自然垄断行业中的经济性规制分析——以石油行业为例

白银元

自然垄断行业中的经济性规制分析
——以石油行业为例

白银元

随着我国成为世界第二大经济体，国家经济持续繁荣，与国际经济联系越来越密切，对政府规制提出了新的复杂要求。自然垄断行业作为我国国民经济的重要部分，对我国经济平稳安全发展起着重要作用。政府在其中扮演何种角色值得我们研究。从经济性规制不同方面来论述政府对石油行业所进行的管理，发现当前政府经济规制存在的一些问题，从而对政府更加合理有效的进行规制提出对策建议。

自然垄断行业，经济性规制，石油行业

一、研究背景

（一）自然垄断行业

一般意义上自然垄断行业是指面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。现实中的自然垄断行业以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等。由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）的概率很高［1］。这些自然垄断行业的初始投资往往十分巨大，像石油行业前期需要铺设石油管道和石油基地的建设，如果完全由市场调节，政府不加以适当规制，可能使资源得不到最优配置，不利于社会整体利益的发展。

（二）经济性规制

政府规制政策是市场经济国家政府不可或缺的政策。一般来说市场对经济的调节是“看不见的手”，而政府对经济的规制是“看得见的手”［2］。政府规制一般包括经济性规制、社会性规制、行政性规制三种，其中最主要的是经济性规制。经济性规制主要关注政府在约束企业定价、进入与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业，其目的主要是为了防止资源配置的低效率和确保服务供给的公平性。它主要包括四个方面：企业的进退、产品服务的定价、产量规制、产品质量［3］。

（三）我国石油行业

我国石油行业是在政府行政权力干预形成的自然垄断格局。1992年能源部撤销，我国形成中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司、中国海洋石油总公司三足鼎立的局面，由国务院直接领导。1998年成立两个特大型石油石化集团——中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司［4］。1999年国家经贸委发布《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，规定国内各炼油厂生产的成品油，要全部交由中石油、中石化的批发企业经营，其他企业不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。2000年三大石油集团公司分别组建有限公司并上市。截止至2010年，三大石油公司在国内生产原油近1.9亿吨，占国内市场原油消费量的42.3%；中国50%批准建设的加油站统一由中石化、中石油负责；80%以上的油源被三大石油公司控制。

二、政府对石油行业的经济性规制

我国市场经济起步晚，发展程度还较低，因此石油行业的自然垄断打上了深刻的政府干预烙印。我国政府在对石油行业干预中采取了大量的规制手段，其中最主要的是经济性规制。它主要从四个方面来采取经济性规制。

（一）企业进退方面

我国政府对石油产业进退方面进行了严格的限制。1992年政府正式确立了企业的进入标准，奠定了三大寡头垄断的局面。政府对小型民营企业的进入进行了严格限制。在1994年到1998年期间，面对大量民营企业的进入，三大寡头支撑不住，于是1999年发布了《关于清理整顿小炼油厂和规范原油、成品油流通秩序的意见》，其他民营公司全部由中石油、中石化依法划转、联营参股、收购［5］。2001年，政府重新明确了两大石油集团的专营权；2002年，政府正式明确了民营石油企业关闭转移或者被中石油、中石化集团收购参股。虽然在2005年国务院发文表示允许非公有制经济进入石油行业，但是在三大国有垄断寡头发展十年的石油行业中已经没有民营企业有大力发展的空间，很难有民间资本可以与三大国有企业匹敌。

（二）产品定价方面

目前国际上主要原油价格由美国西德克萨斯州轻质原油（WTI）、英国北海布伦特原油（BRENT）和中东阿联酋迪拜原油（DUBAI）三大市场决定，分不同地区使用不同的原油价格标准。我国原油价格确定长期受政府管制。1998年以前，我国石油价格调整一直由政府确定，往往很长时间进行一次调整，很少根据国内外石油供需发生变化。1998年6月国家计委出台《原油成品油价格改革方案》，开始采用由主要国际市场原油价格确定国内原油的“基准价”，各油田以此为依据，根据相近品质国际原油价格确定其油价。2001年11月我国国内成品油价格开始参照新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格调整国内成品油价格，当国际油价上下波动幅度在5%-8%的范围内时保持油价不变，超过这一范围时由国家发改委调整零售中准价。2009年国家发改委出台《石油价格管理办法》，确定当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格，石油价格也越来越与国际接轨，政府对石油行政性定价作用削弱。2013年国家发改委颁布《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，规定成品油调价周期由22个工作日调整到10个工作日，石油价格变动更加国际化，符合市场调节规律。

