农地“三权分离”制度的土地权能构造——基于马克思土地产权权能理论

郑 亮，杨燕菱

(1.四川大学公共管理学院，四川成都 610065；2.西华师范大学计划处，四川南充 637002)



农地“三权分离”制度的土地权能构造
——基于马克思土地产权权能理论

郑 亮1，杨燕菱2

(1.四川大学公共管理学院，四川成都 610065；2.西华师范大学计划处，四川南充 637002)

摘要近年来，农地“三权分离”制度的提出分离了土地承包经营权，形成了农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的态势，也同时促成了土地产权权能的重新规制。该研究在分析马克思土地产权权能理论的基础上，解析了农地“两权分离”与“三权分离”制度，揭示了 “两权分离”制度下土地权能构造，分析了 “三权分离”下土地产权权能的具体配置以及土地权能的流转。

关键词马克思土地产权权能理论；农地“三权分离”；土地权能；土地流转

“有效率的农民不能随意获得更多的土地，无效率的农民不能随意处置他的某些土地，这种情况通常都降低农业的总效率”[1]。回顾改革开放以来我国农村土地制度的发展，不清晰的土地产权制度导致了农业生产低效率、农民生活低水平。为进一步明确农村土地产权，2014年中央一号文件指出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”“土地产权并不是一项单一的权利，而是由土地的终极所有权以及土地占有权、土地使用权、土地处分权、土地收益权等权能所组成的权利体系”[2]。在多数情况下，土地权能被分散于多个主体所有，由此形成了不同的土地产权制度，产生了不同的制度绩效。农地“三权分离”制度的构建响应了马克思土地产权制度，通过分离农村土地产权，使所有权、承包权以及经营权得到更好的配置，从而解决土地流转等问题，稳定农民的收益，提高农业的生产效率。

1理论界定：马克思主义土地产权权能理论

农地“三权分离”制度使土地承包经营权被划分承包权与经营权，并与所有权形成权力分离的态势。马克思笔下的土地产权，是指由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束[3]。马克思土地产权权能理论是一个集合束，是由土地所有权及其衍生权能所组成的权能体系。

1.1土地终极所有权土地所有权是土地权能的核心。“一些人垄断一定量的土地，把它当作排斥其他一切人的、只服从自己私人意志的领域”[4]。土地终极所有权指的是权力主体把土地作为本人的意志支配领域而加以保持，以及排斥他人并得到社会公认的权利。土地终极所有权为土地确定了明确的归属关系，具有鲜明的排他性，在一些场合，马克思甚至称之为最高所有权。这种权能意味着无论其他权能置于谁手，不管产权权能分散到何种程度，土地都归终极所有权主体所有。

1.2土地占有权土地占有权是经济主体实际掌握、控制土地的权利[5]。土地占有权来自现实中的社会经济关系，而不是来自个人意志。该权能强调的是一种事实，指向对土地的实际控制。

1.3土地使用权“为取得土地的使用权(无论是为生产的目的还是为消费的目的)而以地租名义支付给土地所有者”[4]。土地使用权是土地的实际使用者依照厘定的规则对所划分的土地加以实际利用的权利。土地的占有权与使用权最初是相统一的，但是随着土地占有者转让土地使用权这一活动的出现，土地使用权慢慢从占有权中剥离出来，成为了土地权能中的独立部分。

1.4土地处分权“土地所有者可以像每个商品所有者处理自己的商品一样去处理土地”[4]。土地处分权是指土地所有者在事实上或法律上决定怎样安排、处分土地的权利，它既是土地所有权运行的表现形式，又是土地产权束中较重要的权能[3]。土地处分权分为最初处分权与最终处分权。前者是指土地在进入生产过程之前，土地所有者拥有的决定自己土地实际用途的权利；后者是指发生在土地所有者把土地出租给他人使用，并在租约期满后的权利。

1.5土地收益权土地收益权是指产权主体依靠自己已经拥有的土地权能而获得收益的权利。该权能指向为权利主体从土地的财产运营中获得剩余。无论是土地所有者还是土地占有者，其目的都是要通过土地财产而获取利益[2]。土地收益权是活动土地所带来价值的主要权能，为了获得收益，产权主体会通过调整相应权能来实现目的。

1.6土地转让权土地转让权主要包括两方面：一是土地所有者有权把自己的所有权转让他人；二是土地其他产权权能的产权主体在一定条件下也享有对相应产权进行转让的权利。

2农地“两权分离”到“三权分离”

2.1制度解析农地“三权分离”制度是在土地流转实践的倒逼之下形成的诱致性制度变迁。1978年以来我国农村形成了“两权分离”的土地产权制度，具体是指农村土地的所有权由农村集体所有，农民根据农业户口，享有承包经营土地的权力。但随着工业化、城镇化快速发展中，农村土地“集体所有权—承包经营权”的权利结构在流转实践中自发突破，形成“集体所有权—承包权—经营权”的新型权利体系，并在中央决策层面得以确定[6]。如图1所示，农地“三权分离”制度通过剥离土地承包经营权，实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的态势。

