》第一百零一条：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开”。可见，此法条将法定化了有权机构反馈意见的主体范围，并可以依法向社会公开，充分保障公民的知情权，将立法公开贯彻到底，充分保障立法公正，避免部分群体从立法中“享受”利益输送成果。

由此可见，立法法修法的科学理念，最终目的在于提高立法质量和规范立法秩序，通过立法法规制国家立法机关科学立法、依法立法、开门立法、参与立法和高效立法，全方位推进依法治国进程，保障全面深化改革，在全面从严治党的配合下全面建成小康社会。

四、立法法修法中的法定理念

立法法修法蕴涵“法定理念”，丰富和拓展了法治理念内涵，通过限制行政公权力，最大程度保护公民合法权益免受不法侵害，从而形成良性法律秩序。只有法律才有权规定特定事项，即除了狭义法律，其他规范性法律文件都无权规定。

1.立法主体法定理念。虽然立法法中没有直接表述“立法主体法定”字样，但笔者从中已经领悟。目前，中国具有法定立法权的主体只有：全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及直属部门、省级及地市级人大及其常务委员会和人民政府、军事机关。可知，立法主体法定要求只有立法法规定的主体才能行使国家立法权，除此之外的任何机关、机构都不享有之，即使制定规范性文件不能发生法律效力。

2.立法授权法定理念。立法法修法严格限制授权性立法，主要包括可以授权的情形、具体规定和被授权的限制等。《立法法》第十条：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”。“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外”。 《立法法》第十二条：“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力”。“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”(其他更具体条款参见《立法法》)。可知，立法法既法定了被授权的具体范围，又法定了授权的最长期限和处理办法，还法定了禁止再授权，总体表明立法授权遵循严格的法定理念，法律对授权立法作非常严格的限制，彻底打破任性授权立法，必须按照法定轨道运行，无限制的授权立法成为历史，更是断了授权立法上潜规则式的利益输送道路，将立法授权法定独立出来，为立法法修法夯实的法治理念根基。

3.税收法定理念。根据《立法法》第八条第六项：“(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。可见，只能依据全国人大及其常委会制定的法律设计征税规则，行政法规和政府规章都无权征税，任性征税从此划上句号，否则非依“法律”征税将是违法征税，排除政府机关任意“立法”甚至发布红头文件征税。可知，立法法修法规范和禁止政府征税权力，从而保障公众财产权利体现税收法定理念。

4.征收、征用法定理念。中国宪法保护私人财产神圣不可侵犯，但事实上剥夺或者变相剥夺公众私有财产的征收、征用却相当任性。《立法法》第八条第七项：“(七)对非国有财产的征收、征用”。据此，只能依据法律征收、征用私有财产，原因在于征收直接剥夺社会公众的私有财产权，征用直接占用私有财产，严格禁止依非法律规范性文件(例如政府命令、领导批示指示、会议纪要等)征收、征用，以“法律法定”方式限定征收、征用的使用范围、对象、依据和具体程序等。

5.司法解释法定理念。立法法修法首次规范并明确司法解释主体、范围、对象、程序等方面，提出法定化要求体现法定理念。《立法法》第一百零四条：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文”。“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”根据司法解释法定理念原理，主体专属于最高人民法院和最高人民检察院，非“两高”主体不得作司法解释，即使作司法解释也不能发生法律效力；针对情形(对象)是审判、检察工作中的应用法律问题，而不是法律原则界线问题；解释范围不得擅自超越法律解释的范围。

五、立法法修法中的平等理念

立法法修法遵循法治规则，总体上体现平等理念，立法平等是法治和立法法的原始需求，更是立法机关制定公平合理法律规范的制度保障，赋予同级别立法机关享有平等立法权是依法治国在科学立法进程上的进步。据此，从源头上保证立法平等，需要超然性和客观中立的法律起草机制、体制。

1.全国人民代表大会及其常务委员会立法的核心主导作用确保立法平等理念。从制度上保障立法平等理念，必须保证人大立法的核心主导作用。在同级别立法类型中，全国人民代表大会及其常务委员会立法最重要和最关键，由全国人民代表大会及其常务委员会立法主导其他立法机关立法，积极发挥全国人民代表大会及其常务委员会立法的核心主导作用(具体内容见第五十一条)。建立全国人民代表大会及其常务委员会立法的核心主导机制，为各立法机关平等立法提供制度保障，从而在立法机制上体现立法平等，完全可以说，立法平等离不开人全国人民代表大会及其常务委员会法的核心主导作用。

