基层政府社会风险治理流程优化研究

李颖

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

基层政府社会风险治理流程优化研究

李颖

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

社会风险治理是社会治理的重要组成部分，增强基层政府社会风险治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的一大关键。随着我国社会的进一步转型，社会风险呈现出虚拟化、网络化、联动化等新态势，它使得基层政府社会风险治理面临着新的挑战。因此，需要从流程优化的角度，对基层政府社会风险治理的机制与方式进行创新，从而提高基层政府社会风险治理的水平。

社会风险;社会治理;基层政府;治理流程

基于“国家治理能力”和“社会治理体制”所交叉延伸出的“基层政府社会风险治理”问题在我国理论界是一个极具拓展空间的研究领域，也是政府对社会由“管理”向“治理”转型过程中的一项重要内容。作为社会治理体系中重要的组成部分，社会风险治理较为典型地反映出政府社会治理水平的高低。

增强基层政府社会风险治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的一大关键。基层政府对社会风险的感知及治理能力的高低也直接反映着基层政府整体社会治理水平的高低。而随着我国改革开放向纵深推进，以及社会的进一步转型，社会风险也呈现出新的态势。如何创新基层社会治理的机制，优化基层社会风险治理的流程设计，构建基层社会社会风险治理新格局，对实现基层治理现代化有着重要的意义。

一、社会风险新态势

随着我国社会的进一步转型，社会领域的风险也出现了相应的变化，如社会风险的种类、具体表现、传播方式、演变态势等。归纳起来，主要体现在这样几个方面:

(一)“虚拟”风险增加，公众的风险意识本身成为一种风险

人们出于对未来的担忧，自身建构了一些飘渺的风险，比如臆想出来的失业、伤残等，这是人类风险意识增强的体现，很多时候我们无法直接感知这些隐形危害的可能性。此外，以非实体状态存在的风险如放射性污染物对我们的威胁是潜在而又长久的，很难通过观察来把握和测算［1］。

当代风险涵盖政治、经济、生态、社会、科技等多个领域，除一些传统的风险外，还出现了一些新的风险。在网络信息化以及全球化等背景下，这些风险呈现出更加整体、隐秘、多元、复杂的状态，对人类生存产生了巨大影响［1］。由于风险跨越各个领域，涉及不同维度，难以预测，也就导致风险的跨区域传播的制造者的无责化。

各种新媒体缩小了人们沟通的空间边界和时间边界，使得人们可以在一个小的“地球村”里实现信息的实时交互。这有利于人们信息需求的满足，但是由于传播信息的过程也伴随着风险和影响的传播，因而它在客观上也起到了风险放大器和触发器的作用。微信、论坛等网络载体，包括正式的信息传播系统和非正式的人际关系传播系统，使非直接受害者可以通过主动搜索或被动接收等方式获取相关信息，这样，非直接受害者就会置身于特定的危机情境，形成虚拟风险体验［2］。

(二)“个体”意识兴起，社会风险的不确定性进一步增加

一方面，伴随着社会的不断进步与发展，人们在基本生存得以较好地满足之余，更加追求个人发展的质量，“个体”的意识就以多元化的个人诉求突出地展现出来。另一方面，由于社会转型使社会开放程度提高，使得人们获得信息和资源的能力也有很大的提高。这既使得个体有了追求更好生存与发展条件的可能，也使“个体”对其所在社会的运行条件，如公共安全、社会治理、政治文明等方面都有了更高的要求。

同时，社会风险是个体风险的累积和叠加，较为典型的表现之一就是社会诉求的多元化和社会表达的多样化。

一是作为个体的人们以多种不同的方式表达同一种诉求。这种个体意识的表达往往是随个体需求随性而发的。当遇有诉求需要时，个体或通过网络、或通过媒体、或通过社会团体、或通过政策渠道，如拨打市长热线等来表达自身的个体诉求。这种表达没有特定的时间和形式，带有较为明显的无序性。多个个体意识的无序性表达，凸显了社会风险的不确定性。

二是以一种方式表达多种不同诉求。以互联网为例，在“互联网+”的时代，网络已成为人们诉求表达最常用的方式。从生存需求到发展需求，从物质满足到精神提升，以网络为载体的网站、QQ、微信等各种互联网工具成为人们最便捷的个体表达渠道。而网络的虚拟性正是不确定性的典型代表和体现，这种以一种方式表达多种诉求的方式也加深了社会风险的不确定性。