图1　农村土地产权变化

2.2农地“两权分离”制度下的土地问题农地“两权分离”制度下，所有权与承包经营权相分离，土地产权权能在两种权利之下存在。土地产权权能分别存在于两种权利下，而这种简易的划分使得农村土地在流转、使用中产生了诸多问题。

2.2.1农村土地所有权的虚置。农地“两权分离”之下，土地所有权仅仅与承包经营权相分离，二者的权利边界相对模糊。终极所有权也因此处于相对尴尬的地位，即所有权既不属于承包户，也无法被农村集体经济组织有效管理。

设所有权不明确的土地为D，可耕地面积为X，农村居民家庭经营耕地面积为Y，农村人口为Z，则所有权不明确土地的公式为：

D=X-Y×Z

根据2006～2012年统计资料，计算出该阶段内所有权不明确土地的面积及估算了其变化趋势，具体见表1。

表1　2006～2012年农村土地面积

注：资料来源于2006～2012年《中国统计年鉴》。

2.2.2权能模糊阻碍了土地的有效流转。农地“两权分离”之下，承包经营权包含了占有权、使用权、收益权、处分权等权能。但是，占有权这种归属于承包户的权能是不能流转的。因此，农村土地流转受到许多因素的干预，如农户对自身基本保障的考虑、土地非农化等因素。权能的模糊导致土地无法处于有效的流转链中，不利于土地的有效流转。

2.2.3农村土地的碎片化经营。“两权分离”制度下土地的承包权与经营权不可分开，各种土地权能集中于承包经营权之中，不能有效地开展流转，承包户承包的土地呈现出面积小、不可转移的状态。由表1可知，2006～2012年我国农村居民家庭经营耕地面积的变化不大，总体呈现出人均占地较少，耕地面积破碎的状态。同时，《重庆统计年鉴》显示，重庆市A县全县共有9.24万hm2耕地，194 987户农户，承包地被分割为200万块以上，平均每户有10多块地，最多的有20 多块地。农村土地的碎片化经营可想而知。

3农地“三权分离”土地流转模式分析

农地“三权分离”制度打破了所有权与承包经营权相互分离的态势，构建所有权、承包权与经营权三权分离，因此也打散了原有的土地产权权能，使得各项权能得到最优的配置。

3.1权能分离解析农地“三权分离”实现了土地所有权、承包权、经营权的相对分离，也重新划分了蕴含在农村土地产权中的各项权能。在探讨承包权与经营权时，需要明确承包权与经营权的划分并非指二者完全划断，而是经营权从承包经营权中派生。承包的农户既可以自身进行经营，也可以由其他主体进行经营。

3.1.1土地所有权的权能归属。农地“三权分离”制度下，土地所有权的权能并未改变，仍然是马克思土地产权权能束中的终极所有权，即农村土地产权中的核心。终极所有权的权能仍然归属于土地所有权。农村集体经济组织垄断一定区域的土地，并排斥其他组织、个体对土地的对所垄断土地的私人控制。同时，它仍然保持着土地所有权，控制土地的终极所有权权能，农户和经营者只能用有土地的其他权能。我国《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条规定村农民集体、村集体经济组织、村民委员会等组织对土地进行管理。土地归属于集体，体现了土地的全民所有性质。

3.1.2土地承包权的权能归属。农地“三权分离”制度下，土地承包权的主体只能是集体经济组织的成员，不同于“两权分离”制度下的承包经营权，农户的承包权体现的是集体经济组织的成员对土地的维持。而基于“三权分离”制度，承包权永久属于农户，从而维系其财产安全和基本生活保障[6]。

(1)土地占有权。终极所有权产生之后，财产的实际占有状况经常处于不稳定的状态，这是“占有权”这一概念产生的现实依据[2]。不论各地的经济发展状况怎样，土地始终是农民与农村联系的唯一纽带，土地占有权权能归属于土地承包权更重要的是保障农民的生活与发展。因此，蕴含在土地承包权中的土地占有权权能正式成为了体现农民对土地的联系，保障农民基本生活的权利，防止因非法措施、程序而造成农民被迫脱离土地的风险。

(2)土地流转中的收益权。经营权的分离是由承包经营权派生的。承包权的收益权权能不同于经营权的收益权权能，它的受益主要是通过土地流转而获得。根据《物权法》第121 条、第132 条、第148 条规定，农户承包土地被征收时，所有权和承包经营权应当一并发生转移，并非“只能是土地所有权”，使得承包人取得相应补偿的地位和资格，即承包人可以通过转让土地获得经营者的部分收益资金作为的弥补。通过土地流转而获得的土地收益是属于土地承包户的权能，因其所具有的土地承包权而衍生的权能。

3.1.3土地经营权的权能归属。 土地经营权时由土地承包经营权派生而来的权利，它的载体一般包括两种：土地的承包户和土地流转后的经营者。因此，在考虑农村土地经营权权能配置时，要充分考虑到土地承包户和土地流转后的经营者的性质。