2.第三方机构起草保证平等立法理念。目前，中国基本上是地区化、部门化和行业化立法起草，一般由特定政府机关或者行业组织负责起草法律草案，不可避免地为自己谋取规则利益，设计法律条款时必然保证己方利益最大化，绝对拒绝被立法冲击“饭碗”，反而从立法中获取更多、更大的“经济利益”，立法利益输送是中国过去法律起草模式中的“中国特色”(潜规则)，这次却在制度上被立法法修法所打破。《立法法》第五十三条：“可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”。“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。可知，立法法修法打破“中国特色”的传统束缚，由专门机构或者引入第三方专业机构负责法律起草工作，从而保障了公正、公平和中立立法，与开门立法“遥相呼应”，最大程度体现现代法治中的平等理念。

3.地市级立法权平等理念。立法法修法之前，只有直辖市、省会市(省级政府所在地的市)和副省级市(一般指经济特区和经批准的较大的市)具有地方立法权，这样造成的恶果是排除与其行政级别相同的一般地级市的地方立法权，其无权制定地方性法规和地方规章，在事实上和法律上体现立法不平等。针对如此立法尴尬，立法法赋予所有地级市平等的地方立法权，在法治理念上体现立法平等，符合现代法治基本原则。根据中国目前的行政体制，地级市主要包括以下三类，他们的立法权总体平等，但略有差别，在立法空间上体现立体平等。第一，设区地级市的地方立法权。《立法法》第七十二条：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要” “制定地方性法规”。 《立法法》第八十二条：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府”“制定规章。”可知，不再区分省府和经济特区所在地，是否经过国务院批准，所有设区的地级市都有相同级别的地方立法权，体现立法平等理念。第二，自治州的地方立法权。《立法法》第七十三条：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。 《立法法》第七十八条第三款也有配套性规定(具体条款参见立法法)。在此，并根据《立法法》第八十二条、第七十二条规定，自治州具有与设区的地级市相同权限的地方立法权，从而体现立法平等理念。第三，特殊不设区地级市的地方立法权。立法法虽然赋予所有设区地级市具有相同的地方立法权，但事实上还有少许行政级别为地市级但并不设区，行政管理体制上完全等同于设区的地级市。针对此情况，立法法特别规定“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定赋予设区的市地方立法权的规定”。可知，非设区的地级市具有与设区地级市相同的地方立法权体现立法平等理念，但遗憾的是，立法法只赋予上述四个城市具有地方立法权(立法技术上处于“封死”状态)，现实情况是将来极有可能设立新的不设区地级市，如果不立即修改立法法，新增不设区的地级市将没有地方立法权，要保证平等立法权必须立即修改立法法，这的确是浪费立法资源，更是立法技术上失误。为弥补上述失误，建议增加：“将来新设不设区的地级市具有相同的地方立法权”。

六、立法法修法中的民主理念

立法法修法运用民主方法和民主思维，民主理念思维全面贯穿和蕴涵于修法的全过程，在立法技术上比较系统地隐含民主理念保障民主立法，立法民主和民主立法是法治理念的突出特色，也构成立法法修法的重要“思想主线”。

1.列席审议的民主理念。《立法法》第二十八条：“常务委员会会议审议法律案时，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议”。 《立法法》第三十三条：“法律委员会审议法律案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见”。据此，立法法对有关代表或者专门成员列席会议制度有强制性要求，目的是充分发扬立法民主，充分吸纳“民主空气”，体现立法民主和民主立法理念，确实是立法技术的重大突破。

2.专业论证会的民主理念。《立法法》第三十六条第二款：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见”。据此可知，针对特定专业性法律案，强制要求召开专业论证会，充分吸纳相关专业人员的专业意见，蕴藏了解决专业问题所要求的民主思维，即充分展现“专业民主”理念。

3.听证程序的民主理念。《立法法》第三十六条第三款：“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取”。可知，立法法将“应当听证的情形”法定化，仅仅限于“存在重大意见分歧或者涉及利益重大调整”，强度上是强制性“应当”，而非任意性“可以”，听证对象的多样化，这些听证程序设计体现立法民主理念，也是立法科学理念。

4.征求意见的民主理念。《立法法》第三十六第四款：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见”。 《立法法》第六十七条：“应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”可知，立法过程中原则上需要征求意见，主要包括专门机构、专门人员的专业意见和向社会公众征求意见，将对外征求意见作为立法工作常态原则，不公开征求意见为例外。立法程序中征求意见形式非常多样，听取意见还要向社会公开，这些都是民主立法的体现，民主理念贯彻于立法全过程，强制性征求专业意见和公众意见展现非常强烈的民主理念。

七、立法法修法中的权利理念

立法法修法整体上坚守 “限权保权”的价值底线，通过权力限制机制严格信守权利保障理念，在价值上最终“落脚”于权利保障，将公法上的“限权”和私法上的“保权”有机辩证统一组合起来。