三是以多种方式表达多种诉求。社会文明与进步最明显的特点之一就是开放性的增强，它使得多元化的诉求有了更多的表达渠道。国家在推进治理现代化的进程中，从中央到地方都更加注重各方的积极性、参与性，坚持国家制度建设，追求自由民主公平正义，充分调动和运用法制的力量、市场的力量、社会的力量、人民的力量，实现法治、德治、共治、自治，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化、民主化。这也为社会风险的治理提出了更高的要求［3］。

(三)“网络”社会兴起，个体风险与社会风险呈现整体联动的趋势

一是社会运行“网络化”。随着互联网应用的深入、互联网技术的普及，网络化已在社会的各个层面、各个行业展开。各行业、各企业在建立自己的电子商务，以促进企业、行业的产品销售与服务;政府在建立自己的电子政务，以提高社会公共服务水平;证券、银行业在网络技术的市场运用上已经取得一定的成效;教育、医疗、媒体、物流等等几乎社会的所有方面都在网络化。

在方式上，互联网经过不同时期发展热点的转换，从初期的门户时代，到后来的网络广告、收费邮箱，以至今天对人们社会生活各个领域，从生产到消费到生活的近乎全覆盖，社会的网络化正迅速地、全面地推开。社会运行中的热点、焦点问题在互联网强大的传播能力下得以迅速扩散，一旦出现风险，也很容易迅速地波及到一大群人。

二是社会关系“网络化”。随着社会的不断发展，人际关系相对复杂化、多样化，其中最典型的表现，就是社会关系的“网络化”。除了建立在传统的血缘和地缘基础上，业缘和趣缘群体大大增加。比如劳动分工越来越细，由此形成的劳动亚群体愈来愈多，体现在人际关系上就是“同事关系”。同一个业缘群体在生产方式、生活习惯以及思维模式方面都表现出较强的同质性，因此群体内的交往比较频繁，构成了现代人际关系网不可或缺的一个环节［4］。物质条件和生活水平的提高使得人们在精神生活方面有着相对于传统社会的人们来说更高的要求，他们通过共同的兴趣爱好并表现出趋同行为结成群体，形成一种同质性的趣缘交往群体。信息技术的发展和网络的普及使得人际交往的方式变得多样，各个层次的人们在现实层面接触机会的增多和在虚拟空间中交往的无涉性使城市人脉错综复杂，人们的活动内容越来越多样化，不同层次间互动的可能性和机会增加，人们的选择自主性增强，出现了取向的多层次性。初级社会群体趋向衰落，地缘关系不再紧密，科层化组织日益发达。流动性的增加，社会阶层结构的开放，加之现代社会文化世俗化、平民化，现代社会的人在社会交往中强化了“以个人为中心的并且是具有选择性的价值观念”［4］。

这种社会关系“网络化”所带来的一个直接后果就是，当一种风险出现的时候，它的传播不再是线性或单行的，它会随着人们网络式的社会关系由一个点向多个点传播。这也正是贝克关于风险社会理论中所指出的现代性的风险

三是治理结构“网格化”。李克强总理在2013年两会答记者问时曾说过，“离实现现代化越近，风险和挑战就越多”。而社会管理的相关研究也表明，社会越发达，社会功能就越强大，社会结构就越复杂，人们离未知的风险就越近。这正是风险社会的特征，即由单一风险叠加形成整体风险，整体风险形成态势之后，又会扩散、传播，并影响着单一风险的发展与变化。

就政府治理的实践层面而言，政府运作方式由于信息的流动、传递与交换方式的变革而发生变化:双向信息传递使公众意愿的表达更直接、准确、广泛;缩短了管理者与被管理者的距离，扩大了公众的知情权和参与权;公众的自主性和团体的自治性增强，决策过程更加多元化;政府机构的设置在层级上更为简化，综合性增强;公众对政府行为和政治家的监督检查更具体，更透明［5］。

目前，网格式的治理方式正逐渐成为基层政府治理的主要方式。无论是条上的行政层级划分，如从市到县(区)到镇(街)，还是从块上的部门职能划分，如综治、警务、消防、市政、党建、计生、劳动保障监察等7个方面的网格，基层政府都把自己所管理的领域划分为不同层级的多个网格，这些网格又相互交织，多网并行，构成了一张政府治理基层社会的网络体系。

