节能减排视域下政府环境责任承担机制探析

林 龙

（福建农林大学文法学院，福建福州，350002）

一、我国节能减排概况

根据《节约能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节能减排“十二五”规划》以及各单行环境污染防治法等国家政策法规的规定，节能减排是指：利用先进技术和管理，确保从生产到消费的各个环节，有效合理的利用能源，减少能源浪费和降低污染物排放。当前，节能减排不单单是社会大众耳熟能详的热词，它也已经成为了随处可见的事实。对于节能减排的关注度，主要来源于中国经济社会可持续发展的未来希冀。毕竟，中国已经成为能源消费大国，耗能总量已达全球能源消费总量的15%以上，传统的粗放型经济发展使环境和资源付出了高昂的代价，资源和环境矛盾日趋尖锐。经过政府、企业和普通公众的共同努力，节能减排工作取得了显著成效。然而在取得成效的背后，也存在很多问题。例如，有些地方过分追求经济效益，对节能减排工作重视不够，与节能减排相关的政策和制度落实不到位，加之有利于节能减排的金融、财税等政策及促进节能减排的市场机制还不健全，导致企业“调结构、转方式”的动力明显不足。与此同时，各监管部门节能减排管理能力不强，特别是现有的节能减排标准不统一，能源消耗和污染物排放的监测体系建设相对滞后，使得节能减排管理缺乏有力的技术支撑和保障。有资料显示，我国“十二五”期间节能减排的目标为单位GDP能耗下降16%，但规划的前两年单位GDP能耗只下降了5.5%，只完成了“十二五”进度的32.7%，该进度明显低于节能减排的既定目标。［1］

二、政府在节能减排中应承担的主要责任

“环保靠政府”是一句至理名言。毕竟，环境保护是一项牵一发而动全身的系统工程。在我国现有体制下，只有政府才具备综合调配各种社会资源的能力。因此，要想更好的实现节能减排，政府应承担起主要责任。

（一）政府是经济发展的指导者

我国以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济制度决定了政府在市场自我调节功能之外还必须承担起在经济发展过程中的指导作用。节能减排的意义不但在于保护环境，另一方面也是为了更好地发展循环经济，使资源得到可持续的利用。所以，在节能减排方面，政府承担主要责任就显得更有必要了。

（二）企业排污须由政府监管

环境问题的产生原因是多方面的，其中最大的原因该属环境资源的过度开发和环境资源利用不当。政府在保护环境资源方面出台了很多法律法规来规范企业的生产和经营行为，在实践中却没有承担起真正的监管责任。例如《大气污染防治法》明确规定了排污许可制度，未经国家的许可，企业事业单位禁止向大气排放污染物。与此同时，大气污染物排放浓度和总量不得超过国家和地方规定的排放标准。而政府环保监管部门对待超标排放的行为经常只采取罚款处罚形式，之后企业则继续违法排污。在此先不论罚款额度是否具有威慑力，单就环保部门“以罚代管”的行为似乎足以印证“能用钱解决的问题都不是问题”这句话，这就导致现实中仍然存在众多企业和个人为了追求经济利益，肆意破坏环境，浪费资源。以我国多地发生雾霾情况为例，雾霾发生以来，政府不去惩处那些不按国家规定超标排放废气的工厂，反而呼吁民众少开车，减少厨房油烟的排放。车辆尾气、厨房油烟跟那些工厂的大烟囱里排出的堪比原子弹爆炸云烟的废气相比，如同沧海一粟。笔者认为，长期雾霾，政府才是最大的责任人。如果政府能够履行职责，能做好自己的监督工作而不是跟一些企业存在利益输送，环境问题至少不应该是越治理越严重，而节能减排目标的实现也不会只是一种愿景。

