县级地方政府行政效能建设的突破口——以石狮市12345便民服务中心为例

陈力钧

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350000)

政府效能一直以来都是各地政府在转型期间的重要内容，是政府治理的核心问题。地方政府的行政效能不仅是执政能力和执政水平的直接体现，也是在社会转型阶段实现治理体系和治理能力现代化的重要环节。政府效能是行政效率，行政效果，行政效益的综合体现，是目标与手段，过程与结果，效率与效果的统一。当前行政效能建设和监察的着力点也在于解决行政成本过高，效率低下，服务水平不足，行政不作为，推诿扯皮，行政效果难以符合公众预期等一系列问题。在效能建设的过程中，各地方政府根据地方区域的问题特性进行了探索，也积累了宝贵的经验，取得了一定的成效，但是在许多方面的问题仍然阻碍着政府的行政效能进一步提升。

一、县级政府行政效能存在的主要问题

随着我国治理体系现代化进程的加快，当前低下的行效能对我国的政府形象，政府的治理能力的进步带来了一定的负面影响。石狮市的行政效能也不例外地存在一些问题与不尽人意之处，制约着政府职能的转变和服务型政府的构建，主要表现在以下几个方面:

(一)行政职能交错不清

行政职能指的是政府各个机关单位的负责领域，工作职责的深度和广度，是影响政府效能的重要因素。政府行政职能的定位失当，越位，缺位和错位现象都将严重影响政府的行政效能。在政府部门单位处理自下而上的问题时，由于各个部门单位的划分不够清楚明确，容易导致在处理诉求的时候，在定位相应职能部门上存在模糊现象，进而形成在部门单位之间的推诿扯皮，例如，在石狮市12345便民服务中心的案例研究中，在湖滨和宝盖两个街道办管辖的交界处，由于职责的定位不明确，环境卫生和公共设施的问题容易导致二者的相互推托，致使公共卫生，设施等问题无法得到及时妥善的解决;一个路面上的大石头引起的安全隐患急需处理，而负责单位在住建部，国土资源部等几个相关部门之间难以定位，严重耽误处理效率;因此，建立一种有效的运行机制，确保在处理诉求的部门单位职能模糊不清的情况下，能够及时定位合适的处理单位，减少在推诿过程中浪费的效率，是提升政府行政效能的关键。

(二)行政效率低下

政府行政的低效率是阻碍目前我国政府效能建设的又一重要因素。政府的行政效能不仅体现在遇到问题可以得到清晰地职责定位，还体现为政府在处理各类问题，完成工作任务的效率有待提高。我国学者将解决行政效率的低下列为效能建设重点要解决的问题，陈洪生将政府效率低下表现归纳为:1)公共物品数量少，比值低;2)公共物品与公共服务质量差;3)周转速度慢，程序过 于繁琐，手续过于复杂;4)工作拖拉;5)投入多，产出少，比率 低甚至呈负数;6)时间消耗多，等等。［1］在针对县级政府的调研中了解到，县级政府效率的低下具体表现在几个方面:一方面，在处理民众诉求或者社会问题时缺乏行动力与主动性，致使行政效率低下，耗费的成本和资源过高，处理的结果没有达到预期;另一方面，办事人员人浮于事服务意识的欠缺，处理不同情况的能力有待提高，服务观念落后，执行力不足。行政管理人员的角色错位，盛行的官僚主义作风，在很大程度上带来政府效能的低下。［2］此外，行政效率效果的欠佳还体现在政府部门单位在应对重要诉求是显得比较局促和被动，存在应对机制不健全，贻误最佳处理时机和管理混乱等现象。政府部门单位提升行政效率效果是我国政府的行政效能建设的重要挑战。

(三)政府绩效考核不科学

政府绩效评估的传统模式是“组织掌控、内部实施”——上级对下级评估为主，政府自评为辅，公共评估缺失。［3］这种模式也就导致了政府的绩效考核重视上级的意见，而缺乏来自下层民众的反馈信息。我国目前政府绩效评估主要是由政府组织的利益相关者根据收集的政府绩效信息作出的价值判断。考评的方式主要以政府为主导自上而下的系统推进，作为上级政府对下级的一种管理，而自下而上的考评体系的建设还在进一步的扩散中，有待进一步完善。就评估的过程而言，政府部门上下之间或相互之间的绩效考核难以反映真实的状况，评估的过程容易流于形式，考评的客观性与真实性难以保证。就评估的结果而言，以内部评估为主的的绩效考评体系的结果对于政府部门单位行政的改进行为缺乏的一定的激励性和问责性。而政府效能的提升，除了部门单位内部的自觉性之外，更需要外部的考评机制来唤起各个部门对绩效的重视，进而推动政府行为的有效性建设。绩效考评的不足进一步反应出政府部门人事管理制度的不完善制约了政府行政效能的提高。有关学者研究认为，我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造成政府效能低下的重要原因。［4］因此，解决传统格局下绩效考评体系存在的问题，建设良性的激励机制和科学的绩效考评机制是政府行政效能提升的关键路径。

