建立农村环境ADR非诉讼机制探索

陈 兵

（吉林大学 法学院,长春 130012）

建立农村环境ADR非诉讼机制探索

陈 兵

（吉林大学 法学院,长春 130012）

随着我国农业现代化的纵深推进,在大力发展乡镇企业经济推动农业工业化的同时,爆发式的乡镇企业增长、规模化的农业生产经营以及聚集型的农村生活场域的出现等,造成了农村环境污染的日益恶化,农村环境纠纷也随之频发,并显现出与城市环境纠纷不同的特点。现行的以诉讼为主的纠纷解决机制在解决农村环境纠纷上较为乏力。为此,有必要通过构建新的非诉讼机制——环境ADR解决农村环境纠纷,以维护广大农村地区社会关系的和谐稳定,切实保障农村底层居民的环境权益的实现。

农村环境污染;农村环境纠纷;环境诉讼;环境ADR；非诉讼机制

一、问题提出

伴随我国改革开放30多年来经济社会的快速发展,工业现代化和竞争国际化引发了农业现代化和现代城镇化进程的提速,致使我国农村发生了翻天覆地的变化,各类经济发展形式和生产经营活动在广大农村地区得以迅速发展。与此同时,各种环境污染也正日益侵蚀和损害着广大农村居民的生产和生活环境,使其生命健康和财产安全受到严重威胁,其中频发的农村环境纠纷严重影响了农村社区的社会稳定和经济增长。然而,现阶段农村环境纠纷频发的根源并不在农村自身,而是在大力发展农业工业化、推进城镇化过程中,就农业现代化与传统农业文明之间出现的激烈碰撞所产生的问题没有给予足够重视,未给予及时消解所致。简言之,即我国高速工业化和城镇化的发展,在带来无限发展机遇的同时,也不可避免地对生态环境产生了负面影响,而这种影响正由于所谓的环境保护的“城市中心主义”转移至我国广大的农村地区,致使农村环境污染越发严重,侵害了广大农民的权益。因此,这种农村环境污染亦可称之为转移型农村环境污染,数量庞大的乡镇企业所引发的农村环境污染大致可归入此类型。需要强调的是,笔者将要讨论的农村环境纠纷除了上述类型引发的纠纷外,还包括基于农业生产经营和农村居民日常生活所引发的环境纠纷,可分别描述为生产型污染和生活型污染[1]。

从世界范围内各国或地区农业生产发展的历史经验看,在推进农业现代化,走农业产业规模化、聚合化、工业化发展道路时,不可避免地会对当地生态环境产生影响,当下要做的并不是彻底根治基于农业现代化带来的环境问题——其不可能完全消除,而是要将农业生产发展带来的对生态环境之危害降到最低,使之可控,即对农业生产型环境污染引发的问题可控,使致害者与受害者间的环境纠纷得以有效化解,既促进农业经济的发展,亦保证农村环境的安全。与此同时,由于我国长期以来存在的城乡社会二元结构形态,环境治理的重点和中心一直放在城市,尤其是那些超大型城市、特大型城市、大城市及其周边,对广大农村地区的环境污染问题没有给予足够重视,尤其是对那些看似简单的日常生活污染更是未能配套行之有效的环境治理设施和监督机制,致使农村环境污染,尤其是生活型环境污染基本处于无人治理的放任状态。由此,导致了目前未能在我国农村地区形成有效的治理方案和具体措施,更谈不上建立合理的具有实践操作性的环境纠纷化解机制。

事实上,在我国农村地区的环境纠纷中,环境污染的受害者往往是处于弱势地位的农村居民,其实体性环境权利和程序性权利常常受到侵害[2]。正是由于这种实体性和程序性权利无法得到及时有效的救济,更加剧了农村环境纠纷化解的复杂性和高难度,也由此进一步恶化了农村生态环境——因无法有效激发农村居民参与当地环境保护的积极性和有效性,这种忽视或无视农民“天然在场”的特性在农村环境保护中的基础性作用的认识和做法,不利于农村环境纠纷的解决和农村环境污染的治理[3],亟待采取有效措施予以解决。在“有损害就有救济”的法治社会里,如何化解农村环境纠纷成为农村环境治理的关键,对于实现农村经济发展与农村环境安全的平衡,构建农村环境治理的法治路径具有重大的理论意义与现实价值。

