学校治理体系与治理能力现代化探析

陈克军，华文立

学校治理体系与治理能力现代化探析

陈克军，华文立

学校治理体系现代化是国家完善与优化学校教育制度与规范体系的过程，核心层包括共同治理、学校自治与依法治校。学校治理能力现代化是学校教育制度与规范的执行力、协调力和调整力等不断提高的过程，要处理好主体多元化与共同治理、客体类型化与学校自治、权利义务的规范化与依法治校等问题。学校治理体系的完善是前提，学校治理能力的提高是根本。

学校；治理体系；治理能力；现代化

现代学校治理体系与治理能力存在的主要问题可以归纳为：管理主体单一，行政化倾向比较明显；管理客体不明晰，权限不明确，责任不具体，权责严重分离；管理主体的权利与义务缺少科学化、制度化规范的约束，无法可依和有法不依并存，甚至存在“恶法”现象；管理主体执行和协调制度规范达成管理目标的能力存在严重缺陷。

一、学校治理体系与治理能力的内涵

治理是指多元主体依据既定制度与规范进行相互协调，依靠合意民主来实现与达成组织共同目标的活动过程。治理的核心要素是多元主体的合谋共治。

学校治理是指学校的相关利益主体依据国家法律法规与学校章程，通过多元主体的合意民主、合谋共治、协商对话、相互协调来实现学校共同目标的活动过程。

学校治理体系是指学校教育的制度与规范体系，主要表现为有关学校教育的国家法律法规与学校章程等制度性文件。

学校治理能力是指学校执行学校教育制度与规范的水平，体现为在学校范围内推行国家法律法规与学校章程的力量。

学校治理体系现代化是指国家与学校完善与优化学校教育制度与规范体系的过程。

学校治理能力现代化是指学校教育制度与规范执行水平与能力不断提高的过程。

二、学校治理体系现代化

学校治理体系现代化是指国家与学校完善与优化学校教育制度与规范体系的过程。学校治理体系现代化涉及学校治理的三大核心问题，即主体多元化与共同治理问题、客体类型化与学校自治问题和权利义务的规范化与依法治校问题。在这三个领域实现现代化的过程均包括三个构面，即学校教育顶层设计、学校教育的具体制度和针对性解决学校教育突出问题的政策制定与落实。

（一）主体多元化与共同治理问题

顶层设计，是希望通过宏观性和全局性的制度体系设计以及治理能力的提升，来为各方面的广泛参与、基层活力的进一步释放提供保障。在主体多元化与共同治理领域，当前我国学校教育所存在的深层次问题，需要国家层面上的顶层设计来解决。以职业学校为例，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出:“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”。党的十八届三中全会提出：“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”。国家关于高等职业教育的顶层制度设计已经非常明确具体，就是要逐步实现政府、行业、企业、学校四方协同治理，形成多元化主体“共治”的职业教育办学模式。

国家关于职业教育的顶层设计，虽然已经非常清晰，但是，如何建立政府、行业、企业、职业院校四位一体、共同参与、多元化主体的职业教育办学模式，推进产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才，这还需要配套的学校教育的具体制度来支撑。例如：多元化主体职业教育办学模式的具体形式；校企合作、产教融合的组织形式；多元化主体的权利、义务、责任与地位；学校的课程、教学、实习、评价等制度。目前，多元化主体的职业教育办学模式在各地的实践状况并不理想，问题的关键在于解决学校教育突出问题的政策制定与落实不到位。

以职业教育为例，国家关于大力发展职业教育的多元化主体办学模式的顶层设计已经非常清晰，但为何行业、企业参与职业教育的积极性、主动性和创造性仍然不高。其根本原因在于：国家针对性解决这个突出问题的政策制定滞后，没有能够形成系统化、整体性解决问题的制度体系，即职业学校治理体系的制度还不完善。关于企业参与职业教育的权利、义务、责任和地位，就很少有国家层面的制度规范，导致企业在职业教育顶层设计面前无所适从，企业的积极性和主动性缺乏，创造性地参与职业教育的动力严重不足。

职业学校治理体系建设最紧迫的任务是：要建立政府、行业、企业、学校四方共同参与创新的职业教育制度及其运行机制。其中，关键是吸引行业、企业参加职业教育决策、课程开发与实施、实践教育基地建设等，协同培养技术技能型人才。

（二）客体类型化与学校自治问题

关于学校管理权的顶层设计，就是从国家层面类型化国家管理权限并科学合理分配，实现政校分离、学校自治，即在国家法律、政策体系和学校章程规定的范围内形成政府下放权力和学校自主管理、自我约束、自我规范的学校管理体系。国家主要是逐渐通过法律、财政经济等手段监督、考核学校教育绩效，实施奖惩与激励，促进学校教育可持续发展。

在政府下放学校管理权的背景下，客观上要求学校必须逐步提高自身的教育管理能力与水平，形成教育质量自我约束机制。因此，学校的内部治理体系建设就显得尤其重要。同时，学校内部治理体系也应当是多元主体的协同治理，包括学校教育的利益相关者，特别是处于权力弱势的教师、学生及其家长。构建学生、教师、家长参与学校治理的制度体系，形成多元主体共同治理，通过协商对话，建设和谐校园。