(1)土地使用权。“为取得土地的使用权(无论是为生产的目的还是为消费的目的)而以地租名义支付给土地所有者”[2]。土地的使用权权能使土地经营权权利的核心，它可以由承包土地的农户直接运行，也可以由土地流转后的受让方使用。土地使用权权能的使用直接为土地带来了收益，开发了土地价值，成为农村土地流转的关键要因。

(2)土地处分权。“土地所有者可以像每个商品所有者处理自己的商品一样去处理土地”[4]。土地处分权指向土地所有者对土地的处分。土地的实际经营者可以根据承包合同或者流转合同对土地进行长期性的肥力投资、在粮食安全的限制下种植经济类作物以及通过土地经营权的流转进行规模经营。土地使用权权能的重新划分直接促进了经营权权利的流转，也为开展有效地土地流转和进行农业的规模化经营提供了必要的条件。

(3)土地收益权。土地收益权权能包括两部分：承包权权利下的收益权权能以及经营权权利下的收益权权能。前者是指土地流转而获得的收益，其在前面已经详细论述，而后者是指土地使用者通过对土地的资本、劳动、人力方面投入而获得的受益，如种植粮食作物、经济作物以及开展规模化经营。经营权权利下的土地收益权权能是由土地使用权权能所衍生而来的。

(4)土地转让权、出租权。土地的转让权权能以及出租权权能只能由土地经营权权利来实现，承包权与所有权是不可转让的。承包户通过与集体经济组织签订承包合同而获得了承包权与经营权，但是由于承包权的特殊性，因此能够转让与出租的只能是经营权；土地承包户通过与第三方签订流转合同，而让承包的土地流转到土地受让方。因此，土地的受让方能够获得大量土地的使用权权能，从而更好地进行土地的规模化经营。

3.2农地“三权分离”土地流转模式的权能转移农地“三权分离”制度下，土地产权权能得到了很好的规制，使得土地流转能够更有效地开展。2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积533.33万hm2，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。如图2所示，在承包过程中，集体经济组织与农户签订土地承包经营合同，向县级政府登记备案，确立发包方与承包方的承包关系并明确承包客体。承包过程完成后，集体土地的所有权依然属于集体，并没有发生改变；农户得到了该片土地的承包权和经营权，而承包权利和经营权利是有区别的，农户在使用该片土地时既承担土地的承包权利，也承担土地的经营权利，而两者的有效区分是进行土地经营权的流转的基础。从承包土地到流转土地，由于农村土地的各项权利分开运行，这样也使得各项权能能够有序地在整个流程中有效地运行。终极所有权永久属于农村集体经济组织不动摇；而土地占有权、收益权(流转收益)权能则属于承包户，由承包合同和流转合同中实现；而土地使用、占有、收益以及转让、出租权权能则在承包土地后以及流转土地后获得。

图2　土地承包及流转流程

4结语

农地“三权分离”制度是马克思土地产权理论对农民土地产权制度的创新，也是对农村土地产权权能更好地划分。 “产权结构确定了正式的经济激励”[7]。农地“三权分离”制度的推动，将进一步明确农村土地的产权制度，提高农民的生产效率，促进农村经济效益的提升。

参考文献

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[2] 刘长乐.马克思土地产权理论及其中国化探寻[D].武汉：华中师范大学，2014.

[3] 洪明勇.论马克思的土地产权理论[J].经济学家，1998(1)：28-33.

[4] 马克思.资本论：第3卷[M].北京：人民出版社，2004.

[5] 刘若江.马克思土地产权理论对我国农村土地流转的启示：以三权分离的视角[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2015(2)：140-145.

[6] 潘俊.新型农地产权权能构造：基于农村土地所有权、承包权和经营权的权利体系[J].求实，2015(3)：88-96.

[7] 道格拉斯·C·诺斯.理解经济变迁的过程[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

Land Power Structure of “Division of Three Rights” of Rural Land—Based on Marx’s Land Property Rights and Power Theory

ZHENG Liang1, YANG Yan-ling2(1. School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610065; 2. Department of Plan Finance, China West Normal University, Nanchong, Sichuan 637002)

AbstractThe putting forward of “Division of Three Rights” of rural land divides the land contract and business rights, forms the situation of rural land property right, contract right and management right, meanwhile, it promotes re-planning of land property rights and power. On the basis of analyzing Marx’s land property rights and power theory, explains the systems of “division of two rights” and “division of three rights” of rural land, reveals land power structure under “Division of Two Rights” system, and analyzes specific allocation of land property rights and power and circulation of land power under “Division of Three Rights” system.

Key wordsMarx’s land property rights and power theory; “Division of Three Rights” of rural land; Land power; Land circulation

收稿日期2015-11-20

作者简介郑亮(1991-)，男，四川南充人，硕士研究生，研究方向：地方政府治理。

中图分类号F 301.1

文献标识码A

文章编号0517-6611(2015)36-318-03