二、诉讼在解决我国农村环境纠纷时明显乏力

诉讼是目前大多数国家和地区解决环境纠纷的主要方式,作为公力救济取代私力救济的选择,诉讼可以使得各类纠纷在平等、公正、有序、安全的环境下得以解决。然而,由于我国环境纠纷解决机制是在以重视城市环境治理为中心,忽略或无视广大农村地区的环境保护的情势下建立起来的,其运行重心是以解决因工业化和城镇化带来的城市环境纠纷为主,尚未对农村环境纠纷给予应有的足够关注,进而导致目前以诉讼为主的纠纷化解机制在应对农村环境纠纷爆炸式增长时明显乏力。据不完全统计,在农村发生的各类纠纷中,只有不到12%的事件最终选择了诉讼,且多是在和解或调解无效的前提下[4]。中国政法大学污染受害者法律援助中心提供的数据显示,在该中心代理的环境侵权诉讼中,原告的胜诉率仅为20%,且胜诉后的赔偿也很难得到执行[5]。为此,当我们选择以诉讼作为农村环境纠纷的主要方式并评估其价值时,不可避免地会受到农村纠纷与环境纠纷双重特征的影响,即将诉讼机制放置于农村社区考察时,两者之间的现实冲突与融合可能成为了关注的焦点。

（一）诉讼方式对抗性强暂不利于农村地区纠纷及时有效的解决

西方语境下法治的最佳社会环境是“陌生人社会”,因此此类法治在西方国家更容易发挥作用,通过诉讼方式解决社会矛盾纠纷的社会效果比那些存在厌讼观念的国家更加明显[6]。作为一种重要的纠纷解决方式,诉讼无疑是现代社会最有效、最可靠的选择,但是从实践效果看,诉讼方式暂不适宜当前我国农村地区大多数纠纷的解决。虽然经过三十多年的改革开放,我国农村地区发生了翻天覆地的变化,但是这种变化更多体现在经济意义上,就社会心理和组织结构而言,大部分农村地区仍保留着极其浓厚的乡土气息,仍是一个以血缘亲情为纽带的“熟人社会”,这在客观上导致了以诉讼——这种对抗性较强的方式去解决农村纠纷的困难。“熟人社会”与“陌生人社会”明显不同的一点,即是当事人除了要求结果的公正外,往往还有更多其他的价值诉求。譬如,在纠纷解决后,希望恢复原有的人情关系,这就造成了广大农村居民在很多情况下,不愿意选择“对簿公堂”的方式来解决纠纷的心理。

（二）诉讼主体不明导致立案难

农村环境纠纷是一种新型的纠纷,类型多样,涉及的利益主体多元,特别是由转移型污染和生产型污染引发的环境纠纷,污染者往往与当地乡镇政府存在诸多利益“勾联”,加之受害者众多,稍有不慎容易引发群体性事件,更为重要的是,目前我国民事诉讼法上尚未对大规模的环境侵权事件之原告主体资格做出明确规定*虽然,2013年实施的新《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”被理论界和实务界认为确立了我国的公益诉讼制度,但是,该规定并没有确定公民个人的诉讼主体资格,就个人提起此类诉讼言,还是需要遵循普通民事诉讼原告资格的规定,即需提供直接证据证明其与所提起的诉讼争议有直接利害关系,如此来看,加上环境损害取证责任的困难,致使很多情况下,由个人提起的环境侵权诉讼非常少,其主体资格认定十分困难。,如此,司法机关囿于现有法律规定的不明确,防止群体性事件发生以及维护社会稳定等因素的考虑,往往不愿意受理此类环境诉讼。因此,导致了长期以来,农村环境纠纷的受害方是否对某一环境侵害者而言,具有原告资格一直是农村环境司法中的难题,使得大量的农村环境纠纷被阻挡在诉讼大门之外,难以立案。尽管在刚刚结束的党的十八大四中全会上,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确规定“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对于人民法院依法应当受理的案件,做到有案必立,有诉必理,保障当事人诉权。”[7]但是,目前我国正处于经济社会改革的关键期,改革步入深水区,进入攻坚阶段，各类社会矛盾频发,尤其是农村地区群体性事件多发,且事件所涉及因素纷繁复杂,其中环境纠纷是其典型代表,人民法院如何做到“有案必立,有诉必理”仍是一个有待实践检验的难题。

