公众参与城市绿化浅议

蔡伟勇

(上海市浦东新区金桥城市管理署，上海 201602)



公众参与城市绿化浅议

蔡伟勇

(上海市浦东新区金桥城市管理署，上海 201602)

摘要分析了公众参与城市绿化工作的意义，并对公众参与的状况进行了研究，在此基础上提出了解决目前公众参与城市绿化中所存在的问题的对策。

关键词公众参与；城市绿化；对策

城市绿化建管是城市环境保护建设的重要组成部分，在促进城市环境良性发展、改善生存条件等方面的作用是其他工作所不能代替的。从绿化规划、设计、建设、管养等诸多环节，都与居民生活息息相关，并渗透到其他诸多行业。政府及管理部门在有限的土地空间上投入大量的财力、物力实施绿化建管，以尽可能提高绿化覆盖率、改善居民的活动空间、提高公共设施服务效能等目标。但公众对于实际绿化成果未必会有较为满意的回应。一方面在于公众参与度的不高，公众对城管绿化管理目标、运作机制、处置效能等情况了解不足。另一方面，政府职能部门也无法真正了解公众的真实需求，难以通过调整机制并在更深更广的层面上及时满足大众的需求。

1 公众参与城市绿化工作的意义

公众参与是提高公民素质和改进城绿化建管水平的重要方法和基本目标。城市公共绿化为市民提供休憩娱乐的空间，同时还为公众提供感情交流的空间。新的城市绿化工作要求将人、空间和时间的有机结合，使绿化建管成果能真正转化为公众愉快和乐趣的感受。公众是城市绿化的投资者，更是绿化成果的受益者，将公众参与纳入绿化建设管理工作中，打破政府统包统揽的格局，规范各相关方的行为，让公众关心今后的预期收益，促使绿化工作趋向全面性、合理性、科学性地开展，保证公众利益的有效实施和实现效益最大化。同时，公众的参与也有利于转变政府的工作思路，加强政府的工作效率和透明度。

2 公众参与的现状分析

随着人们对环境要求的逐渐提高，金桥城管署在引导公众参与绿化建管方面做了一些尝试。有鉴于此，以金桥城管署为例，分析公众参与绿化建管的情况。

2.1 绿化建管动态 金桥城管署成立于1998年，为绿化建管的基层单位，在城市化快速发展进程中，绿化建管工作发生了阶段性变化。

第一阶段为快速增绿阶段(1998～2005年)。自1998年署成立起，金桥城管署通过接管道路沿线绿地、对高压控制线和红线退界等空地进行绿化恢复，区域公共绿化快速增加，迅速改善整体环境，绿化总量快速增至101.8万m2。

第二阶段为景观保持阶段(2005～2010年)。经过绿化快速增长阶段后，绿化量基本稳定。金桥城管署每年投入维持资金，对部分绿地进行改建以保障整体景观，重点在于绿化日常养护管理。

第三阶段为功能完善阶段(2010～2013年)。世博会结束后，新区机构整体调整，金桥城管署扩大了管辖范围，同时剥离了公园管理职能，绿化设施量为103.4万m2。该阶段主要对已有集中绿地进行改造，重点对绿地娱乐游憩设施及排水系统等进行改建，局部完善绿地功能。

第四阶段为结构优化阶段(2013年)。随着城市化发展的不断深入，原有的管理模式及建设标准已经无法满足当下环境需求。金桥署立足现状，以生态理念指导绿化建管工作，对绿化建设提出了总体规划、分步实施的方案，如区域林荫道建设、杨高路绿地近自然改造等，以优化区域绿化结构。同时，开展近自然植被的课题研究，针对不同绿地类型，选择适地植被、构筑合理地形及水体形态、构建近自然生境。

2.2 绿化建管的主导力量 目前，绿化建管的主导力量是依然是政府主管部门及基层单位，如新区环保局、城管署及街道等机关单位，企业、商业和居民都基本都被排除在公共参与之外，公众处于被动接受状态。以金桥城管署绿化建设程序为例(图1)。

图1　金桥城管署绿化建设程序

从上述项目建设流程来看，暂时没有公众参与的切入点，项目建设与管理完全由政府职能部门来主导。

2.3绿化建管与公众关系 实际上，公众一般不会对工程施工质量或设施管理状况产生兴趣，而更倾向于关注周边的交通出行、市容卫生和文明施工等环境的视觉效应，甚至对破坏绿地、违规占绿地等侵害公众利益的行为也未必有更多地关注，在缺乏公众参与绿化建管的情况下，绿化日常维护保养等工作难以获得强大社会支持力。

行政部门的绿化管养工作是围绕公共环境质量目标落实管理措施，工程项目则侧重于设计立意、施工质量。公共绿地管理与建设都是为了提高环境质量。由于管理机制、资金渠道及绩效评价等具有内循环特质，有关管理的流程优化或效益提升都有赖于单位内部自我加压和自觉意识的提升，而非外在的公众压力。当下的管理模式、管理绩效看似对公众没有太大吸引力，实际是剥夺了公众参与的权益。