（三）政府应当作好榜样，引导企业和民众正确节能减排

我国政府是人民的政府，为人民服务是政府的宗旨和职责。然而，值得关注的是，大多数人似乎只知道国家给公民制定的各种“量身打造”的条条框框，反而忽视了更重要的政府责任。从制定节能减排的各种规划到真正落实，政府都把重点放在“教育”公民应该如何在生活的细节上做到节能减排，大力宣传节能的好处和必要性，对大型企业的节能减排进行严格的监管。然而，各级政府在节能减排上应该做什么和怎么做却缺乏有力的自我约束，从而造成了公众对政府失去信任、节能减排政策得不到真正落实的尴尬局面。笔者认为，要真正做到节能减排，除了要求企业和个人做到节能减排，各级政府更要以身作则，带头做到节能减排。然而，个别地方官员往往以政府名义，建豪华办公楼、坐豪车办公，过着极其奢靡的生活，这些行为与节能减排的宗旨完全背道而驰。正因为如此，节能减排计划贯彻实施多年以来，不但能源没有得到节约、环境污染问题也没有得到解决，反而令环境资源污染和浪费问题愈发严重。

三、节能减排视域下政府环境责任承担机制存在的问题

（一）政府职责不够明确

蔡守秋先生在其《论政府环境责任的缺陷与健全》中提到，中国环境问题的主因在于“政府失灵”。在依法行政的条件下，政府环境责任失灵的实质是环境法律失灵。通过对国家相关法律法规进行仔细研究，我们不难看出，现有法律对政府节能减排责任规定的不够明确。

1.对政府节能减排职责规定的较为笼统，可操作性不强。例如2007年修订颁布的《节约能源法》第11条规定：“国务院和县级以上的地方各级人民政府应当加强对节能工作的领导，部署、协调、监督、检查、推动节能工作。”第12条第一款规定“县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门应当在各自的职责范围内，加强对节能法律、法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为”。《大气污染防治法》第2条规定：“国务院和地方各级人民政府，必须采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。”上述法条虽从宏观上规定了国务院以及各级政府的节能监督管理职责，但明显过于原则和笼统，而且表述为“应当”、“必须”等带有约束力的条款，没有设置对应的法律责任，使得该法对政府节能减排监管行为的约束力和强制力大大削减。在新修订的《环境保护法》中虽然增加了对政府责任的规定，而且配套的环保考核指标也纳入了政府绩效考核体系中，但由于环保考核指标设定尚未得到细化，缺乏可操作性，政府环保责任落实到位相当困难。

2.责任分工不够明确。责任承担的前提条件是明确合理的责任分配。目前，我国节能减排管理体制仍规定为主管和分管相结合的模式。以中央层面为例，主管部门为国务院，而分管部门则涉及国家发展和改革委员会、国土资源部、国家能源局及国家节能中心等十来个部门，管理体制呈条块分割状。节能减排的综合性和复杂性决定了节能减排管理体制抽象、模糊的特性，但在实际运作过程中却极易出现分工不明、权责不清的情况。［2］即使《节约能源法》也没有明确各部门之间如何分工和协调。因此，在现实中，各部门往往着眼于经济利益，遇责任则相互推诿，这种多头管理的形式很容易引起管理上的混乱。与此同时，节能减排管理部门的职权分工也不尽合理。比如环保局作为节能减排工作具体的监督者和执行者，本应享有淘汰严重污染环境的工艺设备的决定权和监督管理权，然而，《固体废物污染防治法》第72条却把前述两项权力赋予了县级以上发改委这一政府经济综合宏观调控部门。［3］17-18。部门之间职权的错配将严重影响节能减排工作的有效进行。