（三）诉讼运行成本畸高农村居民负担难

普通民事诉讼一审审限可为六个月,加上二审,有时可能启动再审程序,加在一起甚或持续好几年,在这一过程中所付出的时间成本和机会成本难以估量,尤其是对普通的农村居民维权者而言,更是“不可承受之重”。“迟到的正义非正义”,即便最后原告胜诉,仍需经过执行程序,执行难一直是困扰我国司法公信力的关键难点之一*执行难问题是影响我国当前司法公信力的核心问题之一,也是建立法治国家、法治政府、法治社会,树立法律信仰的关键点,法律要被信仰,则法律应该有实效,如何实现法律的效力,其司法裁判的执行首当其冲。故,在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。由是观之,将此类问题写入十八大四中全会报告,作为重点问题,着力解决,可以看出该问题在我国现阶段的普遍性与困难度。。此外,农村环境纠纷由于受到涉案当事人通常较多、取证困难、侵害结果难以评估等因素的影响,如果原告选择诉讼方式解决纠纷,很可能陷入久拖不决的困局,其产生的后果,大致如下两方面:其一,在这一诉讼过程中,环境污染危害的潜在性和长期性会逐渐加剧农村居民的健康损害和财产损失;其二,农村环境纠纷久拖不决会增加原告由此而付出的时间、精力、人力、财力等成本。

譬如,以农村地区水污染引发的纠纷为例,若得不到及时化解,致害方不采取有效治污手段消除污染危害,受害方继续引水灌溉,如此轻则导致农产品收成减少,重则致使土壤丧失生产能力,使大片农田变为荒地,彻底毁坏农村居民赖以生存的“命根”。与此同时,水污染还会直接危害农村居民的身体健康。近年来,不少农村地区疾病多发,尤其是社群型癌症疾病的爆发,不得不说与环境污染密切相关。在这类环境纠纷中,被告企业大可派代表参与诉讼,并不直接影响企业的生产经营,然而,相对于作为原告的普通农村居民而言,其在一年之中要忙着播种、收割、销售等,时间、精力、人力、财力等成本根本消耗不起。“裁判是一种很奢侈的纠纷解决方式,故欲让所有的民事纠纷都通过裁判来解决的想法是不现实的”[8],这一点在农村环境纠纷上体现的尤为真实。

综上,现行的以诉讼作为解决农村环境纠纷的主要方式的纠纷解决机制,由于其较强的对抗性、对环境纠纷诉讼主体规定的不明确以及诉讼过程的复杂和高成本等现状,致使其暂不适宜农村社会现实,不利于农村居民人情社交关系的维系,难以满足农村环境纠纷爆炸式增长的需要,在解决农村环境纠纷上明显乏力。

三、建立我国农村环境ADR机制的现实基础

为了及时有效解决日益增多的农村环境纠纷,推进环境正义,实现生态良好、生活富裕的新农村建设目标,有必要建立一套既能补足诉讼机制缺陷,又能与农村环境纠纷特点相契合的替代性纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution,以下简称ADR）。ADR起源于美国,最初主要用于解决劳动争议,现已成为世界各国普遍适用的诉讼以外的纠纷解决方式。同时,美国也是最早将ADR运用到环境纠纷解决中的国家,譬如,“斯诺卡尔米河流”和“风暴国王山脉和哈得孙河”案等,即是成功运用ADR的经典案例。事实上,在西方发达国家中,ADR在环境纠纷领域业已得到广泛应用,并取得了很好的成效,通过对社会关系进行二次调整,来实现矫正的环境正义[9]。 这对改善我国在农村环境纠纷解决领域主要依凭诉讼机制而实施效果不佳的困局具有十分重要的实践价值。因此,有必要在借鉴其他国家成功经验的基础上,探析环境ADR在解决我国农村环境纠纷上的现实基础,以此为据构建适合我国特殊国情的农村环境ADR机制。