(四)行政效果的导向不明

有效性指的是实际的行动和效果，指在政治体系满足社会大多数要求的程度。［5］有效的行政效能不仅要求政府行为具有较高的效率，还要求政府行为能达到预期的效果，即“有效率地做事，并且把事情做好”。然而，在行政的效果常常会差强人意，有时候政府主导的项目从良好的目的出发，并且着手了一定的投入，却无法达到预期的效果。如何解决由政府单方面主导的公共行政投入，与公众的实际需求之间的差异，为政府行政指明正确的方向，满足民众的需求，把资源和精力投入在对的地方，也是困扰着行政效能进一步提升的困境之一。由于我国的市场经济和公民社会历程较短，市场和社会在治理的过程中所起到的作用还未充分发挥。政府在治理过程中需要承担起大部分的职能，在旧体制下无所不管的“全能主义”政府的主导性作用导致了在自上而下的治理中对来自市场，社会等不同声音和意见在某种程度上的忽视，多元主体共同治理的模式缺乏在体制上的制度基础和现实上的能力支撑。政府在由内而外的治理和规划上存在着一定的盲目性，在针对一些具体问题的设计和安排时民众，市场，可能会比政府具有更为合理的看法和方案。因此，建立有影响力自下而上的沟通机制，拓展市场，社会与政府互动交流的渠道对于政府效能的提高有着十分重要的作用。

二、12345便民服务中心对政府效能的促进作用

县级政府不同于国家与省级地方政府的格局，其行政效能的问题既有普遍存在的方面，又具有一定的地方特点。各级地方政府都十分重视效能的建设，根据地方的特点着手了一定的尝试性效能提升机制构建，来解决行政效能的缺陷与不足，寻求政府效能提升的空间。石狮市委、市政府为进一步深化政府效能建设，加强社会的创新管理，优化整合政府，市场，社会三方面资源，推动服务型政府的建设，于2012年的9月成立了12345便民服务中心，通过建设和运作12345便民热线、12345便民网站和社会服务大厅三大平台的建立，不仅为民众的日常非紧急诉求提供了解决的渠道，而且改变了政府部门单位的传统行为模式，改进了行政行为的效率和效果，为政府效能的提升形成了一定的倒逼与推动机制，具体说来，主要表现在以下几个方面:

(一)整合服务资源，理清部门职能

当前效能低下的一个重要原因是各个部门的职责交错不清，职能的越位，错位，缺位制约了政府的效能提升。12345平台要实现有效率和效果的运作，整合各方面的资源，并理清各个部门单位的职责范围，尽可能地减少内部的职能交错是12345平台得以良好运行的基础。12345平台整合了市、镇、村三级服务资源形成数字知识库，在理论上梳理了各个部门，单位的职能范围，并建立了石狮市64个联动单位的运行系统，为便民服务中心的运作提供了基础条件保障。一方面，通过对政府各部门单位的职能整合与梳理，提高了政府提供服务的能力，另一方面，12345便民服务中心成立了疑难问题领导裁定小组，针对职责模糊不清，难以确定的问题，进行进一步判断和裁定。2013年4月18日，石狮市委办、政府办联合印发《成立12345群众诉求件裁定领导小组》，进一步规范12345系统群众诉求件办理工作。当诉求件中遇到疑难问题，例如:承办单位不明确或涉及多个管理单位，无法定位确切的主管部门单位时，由中心填报裁定申请报告。裁定小组按“谁主管、谁负责“和”属地管理“两大原则，研究裁定承办单位。明确疑难群众诉求件承办单位裁定机构、裁定职责、裁定程序，从制度上解决疑难群众诉求件承办单位职责交叉不清、推诿扯皮等问题。12345平台通过对资源的整合，职能的梳理，疑难的裁定建设，推动了处理诉求时责任的定位效率的提高，避免因职责不清相互推诿中损失的效率，促进了政府效能的提升。