（二）中央和地方权责不相符

节能减排是我国宏观调控的重要内容之一。在我国现有体制之下，地方政府虽享有一定的宏观调控权，但绝大部分宏观调控权都集中在中央各国家机关手中，比如节能减排宏观调控权，就集中掌握在国家发改委、环保部、国土资源部、商务部、财政部、中国人民银行、银监会及证监会等中央各部门手中。这些部门掌握的项目审批权对节能减排工作的开展及最终目标的实现具有重大影响。近年来，一些地方政府之所以无视国家节能减排宏观政策，盲目兴建大型重污染、高能耗的投资项目，不单单只因地方政府的利益驱动，也与中央各部门项目审批权的非良性运行有关。然而目前节能减排责任承担主体仅限于省级及以下地方各级政府部门及其领导干部，而中央政府各部门及其领导干部却被排除在责任承担范围之外，明显违背了权责相统一的原则。［4］78-79

（三）问责机制不健全

为了强化环保官员的环境责任意识，节能减排问责制在欧美等工业发达国家日益兴起。2007年以来节能减排成为我国宏观调控的重点以来，我国也建立起节能减排问责制。国务院会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》明确提出，中国将建立政府节能减排工作问责制和“一票否决”制，将节能减排指标完成情况纳人各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价的重要内容。然而，受政治及经济等因素的影响，我国节能减排问责制存在诸多问题。

1.问责公开性不足。目前我国对节能减排的问责主要是“参照”《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《问责暂行规定》），问责主体是任免机关和监察机关，实行的是政府系统和政党系统内部问责，即上级政府或组织部门对下级政府官员或党委及其成员的问责。这种内部问责与外部问责相比，因问责主体对被问责主体较为了解，获取信息成本低，问责较为及时、灵活。但是，内部问责由于缺乏社会公众的广泛参与，外部监督不足，会使政府系统和政党系统内部因为共同的利益纠葛而将“大事化小，小事化了”。这种息事宁人的做法严重削弱了内部问责的力度，使问责流于形式，从而影响问责的效果和公信力。

2.节能减排问责的程序规范缺失。《问责暂行规定》虽然对问责的程序和被问责主体的申诉权作了详细规定，但是，我国目前节能减排问责制之所以只能是“参照”《问责暂行规定》进行，其原因就在于该规定并未将节能减排问责纳入其适用范围，而且《问责暂行规定》第2章第5条规定的八种适用情形都是以“造成了重大损失或恶劣影响”为前提条件的。而节能减排问责是以对没有完成节能减排目标的党政领导干部的问责，不需要以“造成了重大损失或恶劣影响”为条件。如此一来，不仅使节能减排问责缺乏正式的法律支撑，同时也意味着因为没有完成节能减排目标而被问责的党政领导干部不能依据该规定对不服的节能减排问责决定提出申诉。

四、政府节能减排责任承担机制的完善

（一）明确政府节能减排职责

1.细化政府职责。首先，应将法律法规中与政府节能减排责任范围相关的条款具体化，尽量减少“有关部门”及“相关措施”等模糊字眼的使用。其次，应当加快制定《节约能源法》、《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》等与节能减排密切相关法律的配套规定和实施细则，同时细化地方政府考核体系屮的环保指标，使政府节能减排责任的落实具有可操作性。最后，有关政府节能减排职责的强制性和约束性的规定，都应当设置相应的法律责任。不仅要明确规定国家工作人员在节能减排管理工作中欺上瞒下、渎职行为的法律责任，而且也要规定政府日常监管职责履行不到位的法律责任。

2.明确各部门之间的职责分工。首先，应当明晰从中央到基层实施节能减排工作统管部门的职责。各级节能减排监管部门的统一管理和监督，应有明确的授权规则，以便充分发挥统管部门的利益协调作用，确保相关法律和政策的可持续和稳定的实施，提高节能减排工作的实效。其次，在现有法律框架内，具体规定节能减排各分管部门的地位、权利和义务，进而在明确各自职能的基础上理顺各部门间的关系。再次，应当依据部门性质划分各分管部门职责。比如各级发改委属于政府经济综合宏观调控部门，负责制定能源的综合利用和污染物的减量排放的总体规划较为合适，而节能减排工作具体的监督和实施则应当由各级环保行政主管部门专门负责，［3］25-26最后，法规也应制订出一个明确的执法和监督主体来保证节能工作的实施。