（一）农村环境纠纷发生的熟人社会影响

当下我国农村社会依然是一个乡土气息浓厚的“熟人社会”,农村环境纠纷中的污染者,不论是当地的民营企业或者乡镇企业,抑或农村居民个人,都是本村或邻村的熟人。因此,即使发生了环境纠纷,乡里乡亲之间亦希望能够维持原有的亲情邻里关系。在这类社群中,居民之间大部分有着血缘亲情关系,彼此有着千丝万缕的联系。在低头不见抬头见的“熟人社会”里,少有人愿意撕破脸面,打碎人情去诉诸法庭。此外,受传统法律文化的影响,“无讼”“厌讼”“息讼”等诉讼文化和观念对广大农村社群及其成员影响深远,在今天,纠纷发生后仍有很多人不愿直接发生冲突,避免伤了和气,希望采取非对抗性的协商、调解等方式来寻求纠纷的解决。可以说,到目前为止,很多农村居民仍抱持这样一种观念:惹上官司是件极其麻烦的事情,能私了还是私了,宁愿吃点亏,也希望能“大事化小,小事化无”。基于此,对抗性的诉讼不符合农村实际,难以及时有效解决农村环境纠纷,而ADR这种以注重妥协而非强化对抗性,注重事后效果而非事前考察的纠纷化解机制,在解决农村环境纠纷过程中,更能满足争议各方的心理诉求,推动纠纷解决。

（二）农村环境纠纷处理的多元价值考量

农村环境纠纷中的污染者对农村环境的双重影响,使得纠纷双方难以“对薄公堂”。农村地区常常与贫困二字捆绑,农村地区对经济发展的主观欲求和客观需求较城市地区更为强烈[10]。对有些农村居民来说往往具有双重身份,既是环境污染行为的利益驱动者,又是环境污染后的实际受害者。民营企业或乡镇企业在污染农村环境的同时,客观上也增加了当地农村居民的收入,迎来了他们农畜作业之外的职业生涯“第二春”。特别是对那些土地大部分被政府征收了的农村居民来说,为民营企业或者乡镇企业工作成为其主要的经济来源,“自己”如何反对“自己”。这类纠纷双方间对立而又统一的矛盾关系,更是加剧了选择诉讼解决纠纷的难度。一项“村民对中小企业的看法”的问卷调查显示,只有24.9%的认为,它们污染了我们的村庄,表示反对[11],并且这24.9%的农村居民也不见得主动采取行动,更多的人采取的是一种“睁一只眼闭一只眼”,搭便车的心态,尤其是那些受到污染者“恩惠”并缺乏环境保护意识的农村居民。但是,如果换一种纠纷解决方式,转化纠纷处理的心态,弱化对抗性,强调妥协性与合作性,可能更有利于矛盾的及时解决。因此,环境ADR的适用,无论是协商、调解、仲裁,还是第三方裁决,以双方合意为基础,既能在一定程度上避免纠纷双方的针锋相对,在给予受害者适当经济补偿的同时,又能兼顾致害方的利益的阶段化实现,从妥协、合作、共赢的多元价值层面去化解农村环境纠纷。