二、社会风险新态势下基层政府社会风险治理面临的困境

(一)风险信息搜集与报送不足，对风险的识别有待加强

基层政府识别风险、做好社会治理、搞好服务管理的前提条件在于整合其辖区内各种信息资源，为其辖区内居民所需的各种管理和服务提供基础信息。但在实际工作中，由于信息条块分割，故整合共享与收集都存在一定的难度。

一是基层信息员走访入户收集信息阻力较大。网格员通过入户走访等各种途径了解掌握信息得不到居民的有效配合，相当一部分居民甚至一些公务人员都不愿提供真实信息，工作量和难度都较大。因此，包括人、地、物、事、组织等基本信息情况无法全面收集和掌握，收集的信息量较为有限。

二是相关部门信息难以有效共享归集。一些部门以涉密或网格管理解决不了具体问题等为由，不愿将本部门信息共享给社区或网格信息平台。目前，在基层的实际治理中，就存在公安、司法、民政、消防、安监、市政等部门信息资源尚未整合共享的问题。

三是基层政府信息平台建设参差不齐。由于各地人、财、物和工作开展程度等的差异，信息平台建设和技术功能完善存在较大差异，给基层政府的信息资源的整合、归集和共享带来一定的难度。这些问题都给基层风险信息的有效搜集带来了难度。

(二)风险的社会沟通不足，对风险的前置性治理有待加强

关于这个问题，正如周根才在《走向软治理:基层政府治理能力建构的路向》一文中指出的:“在基层社会治理场域，作为一方重要的治理主体的基层政府，与其他社会组织、个体相比，不仅掌握着更优质的社会资源，而且占有更多的体制内的信息资源。从理论上讲，这些丰富优质资源为政府治理能力的构建提供着积极的作用。但是，在具体实践中，基层政府的这些资源却成为其治理能力提升的障碍。这是因为一方面，基层政府一直扮演着社会治理的绝对权威者的角色，凭借自身掌握的优势资源而轻视或忽略对基层社会信息的采集、吸纳，形塑出其治理能力的封闭性、排他性特征;另一方面，其他治理主体与基层政府的治理目标、治理工具选择等方面存在一定程度的差异，以及权力地位的不对等，导致其他治理主体与基层政府分离、排斥。也就是说，长期以来，在内外因素的共同作用下，基层政府与其他治理主体之间的沟通协调能力逐渐弱化，其结果就是基层政府在面对多元主体日益增长的治理需求时无法规避社会公共事务治理的碎片化以及治理能力的不足。”［6］因而需加强对风险的前置性治理。

(三)传统治理方式转型，把握风险联动态势的能力有待加强

比如，随着全球气候变化、经济快速发展以及城市化进程的加速，各类自然灾害以及人为灾害频繁发生，如极端天气事件、公共卫生事件、生产安全事件、群体性事件等各种自然风险及社会风险在基层积聚，很难说哪一种风险与其他风险之间没有关联。自然类风险在特定条件下也会向社会类的风险进行转移，从而形成风险的联动效应。而这些风险多存在于基层社会，基层社会既是各类风险的直接承受者，也是风险的影响者与应对者。在经济全球化的大背景下，基层社会治理环境发生了重大变化，特别是大规模的人员、资源、信息、资本快速流动，加速了风险传播，各种可预见的和不可预见的、传统安全的和非传统安全的风险层出不穷，增加了基层社会治理的难度［7］。

基层社会的安全是构筑社会安全的基石，是社会发展的重要基础，更是社会良性运行的重要动力。因此，基层政府风险治理应引起足够的重视。这就要求基层政府既要积极借鉴国外先进的基层社会治理理念，不断加强同社会的有效沟通，把握风险的联动态势，又要提高敏感性，主动防范经济全球化带来的各种传统风险和现代风险［7］，并对于二者之间的关联有一个清晰的认识，从而为风险治理作好更加充分的准备。