（二）中央部门及其领导干部应当成为节能减排责任承担主体

我国是一个中央集权的国家，中央政府集中掌握了大量的社会资源，其决策都事关国计民生，如有任何差错，将会给国家和人民带来巨大且难以挽回的损失。毕竟，历次的环境事件及贪腐事件告诉我们，虽然中央政府官员决策行事必须放眼全局，但同样也有自己的利益倾向，这就要求我们一定要对政府行为采取一种“审慎”的态度。［5］因此，为了实现权责一致性原则，应该从立法上明确将环境责任指向中央承担节能减排管理工作的政府部门及其领导干部，使其在享有如此重大节能减排宏观调控权力的同时，承担相应的责任，同时也使地方各级政府及领导干部意识到，无论是中央还是地方，只要违反了国家节能减排相关法规政策，一律都要承担相应的责任。按照宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是全国最高权力机关，集中统一行使国家权力，有权组织国家各机关，并监督它们的工作。为此，全国人民代表大会及其常务委员会应充分履行其对违法行使节能减排宏观调控决策权的中央国家机关及其领导干部的追责，做到“违法必究”。为了使全国人大对节能减排的监督工作常态化，笔者建议，可由全国人大下设的环境事务专门委员会--环境与资源保护委员会（简称环资委）专门负责对节能减排工作的监督和追责。［6］根据《宪法》规定，环资委可通过质询、罢免、特定问题调查及投不信任票等方式进行监督。环资委在追责时要严格奉行过错与责任相统一原则，不得以身份和地位高低作为定责的依据。如若不然，将使中央部门及其领导干部的宏观决策权失去制约，影响节能减排目标的实现。此外，中央政府也有必要适当完善权力配置、简政放权，将部门能源项目的决策权下放到真正在管理节能减排具体事务的地方政府部门手中，让其手中有权，并且肩上有责，以推进节能减排法规政策从上到下的贯彻落实，真正调动各级部门开展节能减排工作的积极性。

（三）健全节能减排的问责机制

1.发挥环保社会团体在节能减排问责中的功能。为了提高问责的效果和公信力，目前学者普遍认同的观点是强化立法问责、司法问责及社会公众问责等外部问责方式。然而，我国是中央集权国家，并未实行三权分立制度，立法、行政和司法三机关形式上相对独立，但实质上仍由执政党统一领导。因此，从严格意义上讲，立法问责、司法问责与行政问责在中国在语境下都属于泛内部化问责。而且，在节能减排管理过程中，政府集风险规制者与风险制造者于一身，其在决策或管理中出现的失误在责任伦理层面具有一定的非责难性。毕竟，政府是风险的规制者，有能力干预节能减排过程中出现的“市场失灵”。然而，政府干预节能减排也有可能失灵，导致政府干预行为成为新的风险来源。然而制造了新风险的政府行为本来目的是为了规制风险，让政府及相关人员承担起责任，又会抑制政府规制风险的积极性。［4］74-75因此，试图通过泛内部化的问责机制对官员进行追责效果并不理想。“法治需要一个发达的市民社会，或者是团体社会，来对抗强大的政治社会，达到制约权力的目的”。［7］为此，笔者认为，在社会公众问责机制方面，要特别强调发挥环保社会团体在节能减排问责中的功能，它是制度外“限权”和“维权”的重要力量，对于消解政府在节能减排中的责难两难也具有重要意义。