（三）农村环境纠纷认定的专业技术运用

高速发展的现代农业科学技术在提高农村居民生活水平的同时,也带来了日益突出的农村环境污染。无论是发生在农村地区的转移型污染、生产型污染,亦或日常生活环境下出现的生活型污染,在环境纠纷的处理过程中都需要专业性较强的环境知识和技术作为支撑,而大多数普通农村居民都缺少环境保护与治理方面的专业知识,往往出现举证不能的情形。譬如,我国《侵权责任法》第六十六条明确规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”该规定表明环境污染责任证明制度施行的是“举证责任倒置”,但是,就损害事实的存在,并没有予以规定,根据“谁主张、谁举证”的一般诉讼原则,原告仍需证明环境污染造成的损害存在,这就给司法实践中农村居民举证环境污染造成直接损害造成了困难——环境损害的认定往往需要专业知识辅助,普通农村居民很难具备。此外,我国目前大多数法官的知识结构主要是人文社会科学,具备环境、资源等自然科学知识背景的法官为数较少。因而,法官在处理环境案件上也存在知识储备不足的缺陷,这必然对其判断案情、采信证据产生不利影响[12]。 针对环境诉讼过程中可能存在的前述弊端,不断发展的环境ADR在形式上具有多样性,参与人员具有多元性,这就决定了其在环境纠纷解决中能吸收兼具环境专业和司法背景的人士参与纠纷解决,客观上有利于促进纠纷及时有效的解决。

四、我国农村环境ADR机制的运作构想

伴随农村环境污染状况的日益恶化,其类型越来越多样化、复杂化,由此引发的纠纷亦越来越难处理,通过一般环境侵权诉讼和环境公益诉讼来解决纠纷时,已明显感到乏力,无法有效兼顾公平与效率。因此,亟需针对农村环境纠纷的特点,建立便捷、高效的替代性纠纷解决机制，在提高纠纷解决效率的同时,保障纠纷解决的终局效果。通过环境ADR机制的建立,实现农村环境治理的良效与长效,减少诉讼对农村社群所尊崇的“乡土人情”理念的冲击,更好达成纠纷化解的终局性,实现公平与效率的平衡,法律效果和社会效果的统一。

（一）农村环境ADR推进的基础在于农村环境自治能力的建设

环境ADR的功能在于促进社会自治与社会合作,是现代社会寻求以和谐方式解决纠纷的一种重要方式[13]。 基于我国农村环境纠纷的特点以及农村经济社会发展的现状,笔者认为无论是选择仲裁、协商、调解抑或第三方裁决,农村环境ADR推进的基础都在于对农村环境自治组织及广大农村居民环境自治能力的建设。在我国,农村社群及其成员虽然为数众多,但是个体性强,呈现较大的差异性和离散性,期望以其个体成员的身份参与环境纠纷解决的效果甚微。“是非只因多开口,烦恼皆由强出头”是我国传统的处世哲学,这句话用在描述我国农村环境纠纷的解决上十分恰当。

农村环境纠纷的解决是一项带有明显公益性和社会性的事业,与每一位农村社群成员利益攸关,但又不是非你不可,这就导致很多农村居民在纠纷解决中遇到问题很容易退缩,难以在受害方中形成一种向心力或是凝聚力,甚或在内部出现分歧,不利于纠纷的及时有效解决。要把村民广泛组织起来进行社区治理,就必须按照村民的自愿和需要并在村民中发展各种形式的社区民间组织,使之成为联接村级组织和广大村民的载体和纽带。但由于农村自治组织——村委会自治职能比较弱化,难以担负起农村环境治理的大任,因此,农村环境自治组织及其自治能力在农村环境纠纷中的重要性就不言而喻了。正如有关学者指出:“要把村民广泛组织起来进行社区治理,就必须按照村民的自愿和需要并在村民中发展各种形式的社区民间组织,使之成为联接村级组织和广大村民的载体和纽带。”[14]而农村环境自治组织正是这种社区民间组织的一种,通过该自治组织的建立和能力培养可以及时发现本地区的环境问题,举行形式多样的自治会议,充分交流、通报各类环境信息,征求广大居民意见,代表居民参与当地环境纠纷的解决,使其切实成为当地农村居民在环境纠纷解决上的自治体。

更为重要的是,农村居民是农村环境纠纷中的重要主体,解决农村环境纠纷绝不可能让他们靠边站。农村环境自治能力建设,天然地包括对农村居民能力的建设与培育,要充分积极发挥其积极性与主动性,激发其维权意识。具体而言,可由当地基层组织——村委会牵头邀请当地有威望、有能力的人成立环境自治组织,必要时可以采取选举的方式让农村居民选出,能够代表其行使环境权利的、有能力的其他居民作为小组成员。该小组设置一名组长,若干组员,组长负责召集成员进行小组会议,在必要时提议召开村民会议。该环境自治组织对内负责本村村民的生活垃圾的处理问题,有权设置垃圾回收处理站等环境基础设施;处理本村居民间日常环境纠纷的协商与调解,对外代表本村居民与环境纠纷的解决。