从现实来看，职能部门非常需要公众参与绿化管理，来加大绿化社会的维护力度，进而提升公众的环境意识，形成社会共同参与的可持续机制。

2.4公众参与状况 目前，公众参与的积极性和意识有所提高，但缺乏公众的参与机制，公众所关注内容还是处于相对较低层面。

2.4.1公众有一定参与度，但反映情况层次较低。由于信息传递渠道的便捷和畅通，公众对绿化建设和管理方面的建议、意见或投诉数量迅速增加，但反映的问题主要集中在对绿化设施的功能改良这一层面。以金桥署绿化信访件为例(2014年前10个月176件，2015年前10个月187件)，居民诉求较为具体琐碎，例如：要求在绿地中开辟新的娱乐场所、增添休憩的设施、交往中产生纠葛或是居民对小区绿化调整产生纠纷等，而从未提出过关于绿地规划、绿地布局、植被分布、景观效果、生态群落和生态安全、项目安排等专业性意见或建议。

2.4.2对于居民意见有反馈，但没有成熟的处置机制。一般上级行业或行政主管部门对城管署处理居民建议或投诉方面有相对严格的要求或规定，居民意见的有效答复作为政风行风测评的依据之一，城管署会在权限范围内对建议或意见作有限调整，尽可能满足居民意见，但面对较多复杂或非权限内的问题，事务人员疲于应付、也难以满足居民需求，只能就事论事，无法从更广的层面上满足共性需求。

2.4.3按现有公众参与机制，难以提升公众参与的质量。城管署为提升社会效应，在各街镇区域遴选聘请退休人员作为行风监督员，希冀打通居民与城管署之间的信息渠道。由于行风监督员处于退休状态，对城管署的工作不会有更多地参与，对于居民的需求也不会有更多地了解，仅仅提出一些小区绿化矛盾、树木遮挡灯光等简易问题，难以提出高质量的建议或意见，城管署也难以获取居民的真正想法。

由此可见，绿化建设管理流程与公众参与存在严重脱节。虽然通过各种渠道反映环境问题也是公众参与的一种表现形式，但总体来看，公众参与绿化公共管理的层级较低、影响力较弱，公众参与度亟待提高。

3 原因分析

3.1单位日常事务的要求及目标未能向公众开放 基层单位事务性工作繁琐而具体，工作标准与流程依据行业规范及行政指令，一般是从便于运作和管理的角度按部就班地完成条线工作，可以说公众评议不会影响整体工作(当然没有公众的参与，就不会有公众的声音)，公众参与最多是点缀，事务性工作未能全面开放。

3.2主管单位缺乏引导公众参与管理的服务意识 由于主管单位缺乏引导公众参与的意识和信心，且公众评议不会影响署整体工作绩效，作为基层单位通常会认为没有必要、也没义务将公众参与纳入日常管理工作中(最多是一种管理上的尝试)；同时，城市绿化工作中牵涉的方方面面，也使得在听取公众的意见后难以处理，如果处理不善会给基层单位带来一定的负面影响，所以一般的基层单位不愿过多公开内部事务，对公众参与也有所顾虑。

3.3没有建立完善的公众参与机制 应该说公众有一定的公共管理的意识，但公众参与的形式主要为事后反映。金桥城管理署已在公众参与绿化管理方面做了一定的尝试，如曾在金桥公园组织志愿者，进行绿化方面的宣传、维护和咨询，在整合志愿者的意见后，对公园进行局部调整、点状维修。这样的公众参与形式，对公园的改进只会停留在修补阶段，某种程度上破坏了公园的整体布局，而且居民的意见越来越广泛、越来越难以统一，已超出对公园系统范围，对公园系统的完善没有建设性作用。

3.4多头管理、权责不明 城管署从环保局平移到功能区，目的是为了更好进行属地化服务管理。然而，城管署的核心职能局限于对财政投资的公共绿地的建管工作，小区围墙内绿化设施属于房管部门管辖，单位附属绿化隶属于所在地街镇管理。城管署虽然承着担绿化行业的指导工作，对于小区和单位的绿化没有有效的管理和服务手段。绿化管理机构存在着职能交叉、效能低下和行业管理覆盖率低，公众对于绿化管理模式无法理解，也无有效途径表达意愿。

4 对策

通过绿化环境治理来改善环境要满足和适应周边居民生活需要，应该因地制宜并注重实效，鉴于以上问题，提出合理的解决方案。

4.1建立新型的服务管理机构 在功能区(类似于2006年新区成立的6大功能区)层面建立绿化全行业管理服务机构，负责制定区域内整体的绿化规划、建设、计划推进、资金落实和确定建管标准等任务，将绿化的各项职能进行整合，进行统一协调、管理和指导，消除行业壁垒。进一步重心下移，加强对社区(即目前改革中的街镇)的服务、管理和指导工作，将城管署与各社区管理中心有效整合，把城管署的各种职能及专业技术人员按行政区域纳入到各社区管理中心，以充实各街镇绿化管理和技术力量。任务和措施由各个社区(即块状区域)落实，充分地做到属地化服务管理。这需要相关职能部门需要在强化政府服务意识的历史背景下，打破利益格局、消除区域和行业壁垒，真正建设“小政府大社会”。