要充分发挥环保社会团体的问责功能，笔者建议：第一，放松对环保社会团体营利活动的限制。目前，我国绝大多数环保社团的发展瓶颈是资金不足。毕竟，环保社团仅依靠自己的能力募集到各种活动所需要的资金是非常有限的。为了生存，并获取维持社团正常运作所需的资金，国外的一些环保团体都有少量从事一些营利性的活动，比如出售自拍的纪录片等。然而，我国《社团管理条例》规定，社会团体不得从事营利性经营活动。为了生存和发展，不少环保社团只得接纳政府财政补贴，长此以往，必将影响环保社团的独立性。［8］为此，笔者建议，对公益性社团法人，应将现有的禁止从事营利性活动的条款改为“应以公益性活动为目的”，给环保社团留一个相对宽松的空间。第二，赋予环保社会团体以环境行政公益诉讼原告资格。除了检举、揭发、申诉、报道及复议等手段，诉讼也是公众环境权益表达的合法渠道。然而，普通公民自身能力不足以及趋利避害的心态决定了其不会轻易为了公众环境利益而选择通过环境行政公益诉讼方式与行政机关进行抗争。与普通公民不同，环保团体成立的目的就是为了维护公众的环境利益，其在环保方面的专业优势能够帮助他们充分获取与诉讼相关的证据和信息，而且环保团体的公益属性更易获得公众的信任和支持。因此，赋予环保团体环境公益诉讼原告资格，不仅能增强公众与行政机关抗衡的力量，同时也是构建市民社会、实现环境公益的重要手段。［9］如今，新《民事诉讼法》第55条已正式确认了环保社团作为环境民事公益诉讼原告资格地位，这进一步加大了环保社团在未来获得环境行政公益诉讼原告资格的可能性。

2.将节能减排纳入《问责暂行规定》的适用范围。目前，节能减排实行目标责任制，对完不成任务的政府领导班子实行严格的“一票否决制”。 然而，国家发改委作为中央负责节能减排工作的综合宏观调控部门并不具有对地方的执法职能，对地方政府官员更不具备人事任免权，“一票否决制”在多大程度上能对地方节能减排具体工作起到制约作用并不确定。而且“一票否决制”强调的是节能减排的目标完成情况，并不以责任主体是否造成重大损失或是恶劣影响为条件。如果按照《问责暂行规定》第2章第5条规定的八种情形，将无法对未完成任务的政府直接责任人员实行问责。为此，笔者建议，应当在《问责暂行规定》第2章第5条“问责的适用情形”中增加专门针对节能减排问责的条款，即“未完成本地区、本部门、本系统或者本单位年度节能减排考核目标的”，同时，在第3章第12条“实行问责的程序”中增设一款：“对于完不成节能减排考核目标的党政领导干部，组织人事部门按照权限和程序进行核实后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。”将节能减排问责纳入《暂行规定》的适用范围，不仅能够强化政府的环境责任，体现节能减排考核目标责任制的权威性、严肃性和连续性，同时也意味着被问责主体能够根据《问责暂行规定》中规定的救济程序享有陈述、申辩及申诉等救济性权利。

［1］中国经营网.十二五节能减排仅完成三成，新节能补贴政策正酝酿［EB/OL］.（2013-10-12）［2015-5-2］.http：//finance.gscn.com.cn/system/2013/10/12/0104 72067.shtml.

［2］刘奕杉.山西省节能减排的法律问题研究［D］.太原：山西大学，2012：24-25.

［3］卫益锋.《环境保护法》中政府环境责任问题研究［D］.重庆：西南大学，2014：17-26.

［4］邓成明.节能减排问责制的软法进路分析及其完善［J］.暨南学报：哲学社会科学版，2013（6）：71-80.

［5］赵晶晶.政府环境管理权责一致性研究——以基层环境管理为视角［D］.上海交通大学，2009：40.

［6］肖萍.环境保护问责机制研究［J］.南昌大学学报：人文社会科学版，2010（4）：60-66.

［7］陈廷辉.民间环保组织在环境保护中的作用［J］.中山大学学报论丛，2003（4）：138-140.

［8］安喜厌.论环境保护公众参与与民间环保社会团体［D］.北京：中国政法大学，2004：30.

［9］刘海鹏.环境行政公益诉讼原告资格的构建［D］.长春理工大学，2013：28.