（三）产品产量方面

石油行业是卖方市场，整个石油产业链是由原油或者成品油价格决定的。因此，在整个产业中谁控制了原油的生产，谁就处于产业链的顶端。我国石油开采主要是由政府主导完成的，三大石油公司的原油产量占全国原油产量的90%以上。以2010年为例，中石油产油10 541万吨，占全国总产量的51.93%；中石化产油4 253万吨，占全国总产量的20.95%；中海油产油4 167万吨，占全国总产量20.53%；三大石油公司占全国总产油量的93.41%。通过政府对国有垄断行业的管控，实现政府对石油产量的管制。虽然我国自1993年已经成为石油完全净进口国，但是政府严格控制每年石油进口数量。因此，石油产量在技术不变的前提下主要受我国政府的管制。

（四）产品质量方面

石油产品由于原油产地不同会出现不同标准的石油产品。目前，对于石油产品质量监督，在政府层面有各级石油产品质量监督检验中心。对于石油质量的限定，我国目前最新采用的是第五阶段车用汽油国家标准。与第四阶段车用汽油国家标准相比较，新标准的硫、锰、烯烃含量均有所降低，有助于减少机动车排放污染物。这主要是出于对环境保护角度来制定的，通过对石油质量的限定，来减少对环境的负外部性，增加社会整体效益，减少环境污染。

三、政府经济性规制中的问题

政府在对石油产业进行经济性规制时也会出现规制失灵的问题。主要包括以下几个方面。

（一）规制成本过高

规制成本可以分为两类。一类是政府经济性规制实施成本。随着我国经济的快速发展，经济性规制手段越来越多，政府投入人力物力越来越多。在对整个石油行业调控时，必然会遇到行业阻力，需要政府在信息不对称的情况下进行壁垒的清除，这就需要投入大量的行政成本来应对越来越复杂的石油行业的变化。另一类是石油行业为应对政府经济性规制所需要投入的成本和采取的措施。例如，石油企业为达到环保新标准而采取的技术更新，必然会投入一定的资金技术，这样就增加了企业的成本。因此，在政府对自然垄断行业进行经济性规制是必然需要考虑规制成本和效益，来决定规制的实施。

（二）规制过程中存在寻租问题

政府寻租是指政府以行政权力为主要手段寻求其利益最大化行为或过程。政府通过寻租行为来使少数企业获得利益的最大化，同时获得自己本部门或个人的利益。政府实施规制的目的是为了增加社会效益，减少社会公共福利的损失，满足社会大多数人的利益需求，最大程度地减少损害社会公共利益的行为。但是，在经济性规制实施过程中，地方政府出于不同利益的考虑，会运用手中的权力来换取本部门或地区的利益。例如，目前各地频发环境问题引发的群聚性事件，大部分是由于地区政府追求经济效益而损失本地环境所换取大型项目的落成。在中石化宁波PX项目引发村民集体上访导致群体事件中，就有政府寻租的影子。在该项目未实施合理有效的环境保护措施之前，当地政府竟然批准项目建设，从而导致当地村民的反对。政府为了寻求政绩和经济效益，忽视了环境和社会效益。因此，政府在自然垄断行业中的经济性规制要防止寻租行为的出现。

（三）政府经济性规制存在明显的滞后性

一般政府决策都需要有一个政治周期，政府制定政策需要经过论证和讨论通过才能实施。因此，政府经济性规制具有一定时期的稳定性、时效性。相对于经济活动的复杂多变性，政府很难对经济活动中的各种情况都掌握，制定的经济性规制对于变化的经济活动具有滞后性。同时，在政府对企业行为进行经济性规制制定时，企业会对此进行改正或隐藏，尽量避免政府的管制，实现自己利益的最大化。在石油行业中，成品油的价格调整是在国际三大石油交易市场加权平均变动超过一定幅度才会进行调整，这就造成我国油价与国际市场的不一致性，从而促发市场投机行为，影响市场秩序的正常运行。