4.2 建立服务公众的管理理念 作为绿化工作者，在绿化方案形成初期一定要明确未来绿化景观会给人们提供一种什么样的需求，在等量的资金投入下，尽量满足公众多样性和多层次的需求，而不是盲目追求景观和绿化指标。这需要工作人员应把居民的需求放在第一位，在方案付诸实施前，充分整合社区的意见，最大程度满足公众需求。

4.3建立公众参与的机制和平台 要建立公众参与的透明、灵活和高效的机制，首先要改变基层单位的工作目标，从完成上级单位下达指标转变成向公众征询意见，将公众的意见和要求，纳入年度的工作内容，即从要我做到我要做的转变。其次将公众参与事务管理和公众考核年度工作目标纳入考核范围，使公众的利益和需求与机关单位的工作成效挂钩，保证公众利益的实现。建立一个公开的平台，将机关单位的年度工作计划、实施过程、资金使用等情况公开，同时接受公众的监督，通过公众参与吸纳公众意见和建议来不断完善管理手段和制度。从制度上进行安排，对于绿化的建设和规划应建立听证制度，保证公众的权益在绿化建管中得到有效保障。

4.4建立公众参与整个绿化工作的过程或模式①当年度的工作计划开始实施前，选取一定的人员(可以在原有志愿者的基础上)，将人员分成若干小组到辖区内的各个小区，进行征询有关公共绿化方面需要改进的事务。②将信息进行统计和分析，然后实地采访和实证，初步确定概念性方案。③组织专家和社区居民讨论方案，并归纳出争论的焦点；针对焦点，由各方提出自己的看法，包括处理方式和资金预算。④整合各方意见并转换成可实施的方案或设计图，并再次现场校核和修正，并予以公布实施方案；⑤工程施工中由公众参与监督工程实施过程，及时掌握或了解工程施工进展情况以便及时修正；⑥工程结束后，由公众进行评议，查找工程各个环节中的问题，总结有意义的经验。

4.5保障公众参与有效性所需的一些基本措施①对公众参与人员进行适当培训，保证参与者对绿化管理工作特性有一定的了解，便于在参与工程中提供合理、有效的建议，同时可以通过参与者对社区居民给于一定解释。②对于署的各项建设计划、方案和资金等情况，必须向社区进行公示。③相关法律法规的突破。有些社区居民提出意见已经超出一般性的问题，比如，破墙毁绿开店的问题。在许多老旧小区破墙毁绿开店较为普遍，自发形成商业一条街，这往往是因为原先的小区规划不善引起或原有的生活设施已经无法满足居民的日常需求，开店是为了满足生活基本需求、方便群众生活，而毁绿却会降低环境质量最终也损坏了公众利益，有时到底哪一个更重要就很难确定，这时可以根据实际情况，在保证绿化总量和环境质量整体不下滑的前提下调整原有的规划，保证商业和环境都得到满足，这需要相关部门对原有的法律、法规做出适当调整。④建立计划灵活调整机制，因为绿化建设一般是有建设的资金标准，一旦公众参与绿化的设计、施工等工作，往往会突破原有的建设标准、增加工作环节和延长工作时间，作为计划部门也应该相应的调整，按照轻重缓急有计划实施；同时公众的参与也会提出对绿化管理盲区进行整治的要求，这需要多个部门协同工作。

4.6开放网络，提供公众参与的渠道 “互联网+”既是一个提供公众参与的方法，也是公共部门管理手段的发展趋势。利用(移动)互联网，为社区实时提供公共绿地服务信息和建言献策公共窗口，甚至行政审批的网络化，将极大鼓励和方便市民参与公共管理的兴趣。

5 公众参与城市管理的展望

公众参与城市管理是一种趋势。公众参与的机制也是一种利益各方互相协调形成的机制，它强调公众对城市管理过程的参与、决策。现代城市管理模式提倡公众参与的管理模式，公众自下而上的参与和政府自上而下的参与形成合理，使社会更文明更稳定更和谐。

参考文献

[1] 叶南客,李芸.战略与目标城市管理系统与操作新论[M].南京:东南大学出版社,2000.

[2] 刘云东.我国城市管理中居民参与的必要与可能[J].现代城市研究,2001，16(1):56-58.

[3] 刘文俭.城市经营概论[J].现代城市研究,2001,16(5):1-3.

[4] 汪波,顾文.新公共管理视野下的政府角色定位[J].地方政府管理,2001(5):5-6.

[5] 周丽亚,林晨.深圳城市规划中的公众参与[J].规划师,2000,16(5):66-69.

[6] 叶南客.中国城市居民社区参与的历程与体制创新[J].江海学刊,2001(5)：34-41.

[7] 王立胜.关于经营城市的几点思考[J].发展论坛,2001(9):49-50.

[8] 张国云.消除经营城市的政策障碍[J].决策咨询,2001(11):11-12.

[9] 孙菊生,张启良.论经营城市的科学内涵与基本思想[J].当代财经,2002(3):45-48.

收稿日期2015-11-30

作者简介蔡伟勇(1973- )，男，上海人，园林工程师，从事风景园林研究。

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2015)36-348-03