1.权力限制理念。《立法法》第七十二条第二款：“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”另外，《立法法》第八十二条第三款也有类似的规定(具体条款内容见立法法)。同时，《立法法》第十条、第十二条对授权立法作了规范与限制，它们共同体现权力限制理念，加强限制公权力，为保障私权利奠定法理基础，从而形成规范的权利理念，为权利社会提供法治元素。

2.权利保障理念。《立法法》第八十条第二款：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。” 《立法法》第八十二条第第六款：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”据此，基于权利保障目的，立法法强制要求部门和地方政府规章禁止设定减损权利和增加义务的规范，更不能任性增加政府权力或者减少法定职责，变相减损私法主体的权利，其中“权利保障理念”发挥着非常重要的效用，为市民社会的权利理念构建提供立法支持和保障。

3.分级立法的权利理念。立法法修法的权利理念还体现在“分级立法”方面，以宪法为立法的“领导核心”，与国家、公民关系极其密切重要的11类事项只能由法律规定，特别是直接剥夺公民财产权的涉税事项专属于法律，并对行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章的规范事项作了特殊限定，将来政府不能“任性”设定减损权利的规范。可知，分级立法最大程度上体现权利理念，保障私主体最终实现权利，将限制公权力和保障私权利“和平共生”，在体例上“相得益彰”。

八、立法法修法中的程序理念

程序在规则制定和运行过程中具有独特的法律效用和独立的法律价值，表明程序并不是可有可无，也不能说程序不如实体重要。立法法修法是系统性立法工程(本身是程序过程)，立法过程和立法结果需要程序理念，导致立法法的程序价值显得特别重要。

1.即时程序理念。法律颁布或者修改后，一般是通过之后数月才实施生效，立法法修法时却是公布后立即生效，即“本决定自公布之日起施行”，这要求所有的立法机关都必须即时履行立法职责。可知，立法法修法立即生效(即时程序理念)，让法律效力不留“空档期”，提高了立法效率，夯实了立法根基，做实了法律实效。

2.公布程序理念。根据不同类型法律规范类型，立法法分别“法定”了不同的公布程序。例如，法律必须以国家主席令形式公布，行政法规必须由总理签署国务院令公布，地方性法规由制定机关公布，部门规章以部令形式公布，地方政府规章必须由行政首长签署公布。可知，法律公布程序法定化是立法史上的重大进步和创新，这将立法程序提升新的法学维度，更是法治理念的具体化措施。

3.形式规范理念。《立法法》第六十一条第三款：“法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。” 《立法法》第五十九条第二款：“法律被修改的，应当公布新的法律文本。”可知，首次立法或者修改法律都要严格遵守程序要求，必须直接载明制定机关和相应日期，并符合公布程序要求，这些曾经都是“事实行为”，但没有法律直接明文规定，更不是立法法上的“法律行为”，立法法修法却注重形式规范，将此作为重要的立法程序，体现程序优先理念。

4.法定载体理念。《立法法》第五十八条第二款：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。” 《立法法》第七十一条第一款：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”第八十六条：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”立法法修法将公布法律文本的媒介载体法定化(曾经可能是“似是而非” 并未法定化的“事实行为”)，要求必须及时以法定形式公布签署后的法律文本，换言之，未在上述法定载体上公布的法律文本不能发生法律效力。据此，立法法修法坚持严格的法定载体理念，为立法科学化提供了程序支持，进而为法治理念“添砖加瓦”。

5．废止程序理念。《立法法》第五十九条第三款：“法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布”。此即立法法修法的重大程序创新，将法律废止程序独立出来，随着社会条件发生变化后，法律不再有现时适用性，甚至与社会现实严重脱节，更不能适应和契合新常态社会的发展需要，必须使用“主席令”方式废除某部法律，而不是曾经的“自生自灭”和“不管不问”，换言之，废止法律必须遵守法定程序，甚至可以说与制定法律程序同等重要，这在立法科学化和法治化道路上更上一层楼，具有特殊的程序理念价值和法治意义。

综上所述，立法法修法全面贯彻“四个全面”战略布局，更是全面推进依法治国的“当头炮”，也是“科学立法”的“前置法”，更是全面深化改革的立法措施，最终达到法治秩序和谐目标，为小康法治社会的百年梦想提供最原始、最基础和最直接的立法保障。据此，快速修改立法法是落实“科学立法”的重要步骤，更是公正司法、严格执法和诚信守法的前提中的前提，这些必然要求在修法过程中全面贯彻法治理念，将“法治原子”要素全面渗透于其中，修法的具体结果(条款)给予了立法回应，这些表明立法法修法是依法治国进程上的重大科学进步，更是法治理念的具体实践。

参考文献：

[1]中华人民共和国立法法.

〔责任编辑：郭嘉〕

●政治法律

作者简介：(中央民族大学法学院2015级博士研究生，中级经济师)

文献标识码中国图书分类号D921A

文章编号1671-4741(2015)06-0051-07