(四)行政条块分割依然存在，治理风险的机制需要创新

传统的基层社会治理以“管治”为主，是自上而下的纵向管理、垂直管理，由此带来“横不到边、纵不到底”的管理空白和漏洞很多［8］。比如，在不少基层地区都还保留着工厂与街道共建的治理体制。在这种体制下，所有权与管理权分离，受制于体制机制约束，在利益博弈中，监管难，治理难，决策和实施效率大打折扣;厂区下辖单位众多且自主性强，安全管控自成体系，其工作场所安全，街道是无力监管的;公共场所设施陈旧、管理落后、投入偏少，公共安全的风险隐患较为突出。

为此，迫切需要把完善制度体系、重构价值体系、创新组织体系统一起来，形成法治、德治、自治“三位一体”的新型基层社会治理体系［9］。近年来，浙江嘉兴一些地方在全省率先全面推行“三治融合”的乡村治理新模式，形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的乡村治理新格局，其经验值得总结推广。这种治理方式实质上是一种精细化管理，其目的是通过建立实现基层有效治理的平台，消除基层政府社会治理与服务的空白地带，满足基层群众日益提高的多样化服务需求，应对基层政府日益繁多的管理任务。有了这样一个平台，基层政府的社会风险治理就能做深做透。基层政府的社会风险治理要抓小抓细抓具体，要从小中见功夫，从细中见精神，从具体中求实效。在实际工作中，要做到网格与网络相结合、网上与网下相同步、线上与线下相联动，扩大基层政府综合治理组织和综合服务管理平台的有效覆盖面，提高基层政府社会治理的精细化水平［7］。

三、提高基层政府社会风险治理能力的流程优化

要以“网格化管理、社会化服务、信息化支撑”为方向，进一步健全基层政府综合服务管理平台，整合基层政府社会服务管理资源，优化服务流程，构建党政主导、高效运转、协调联动的社会服务管理体系和运行机制。重点从以下几个方面着力。

(一)加强第三方智库平台建设，优化风险信息搜集与研判流程

风险识别是风险治理的前提，也是基层政府社会风险治理的难点。重点围绕在“动态采集信息、服务管理群众、主动发现问题、及时报告问题、协助解决问题”等方面的基本职能，进一步健全基础信息动态采集维护、问题源头发现、任务分类处置、情况核查反馈等机制，确保“情况掌握更清晰、服务群众更便捷、隐患排查更及时、事件处置更迅速、问题解决更有效”。

由于目前各地风险信息搜集专业人才匮乏，特别是在基层，从事风险信息搜集的人手有限，往往一人要负责自然灾害、综合治安、消防等多个风险隐患信息的搜集与报送，若专业知识不够，就很难对各种风险隐患做到全面、精准识别。这就需要基层政府在治理过程中，大力拓展第三方数据来源渠道，建立第三方综合智库平台建设，在基层政府社会风险治理中增加一个“承上启下”“内联外通”的渠道。

特别是在社会风险新态势下，信息就是基础，信息就是先机。通过这个综合性的第三方智库平台，一则将基层政府各部门的智库平台中安全监管、质量监管、社会综治等平台进行整合，做到信息共联共享，使得各种风险信息通够及时地互联互通，以利于排查风险隐患、过滤风险点、找出隐患源，实现对辖区各类隐患全方位、全过程、全覆盖的彻底排查，做到不留死角，从而强化风险防控。二则可以通过平台的建设与完善，吸收更多的社会资源和社会力量参与，利用行业、专家的力量使风险信息的搜集与研判更加准确、更加及时，从而打破传统的自下而上的风险信息搜集层层上报的识别流程，提高风险识别的效率，同时有利于对已有风险的整改，强化对风险隐患的整治。

(二)加强统筹与协调，提高风险治理的上下互通、有机互联

一是基层政府社会治理机制要从“分割”向“统筹”转变。基层社会是一个整体，治理机制应该统筹设计，治理资源应该统筹配置，而不能以邻为壑、画地为牢。要破除人们“各扫门前雪”的心态和做法，本着常态、共享、联动、共赢的原则，完善区域联动机制，携手应对复杂的影响社会和谐稳定的跨区域、跨领域、跨行业的问题，提升基层政府社会治理水平［7］。如自上而下建立区县、乡镇(街道)、村(社区)四级网格化服务管理体系，充分整合现有资源，打造基层政府综合服务管理平台，建立由各职能部门组成的城乡社区一体化的网格化服务管理体系，真正实现“上面千条线、下面一张网”［10］。