学校的内部治理体系，要特别关注“解决学校教育与管理的突出问题”，制定针对性的学校制度并有效落实，形成多元主体统一、协同、集中治理突出问题的良好局面。

（三）权利义务的规范化与依法治校问题

学校内外部治理体系的建设离不开规范化、科学化的制度建设。规范化、制度化建设关键是通过法律、政策与学校章程明确多元主体的权利与义务，以及违反义务时的责任追究，特别是问责体制。

当前，我国的职业教育多元化主体协同参与治理虽然已经形成了共识，但是，国家法律对参与各方的职责、共同治理的基本制度、政校企合作机制、学校自主权等却没有明确规定。正是因为国家法律没有对此进行明确规定，从而导致在共治实践中相关利益主体的作用与功能模糊，政校企等职业教育合作伙伴之间的深层交流与对话难以形成。因此，国家应当制定法律法规明确规定职业教育多元化参与主体的权利、义务和责任，多元主体间的合作机制与体制，以及各主体的地位与他们之间的关系等。

完善校内规章制度体系，做到有规必依，使依法治校成为常态。学校内部治理的根本性制度规范就是学校的章程。制定学校章程是当前学校治理的一项重要任务。学校章程是学校治理的根本大法，通过章程明确规定学校内部治理机构和主体的权力。特别是通过学校章程规定学校内部治理突出问题的解决机制、方案、路径，明确有关主体的义务与责任，把权力真正落到实处，建设服务型的学校内部治理机构。

三、学校治理能力现代化

学校治理能力现代化是指学校教育制度与规范的执行力、协调力和调整力不断提高的过程。治理能力的现代化，就是通过制度约定或激励人的行为，形成权力与权利主体的思维与行为习惯，解决“有权滥用”和“有权不用”问题。

（1）持续提升学校多元化治理主体对制度与规范的执行力。从根本上说，学校治理能力现代化就是要通过规范化、科学化的制度设计，激发学校内外治理多元化主体执行相关制度的主动性、积极性和创造性。顶层设计离不开自上而下或自下而上的制度执行力。在制度执行过程中，上中下各个执行层级和内外多元化主体执行制度的统一与协调，是保证制度充分执行的关键。

（2）不断增强学校治理多元化主体执行学校制度与规范的协调力。学校制度执行要求形成优良环境，要科学制定执行计划，明确制度执行的具体要求，确定制度执行的期限与路径，并在出现制度执行障碍与困难时进行及时调整应对。针对制度执行过程中的难点问题，还应当召开多元主体参加的座谈会，研讨、协调并形成制度共识，提高制度执行的到位率。

学校治理多元主体执行学校制度的协调能力，还体现在制度执行过程中的相互借鉴与学习，要发挥典型示范的引领作用，共同促进学校制度的有效执行。

（3）逐步加强对学校治理过程与结果的监督、反馈和调整能力。学校制度执行需要督导与检查，形成学校制度执行的有效监督机制。监督机构要检查与督导学校制度的执行情况，对学校制度执行不力的主体进行问责，对执行学校制度存在问题的主体进行校正，对执行学校制度效果优秀的主体进行激励，从而形成学校制度执行的调整力。

四、学校治理体系与学校治理能力的关系

学校治理体系和学校治理能力是学校组织体系不可分割的两个相互依存的重要组成部分，有机统一于学校的教育管理实践中。在推动学校教育现代化进程中，学校治理体系与治理能力必须统筹与协调发展，以学校治理体系现代化为治理能力现代化创造条件，以治理能力现代化来有力助推与促进学校治理体系现代化。

（1）完善学校治理体系是前提。首先，顶层设计要科学。学校制度的顶层设计是一个复杂的系统工程，需要进行全方位的科学论证与研究，是集体智慧的结晶，是学校制度的整体架构。其次，学校具体制度之间的衔接顺畅。在顶层设计科学化的基础上，统筹制定学校的各项具体制度，努力使具体制度之间协调一致、和谐融合、功能互补。再次，学校治理体系要特别关注解决学校教育与管理的突出问题。在当前的学校治理体系中，普遍忽视学校教育与管理实践中的突出问题，很少有人去研究和完善制度设计，并有针对性地加以解决。

（2）提升学校治理能力是根本。从根本上讲，学校问题的解决要靠提升学校治理能力，提高制度执行力、协调力和调整力。起点是学校制度体系的完善与优化，终点是学校治理能力现代化，关键是制度的执行力问题。制度执行力的核心是作为执行主体的人。如何培养与造就一支综合素质优良、作风正派的学校教育管理团队就显得特别重要。同时，学校治理能力的提高，反过来也会进一步促进学校治理体系的优化与完善，形成相互促进、共同发展的制度生成与创新机制。

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（编辑：文汝）

G40-058

A

1673-1999（2015）05-0100-03

陈克军（1969-），男，安徽电子信息职业技术学院（蚌埠233030）讲师，南京师范大学教育科学学院博士研究生，研究方向为法律、职业教育课程；华文立（1969-），安徽电子信息职业技术学院副教授，研究方向为软件技术、高等教育管理。

2015-01-10

安徽省卓越物流技能型人才培养计划（2013zjjh060）；安徽省重大教学改革研究项目“高等职业院校整体教改研究与实践”（2014zdjy170）。