（二）农村环境ADR推进的难点在于各个具体方式的有效实施

“法律的生命不在于逻辑,而在于经验”“法律的生命在于实施”这些著名的法治名言都指示我们在分析和评价农村环境ADR机制的成效时,必须关注其实施,这也是影响我国农村环境ADR机制推进的难点。依照主持ADR的主体属性和运行方式,可将农村环境ADR分为环境仲裁、环境裁决以及环境协商与调解,这也与我国现有的ADR资源相符。

1.环境仲裁。环境仲裁是指由环境仲裁机构根据环境纠纷当事人预先约定或者事后达成的仲裁协议或者仲裁条款,做出对双方有利的裁决,双方服从并且履行裁决内容,从而解决彼此环境纠纷的程序[15]。 在我国,尚处在起步阶段的环境仲裁,能否作为农村环境纠纷的解决方式尚存在争议。从实践上看,全国各地少有将环境纠纷提交仲裁机构仲裁的案例。只是在2007年末,江苏省东台市在国内首家设立环境仲裁庭后,成功解决一桩长达十余年的环境纠纷案,改变了环境保护部门多年来对环境纠纷解决的单一手段的局面[16]。实践证明,环境仲裁有其优势——以当事人的合意为基础,费用低,程序简,且当事人可以在法律规定的范围内选择仲裁庭的组成,有效避免了当事人对裁决的不信任。在借鉴东台经验的基础上,结合我国农村环境纠纷的特殊性,可以对环境仲裁作出如下设计,以期有效解决农村环境纠纷,推进农村环境治理效果：

第一，依法在乡镇一级设立常设的环境仲裁机构,聘请人民法院派出法庭、乡镇司法所、县环境保护局等机构的人员以私人身份加入环境仲裁机构,邀请社会公信人士、律师以及代表农村居民环境权益的民选代表等,共同参与农村环境纠纷的仲裁工作。这样一来既能保证环境仲裁机构的多元性,又要体现环境仲裁的专业性,区别于行政机构和司法机构。

第二，遵循环境仲裁庭独立审裁的原则,参照《中华人民共和国仲裁法》明确环境仲裁的受案范围和仲裁程序。

第三，肯定环境仲裁“一裁终局”的效力,裁决作出后,除无效或者依法被撤销外,对当事各方均产生约束力,确保环境仲裁的效力价值与效率价值。

第四，承认裁决书和调解书的法律效力,确保环境纠纷在仲裁后能得到有效解决。对无故违反有效仲裁文书的当事方,责令其承担相应责任。

2.环境行政裁决。环境行政裁决是负责环境行政监管事务的行政主体或法律授权的社会团体和组织根据法律法规的授权,对环境纠纷依申请进行审查,并在充分听取涉案当事方陈述意见的基础上做出裁决的行政确认行为,目的是解决因环境污染而产生的纠纷,有别于其依职权主动进行的调查、处理的行政处罚行为。行政主体或法律授权的社会团体和组织,一方面,拥有高素质的具备专业知识的调查人员,另一方面,拥有勘查、监测、取样化验等取证设备。因此,在信息收集、判断上具有明显优势,使得纠纷解决的方案更加符合实际的诉求成为可能[17]。在这一过程中行政主体或法律授权的社会团体和组织均以中立第三方的身份来解决平等的争议双方因环境污染引发的纠纷,类似于日常交通事故责任认定与处理的行为,所作出的裁决属当事方就民事责任划分与承担的一种专业认定。具体而言,农村环境行政裁决有以下几点需要明确和完善：

第一，裁决的启动与展开。环境行政裁决在致害方和受害方因环境污染与治理发生纠纷时,任意一方当事人均可向环境行政主体或法律授权的社会团体和组织申请环境行政裁决,受理后由专业人士进行调查并公开听证,并依法做出行政裁决确认书。这里可发现,环境行政裁决与环境仲裁有着根本区别,后者必须双方当事人达成合意方可展开。