(二)完善内部运行机制，建立有效制度保障

12345便民服务中心对于效能的推动作用还体现在其梳理了政府的各个部门的内部运行机制，并且形成了明确的制度来保障各联动单位的行政效能得以维持。为了及时有效响应来自群众的诉求，调动政府各部门处理诉求的主动性和服务意识，12345热线建立了五重制度保障，设立125时限，提升政府部门办事效率和效果。梳理了各个部门单位的职责之后，12345平台通过设立有效的制度保障来确保各个联动单位在接到12345的诉求件之后，提高对诉求的重视程度，减少了拖延和效率低下的现象。例如:12345平台在执行过程中规定了“125”办理时限，即对于12345系统转办的群众诉求件，各联动单位需在1个工作日内查阅办理，2个工作日内核实情况并提出处理意见，5个工作日(咨询件3个工作日)内办结。以此来保证平台及各个部门在执行过程中的效率。

(三)第三方考评机制，构建客观公正绩效评价体系

由政府内部主导的绩效考评机制，易流于形式，导致评估结果对行政行为的激励性和惩罚性不足，进而失去了对行政效能的影响力。石狮市12345便民服务中心有着自身独特的定位:在政府的支持之下建立完善，但又独立于政府的各个部门单位，通过对诉求情况的信息搜集来考察各个部门的行政绩效，并以通报的形式唤起各个单位的重视。12345平台改变了以往自上而下内部评估的形式化绩效的绩效考核体系，通过第三方的身份，根据诉求件的处理情况和民众的满意程度，结合实际表现对各个联动单位进行考评并以文件形式发布，极大地提高了绩效考评的客观性和有效性。石狮市政府，市委办，政府办发布了两份文件《12345运行管理暂行规定》和《12345联动单位督查考评暂行办法》来使12345平台的运行管理和督查考评制度化，高效化。《12345运行管理暂行规定》为平台构建了“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的运行机制。《12345联动单位督查考评暂行办法》通过量化考评各联动单位执行群众诉求件的办理情况和效果，并且以月度表格的形式在联动单位间发布公示，提高了各个部门单位的重视程度，有力保障12345系统高效运行，扎实推动各联动单位效能建设。

(四)打通政民互动渠道，激发效能动力

聆听来自民众的意见和声音，拓宽自下而上的沟通渠道，政府和民众之间的有效沟通，是12345平台对行政效能提升的又一突破性建设。加强政府与民众之间的沟通，构建有效的政民互动渠道，是缓解社会矛盾，建设服务型政府的重要方向。有效的政民互动一方面能够增进公众对政府的信任，缓和在转型社会凸显出的各类矛盾，另一方面，促使政府部门在政民互动的过程中重视对群众意见的了解与反馈，有利于增进制定决策的科学性和有效性，有助于推进服务型政府的建设和政府服务效果的提升。12345便民服务中心从本质上说是一种政民互动平台的建设，作为一种介于政府和民众之间的事业单位，虽然依赖于政府的重视与支持，但其立足“聆听民声、服务民生”，通过12345热线电话，便民服务网站(www．ss12345．gov．cn)等方式，汇集自下而上的民众诉求，成为化解社会矛盾的有效突破口，并且认真帮助群众解决了大量民生诉求，积累平台满意度和美誉度，通过品牌形象的提升加强在民众之中的关注度和影响力，促进群众同政府之间的联系。更重要的是，通过建立有影响力的政民互动平台，对政府的效能形成一定的倒逼机制，激发政府各部门单位的内在活力，进而推动政府运行机制的效能提升。

三、12345平台对效能提升作用的制约因素

作为地方政府现代化治理格局下的一种连接政府与社会的有效方式，12345便民服务中心的诉求件在推动政府效能建设的过程中取得成效的同时，也存在着一定的局限性，使12345平台对于行政效能的建设无法发挥其应有的效果:

(一)联动单位能力不足

行政组织和各个部门单位是政府行政能力的承载者，组织的行政能力对行政效能的良性构建起着举足轻重的作用。只有政府自上而下的的组织单位都能够保质保量地履行自己的职能，才可能实现较高的行政效能。政府虽然在我国的治理模式中长时间处于主导地位，承担了大部分的社会职能，但是在组织管理运作能力上还有着一定的阻碍，主要体现为:人力短缺，物力不足，工作流程缺乏效率等问题。在人员不足，能力有限的前提下，在履行自身职责的基础上还要接受来自12345便民服务中心的诉求，将会加重各个联动单位的工作负担，使得处理民众诉求时难以面面俱到，保质保量地完成好每一件诉求。12345平台在实现对政府内部效能倒逼的同时，对于政府的各个部门单位的组织管理能力和人力资源状况提出了一种挑战。