四、对策建议

（一）合理把握经济性规制的度

我国经济成功的关键在于逐步解除经济规制，尤其是价格和进入方面的规制，使我国经济获得活力［6］。政府作为经济性规制的主要策划者，在政策制定时要合理把握经济性规制的维度，既要放松规制，又要加强规制［7］。在石油行业的发展中，政府起初对石油行业的进退进行了严格的限制，主要是出于我国战略安全和当时计划经济的国情出发制定的。随着我国加入WTO，经济国际化趋势加强，政府虽然在2005年放宽了准入条件，允许民营企业的进入，但是应如何促进民营企业的合理发展，实现公平的竞争环境，仍然需要政府放松对企业的进入规制，加大对企业的扶持。同时，要限制三大垄断国有企业的寻租行为，实现公平合理的石油行业发展环境，实现石油行业的可持续发展。

（二）加强对政府经济性规制的监督

政府作为规制的制定者和实施者，既是权力的拥有者又是规制的裁判者，需要有一个合理可行的监督机制来制约政府经济性规制的运行，使权力在阳光下运行。一方面，政府在制定经济性规制时，要提高决策的透明度和公开度。经济性规制的制定要合乎实际，符合民意，防止出现“拍脑门”、“一刀切”的决断。另一方面，在规制的实施过程中，要严格按照运行机制实施，防止权力滥用［8］。对于石油行业这些自然垄断行业来说，一方面政府在制定经济性规制时，要充分考虑自然垄断行业的特点，在制度设计时就对垄断企业进行规制，多进行政策试点，逐步推广；另一方面，就要对地方各垄断子公司的经营行为进行严格审计管理，杜绝油老虎的出现，维护社会公共利益，防止官商权钱交易，对不同部门进行具体的限制措施，保证石油等垄断行业的可持续发展。

（三）扩大激励性规制，实施民主化规制

以往传统型政府对垄断行业的经济性规制大多采用管制型措施来加以管理，在当前服务型政府的构建过程中，更多是强调政府的服务意识和民主精神。因此，在对石油行业的管制中，要减少行政性干预的措施，尽量实施激励性措施。这样，政府在规制实施中一方面可以减少政策实施的阻力，另一方面可以实现对企业的激励作用，使规制措施更容易的落实。同时，在经济性规制的制定过程中，要重视非营利组织和社会的意见，重视与非营利组织的合作，降低规制成本。在经济性规制实施过程中，要紧听民意，顺民心，及时修正规制不合理的地方，让经济性规制在实施中不断完善和发展。另外，要正式社会组织的监督，不断改正实施方法和措施，实现民主化和科学化发展。

总之，自然垄断行业作为垄断行业，必然需要政府加强对其管制，尽量减少垄断的弊端。但是，政府在管制过程中又不能管制过多，以免压制了行业的活力和生产积极性。放松管制，在实施过程中要合理把握经济性管制的维度，提倡民主精神，加大激励型规制的实施，加强对规制全过程的监督，使政府规制在合理有效的环境中运行。

[1]班莹梅.自然垄断产业价格规制理论与方法研究[D].北京：华北电力大学，2003.

[2]王健，王红梅.中国特色政府规制理论新[J].中国行政管理. 2009（3）.

[3]胡琰琰.我国石油行业寡头垄断与政府规制的完善[J].西安石油大学学报（社会科学版）.2013（3）.

[4]于良春.自然垄断行业政府规制理论与政策研究[D].长春：吉林大学，2004.

[5]刘奕.我国的行政垄断及其规制：以石油行业为角度的探析[J].生产力研究.2009（7）.

[6]张丽娜.我国政府规制理论研究综述[J].中国行政管理，2006（12）.

[7]陈本强.自然垄断政府规制理论研究：兼论我国电力产业政府规制改革[D].昆明：云南财经大学，2010.

[8]于良春.论自然垄断与自然垄断产业的政府规制[J].中国工业经济，2004（2）.

（编辑：唐龙）

F407.22

A

1673-1999（2015）04-0061-03

白银元（1993-），男，北京化工大学（北京102200）文法学院2014级公共管理专业研究生，研究方向为民族地区公共管理专业。

2015-03-12