第二，裁决的主体。2015年1月1日开始实施的《中华人民共和国环境保护法》*修订后的《环境保护法》较以前的旧法,增加了23条,被称为“史上最严厉”的环境保护法。相较旧法只用一条规定了各级人民政府应当加强对农业环境的保护（旧法第二十条）而言,明显增加了对城乡、乡镇及农村地区环境综合治理的规定。譬如,新法第三十三条第一款规定了各级人民政府应当加强对农业环境的保护,第二款规定了县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平,推动农村环境综合整治。此外,第四十九条规定了各级人民政府及其农业等有关部门和机构应对农业生产经营过程中的环境污染及其防治承担指导、监督及管理,其第二款还规定了县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。第五十条还规定各级人民政府应当在财政预算中安排资金,支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作等,其力度大大加强。第十条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。这里的县级以上地方政府包括县级人民政府,因此,建议县级人民政府环境保护主管部门在乡镇设置派出机构——基层环境保护所,授权其对农村环境纠纷责任认定依法作出行政确认。与此同时,建议通过行政立法授权那些专业性强、公信力高的社会团体和组织依法作出准行政确认,一方面可以补足基层环境保护所在专业知识、人力物力上的不足；另一方面亦旨在尝试将更多的公共服务社会化,营造社会公共服务竞争化的局面,切实推进农村环境纠纷的多元化解决。

第三，裁决的效力。从立法旨意和法律实施看,环境行政裁决是应该具有法律效力的,至少是法律上的证明力,至于是否对当事方产生直接的法律约束力,这一点还有待进一步论证和实践。因为,该行为是经一方申请而启动,对申请方当然具有法律约束力,但是对相对一方是否具有直接的法律约束力,还需要从两个方面考量：其一,若相对一方接受申请并参与公开听证,其最终确认结果对其有约束力;其二,若相对一方拒绝申请,并不愿参与公开听证,则确认结果并不直接约束相对一方当事人,但是,其对环境责任的认定和处理意见具有法律上的证明力,可供相关行政执法部门或人民法院采信。

3.环境协商与调解。环境ADR除仲裁和行政裁决或准行政裁决外,常见的方式就是协商与调解。协商指当事方在明确环境污染责任的基础上,本着相互体谅的原则,签订协议或谅解备忘录等文件,解决环境纠纷的方式。在协商过程中,若当事人能对环境纠纷达成一个较为理想的解决方式,自然是皆大欢喜。一般很多农村环境纠纷都是从协商开始的,只有在协商不成的情况下,作为受害方的广大农村居民才会去寻求其他的方法。理论上,协商的优势在于纠纷当事人可以全程直接参与协商过程,简单便行、目标明确,不需要第三方介入调停、斡旋、仲裁或裁判。但是,从实践效果看,由于农村地区环境污染类型差异大,且因农村居民（包括是农村环境自治组织）对法律知识和协商技巧的缺乏,在协商中对环境污染的认定、责任的划分以及赔偿数额一般较难及时达成一致,影响了协商的效果。

调解是指在第三方的主持下,当事方对环境纠纷进行平等、自愿的协商,达成协议,解决纠纷。“与诉讼不同之处在于,诉讼着眼于过去,而调解更强调未来,这样调解协议对于仍想继续保持某种关系,如商业关系或雇佣关系的双方而言,尤为重要。”[18]对不断增多的农村环境纠纷而言,调解有助于维护当地和谐稳定的社会关系和熟人之间的人际关系。在我国农村,调解主要包括民间调解和当地乡镇政府主持的行政调解。需要强调的是,这里所说的调解与农村的传统调解不同,需要遵循法定的调解程序和法治的基本原则,与法治的基本目标是一致的。