(二)服务水平难以适应

行政工作人员的业务水平，服务态度的好坏直接影响到服务水平的高低和行政管理活动的结果能否让民众满意。我国行政人员的业务能力偏低主要表现在:知识结构不合理、领导能力不能胜任、行政能力不够强等方面。此外文山会海，作风浮躁，弄虚作假搞浮夸等盛行的官僚主义作风也影响着部门单位的服务水平，使政府组织的行政效能在12345便民服务中心的驱动下，无法发挥应有的效果。［5］我国行政人员政府部门单位的工作人员，特别是在直接同群众打交道的一线人员中，服务水平不足具体表现为:服务的意识和态度认识不到位;服务能力无法胜任，在处理不同的群众，各样纷繁复杂的诉求时，由于服务的意识或是决问题的能力不足，难以有效的协调发生的冲突和突发状况;人浮于事，浮躁的态度引起民众不满;了处理问题的方式不够到位等方面，进而降低了服务民众解决诉求的满意度。因此，行政人员的素质和官僚主义等作风成为阻碍在12345平台带动下政府行政效能提升的另一大阻碍。

(三)绩效考评存在障碍

12345便民服务中心改变了传统的绩效评估模式，对行政效能的提升有了很大的促进作用，然而新的考评模式也存在着一定的困难和阻碍。12345便民服务中心以第三方的角度对各个政府部门单位每个月的处理，通报各个部门的单位，通过绩效考评打分的方式来列出各个单位一个月以来处理诉求的情况和排名，使得12345平台的诉求件得以引起领导的足够重视。但是在绩效考评的方式和结果上，要做到客观公正存在一定的难度。主要表现在以下几个方面，第一，对于事务繁多，诉求件数量明显多于其它部门的单位，例如石狮市的住房与建设局，在处理好自身职能内的繁多事务的基础上，还需要分配大量的人力物力资源来保证12345平台的诉求件能够高效地完成。在繁重的工作量的前提下相比于其它诉求件数量较少的部门要保质保量地完成诉求会给部门工作增添一定的难度，而以共同的绩效考评标准来评价部门不同的工作量前提下的处理诉求情况，对获得公平科学的绩效考评结果造成一定的阻碍。第二，不同的部门职能范围不同，处理诉求件的种类不一致，因而面对不同群众类型，矛盾的冲突程度也是不一致的。处理街边谋生的小摊贩和污染环境的商家时发生冲突的可能性和激烈程度是不一样的，所以针对各个单位诉求情况的类型不同而采用统一的绩效评价，评价结果的合理性也难以保证。故针对各个部门单位实际情况的不同，制定科学合理的考评体系，是绩效考评的困难之处。

(四)系统功能有待提升

12345便民服务中心对于行政效能的突破不仅体现为其作为一个汇集和处理民众诉求的平台，还进一步表现为通过数据的收集为政府行为的方向和效果形成一定的数据理论支持。然而在现有的电子政务，数据系统技术条件下，12345平台所汇总的数据信息的预测性与指导性作用还未得到充分的开发。12345平台通过对诉求件工单处理情况的汇总，数据系统的应用主要是作为各部门绩效考评的依据，促进各个单位行政效能的提升，以及对12345平台各类累计办件按月度和年度汇总，作为平台从雏形到初具规模并享有一定知名度和美誉度的证明。而将数据系统汇总的数据，通过大数据的方式作为治理的参照标准，探索现代化的治理体系和治理能力的建设，进一步地利用数据对于治理方向和治理方式的指导性作用仍有很大可以开发的空间。

四、12345平台进一步促进效能建设的对策

由于现行的体制和状况使得12345便民服务中心对于政府行政效能的促进作用还存在一定的限制，使得该平台对效能的提升作用还无法完全发挥。而行政效能的提升是一项系统性的工程，需要政府的多个方面进行改进和配合。［6］因此，为了进一步发挥12345平台的作用，促进政府行政效能提升，政府主体还应当通过各方面的改善来协同建设新时期政府的行政效能。

(一)完善组织建设，提升管理能力

政府机关部门单位处理事务的能力直接影响到政府的形象和公信力，政府的行政效能某种程度上也体现在政府组织的办事能力上。要进一步发挥12345平台对行政效能的促进作用，应针对各个部门的具体工作状况，以“便民”为核心理念，优化组织结构，改进工作流程，改善内部管理制度，提升组织效能。主要包括两个方面，一是强化政府部门联动单位的自身建设，完善组织管理体系，加强基层组织开展工作的能力，保证各个单位都有足够的能力保质保量地完成民众的诉求。第二，以12345便民服务为中心，利用好整合后的治理资源，各个单位之间合理地分工与合作，达成协同共治。第三，提升组织的管理能力和服务水平，应用现代化的组织管理技术和手段，例如网格技术，流程再造，分类管理，全面质量管理等新方式，推进组织管理能力的建设，以提升公众对联动单位服务的满意度。

(二)强化服务意识，提高人员素质

要提升服务能力，强化服务水平，首先应当摆正政府的“公共服务者”的角色定位，倡导以人为本，执政为民的行政价值理念，从意识上重视公众的诉求和人民的满意度，实现从“官本位”到“民本位”，从“政府管制”到“公共服务”的职能观念转变。其次，加强对工作人员的培养和训练，提高人员的服务意识和工作能力，在处理业务的熟练度，服务态度，应对冲突的掌控力等方面有所强化。让基层的人员在面对来自不同类型的民众时，无论是对待温和，焦急还是愤怒情绪的群众，都能够具备一定的服务能力。通过加强人员的服务意识和服务能力，树立服务行政理念，将服务公众的价值观念融入服务型政府的构建中。

(三)科学考评体系，完善绩效制度

在12345便民服务中心的推动下，政府各个部门单位的绩效考评有了新的方式方法，并且对行效能的提升具有一定的激励和倒逼作用。政府的绩效评估模式逐步实现从“政府本位”向“公众本位”理念的转变，并以更加客观公正的评估指标对部门单位的具体绩效做出评价。要进一步完善绩效评价制度，应结合各个部门单位的实际情况，建立科学公正的评价体系，尽可能地排除干扰因素对评价结果的影响，例如政策的抵触，民众的合理诉求，部门职能范围的冲突性等，让考评的结果客观地反应各个联动单位在工作中的真实表现。但是，建立起能够体现科学，公正，客观，表现与绩效相匹配的绩效考核机制，依然是各个政府组织需要解决的一个难题，也是一个不断改进和完善的过程。

(四)优化系统功能，发挥技术作用

以大数据和云计算为代表的互联网技术已经颠覆了现代人们的生活方式，而将互联网技术运用与提升政府的行政效能及治理能力方面的研究和应用还有极大可提升的空间。互联网技术对于治理的作用主要体现在三个方面:第一，治理的过程由“混沌”转向“澄明”。无论在人与人之间还是人与政府组织之间，信息技术的广泛应用都必将使整个治理体系相互作用的过程更加透明化和公开化，政府部门单位的权力和行政的过程都将处于公众的监督之下，这样治理过程信息化的趋势有利于推进行政权力的合法化与行政服务过程的规范化。第二，行政服务的方向由“政府”主导转向“公民”主导。作公共行政的主体政府的治理行为是有价值的，而公民是价值的意义所在。只有从人的内需的角度出发，符合公民需要，满足民众需求的政府行为，才能为政府的治理行为赋予有效的意义，进而实现了治理的价值。大数据帮助我们从人的需求这个源头识别意义，从而帮助行政的主体实现价值。第三，行政的方式从“被动”处理转向“主动”防范。

大数据的方法简单的说，就是从各种各样类型的数据中，快速获得有价值信息。通过这些有价值的数据对未来治理的方向以及可能性状况作出预测和指导性的帮助。例如，在国外对于大数据的应用上，洛杉矶警察局和加利福尼亚大学合作利用大数据预测犯罪的发生。2012年的6月末，美国洛杉矶警察局宣布扩大对犯罪预测软件的使用，它能通过收集大量数据、进行演算的方法，推测出什么时候、什么地方最容易发生犯罪。［7］以信息技术为基础的电子政务系统地不断完善和技术升级有利于提高决策的民主化与科学化。［8］12345平台通过对大量，多样信息的搜集，归纳，分类，处理，一方面可以反映当前政府在不同区域，不同部门，不同领域的行政过程中所存在的问题，另一方面通过对特征数据的考量分析结果，能够为将来的政府治理提出建设性的参考意见。

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