第一，民间调解指无公权性质的民间机构或个人以调解为手段的纠纷解决方式[19],民间调解与协商的最大区别,在于民间调解通过无公权性质的民间机构或个人介入,而协商不存在第三方介入的问题。目前我国农村环境纠纷大多是民事纠纷,本身具有可调节性,可考虑充分发挥民间调解的作用。对农村环境纠纷言,通过乡镇的人民调解委员会或农村环境自治组织调解环境纠纷,它们在处理农业环境纠纷时有其自身优势,特别是在处理由乡镇企业或当地居民污染行为引起的小型环境纠纷上更为方便有效。

第二，行政调解是指由行政机构主持进行的调解活动。受专业知识的限制,在我国环境纠纷解决中最主要的调解类型是行政调解。调解程序由行政环境保护机构主持,在效果上可能优于协商和民间调解。与前述行政裁决相比,乡镇环境保护所可依职权,主动介入农村环境纠纷的调解,在尊重纠纷当事人意愿的基础上,促使当事人尽快达成调解协议,督促致害方积极履行调解协议内容。

由于目前我国大部分农村地区还是一个具有浓厚乡土气息的“熟人社会”,而非西方现代意义上的市民社会,因此,现有的以诉讼为主的纠纷解决机制难以有效应对农村环境纠纷的解决,亟需建立适应农村社会特性的环境ADR机制来弥补诉讼机制在解决农村环境纠纷上的不足。农村环境纠纷的解决除了要考虑纠纷及时有效的化解外,还应关注当事人事后的关系维护和农村社会的和谐稳定。与严肃的诉讼机制相比,ADR机制更能长效与良效地解决农村环境纠纷。诉讼是解决纠纷的有效方式,但不是唯一方式,特别是在农村环境纠纷的解决上,建议通过构建以程序上的非正式性、形式上的多样性、解决过程的非对抗性为特征的环境ADR机制,为农村环境纠纷提供多元的解决途径,切实维护底层农村居民的环境权益[20]。

[1] 陈兵.论法治视阈下我国农业工业化污染协同防治体系[J]. 南京农业大学学报:社会科学版,2014（2）:103-110.

[2] 李运福.农村环境司法保护的困境和出路[J]. 政法论坛,2014（3）:11-15.

[3] 韩喜平.农村环境治理不能让农民靠边站[J]. 农村工作通讯,2014（8）:48.

[4] 闫魏.论ADR机制在我国农村的构建——以浙江农村为例[J].辽宁行政学院报,2010（5）:31-32.

[5] 李运福.农村环境司法保护的困境和出路[J].政法论坛, 2014（3）: 11.

[6] 李栗燕.化解基层社会矛盾纠纷的法律机制研究[M]. 北京:社会科学出版社,2013:19.

[7] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[C]. 北京:人民出版社,2014:22.

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Construction of Rural Environmental ADR

CHEN Bing

（SchoolofLaw,JilinUniversity,Changchun130012,China）

With the development of China’s agricultural modernization, vigorously developing the economy of township enterprises can promote agricultural industrialization, while the explosive growth of township enterprises, the large scale agricultural operation, the emergence of the aggregation type field of rural life and so on caused deteriorating of environmental pollution in rural areas, and the rural environmental disputes frequently occur which are different from the urban environmental disputes. The current procedure oriented dispute resolutions which mainly rely on the civil litigation to solve environmental disputes in rural areas are not effective. Therefore, it is necessary to construct a new mechanism, ADR for environmental disputes to solve the rural environmental disputes, so as to maintain the harmony and stability of rural social relations and protect effectively the environmental rights and interests of the rural dwellers.

rural environmental pollution; rural environmental disputes; environmental litigation; ADR for environmental disputes；non litigation mechanism

2014-10-10

韩国高等教育财团国际学者交流基金项目；中国博士后科学基金项目（2014T70274；2013M530962）;教育部人文社会科学青年项目（10YJC820003）;吉林省社会科学基金一般项目（2014B3）；吉林大学首届优秀青年教师培养计划资助项目

陈兵（1980—）,男,吉林大学法学院副教授,硕士生导师,法学博士,吉林大学理论经济学博士后，韩国高等教育财团国际学者，首尔国立大学亚太法律研究所研究员，主要研究方向为农业法、竞争法。

F325.2

A

1009-9107（2015）05-0140-08