二是基层政府社会治理参与主体要从“一元化”向“多元化”转变。在加强党委领导、政府主导作用的前提下，特别要善于借助外力，加大政府公共服务购买的力度，充分激发社会组织活力，发展壮大平安志愿者、社区工作者、群防群治队伍等专业化、职业化、社会化力量，实现政府治理和社会自我调适、居民自治良性互动的良好格局［11］。如自下而上建立“网格—社区(村)—乡镇(街道)—区县—市”社会服务管理事项闭环运行机制，“业务统一受理—项目分流移交—部门协调处置—全程跟踪督办—办结回访问效”链条式服务机制，实现“服务群众一个系统、回应诉求一套人员、事情办理一站分流”［12］。通过这种上下互通、有机互联方式来有效化解基层的矛盾，从而减少社会风险的总量，使基层政府社会风险治理由被动变主动，由间接变直接，由后置变前置。

(三)优化组织模式，构建风险联动治理新流程

基层政府在组织结构设计上，要构建逻辑扁平化的组织结构，建立风险联动治理新模式。要坚持5个原则:一是服务治理并重原则，把风险治理工作向政策确定环节前移;二是组织收入中心原则，通过加强各环节、各层级的风险治理，堵塞漏洞，提高风险治理的效率和水平;三是能力效率兼顾原则，推行部门人力资源统筹配置，实现逻辑扁平化;四是人力资源互补原则，重视领军人才的发现和培养;五是质量效率提升原则，通过逻辑固化办公人员，制定工作标准，实行过程控制［13］。湖北省恩施州探索构建的以“村医村教进班子、法律顾问进乡村、农民办事不出村”为抓手的“三位一体”基层治理模式，是一个有机联系的运行整体［14］。村里优秀的医生和教师进入村“两委”班子，有利于建设多方参与的组织体系，更好地发挥在乡村治理中的主导作用。律师进村，以及覆盖乡村的法律顾问制度的建立，有利于建设基层法治秩序体系，推进乡村依法治理进程。应用现代网络信息技术，在村级这个国家治理体系的末端进行网上办公，既惠民便民，又能提高管理和服务效率。

这种基层治理的新模式，以满足农民群众基本需求为导向，综合运用现代管理理念、网络信息技术、法治思维方式，整合了社会各类资源，探索出一条在经济落后、交通不便、地广人稀的贫困山区，以低成本提高乡村治理效能的新途径。该模式实现了基层政府社会治理取向人本化、治理主体多元化、治理方式现代化、治理手段法治化，在乡村社会的稳定和谐与民生事业、经济发展、基层组织建设中发挥了良好的效果，得到了社会各个层面的广泛认可和人民群众的赞成拥护［3］。这种对组织的优化和流程的整合、精简，有效地减少了人们办事的成本，有效地化解了基层的一些社会矛盾;而且通过与现代信息技术相结合，对风险联动性的治理起到了积极的作用。

同时，要着眼于流程建设，确立上下贯通的工作流程。如每月召开一次风险治理联席会议，研究风险联动数据情报、通过数据情报分析确定的风险点和风险管理对象，研究确定风险联动管理任务［12］。每月对前一阶段的风险管理工作中存在的风险事项进行分析，对前一阶段的风险研判工作进展情况加以收集汇总，并对社会风险整改情况进行督查。督查结果不涉密的，可以通过信息平台进行公开，引起社会的共同关注，同时要及时反馈给各风险点所在的镇(街)或村，进一步督促对该风险的管控。

(四)构建社会治理联动机制，强化网格基础作用

网格化管理是基层政府治理的有效载体，是提高治理水平和治理能力现代化的重要手段，也是目前基层政府社会风险治理中实现关口前移、重心下沉的有效做法。结合前面所分析的当前社会风险的新态势，以及基层政府社会风险治理所存在的困境，应该构建社会治理联动机制，进一步强化网格在基层政府社会风险治理中的基础作用。

一是要建立以联席会议为主轴的工作模式。从基础网格到区级层面建立联席会议机制，每一级都要有各职能部门的负责同志参加，通过制度性的联席会议，及时会商解决网格化管理工作存在的主要问题。二是开展三环闭合式工作方式。把着力点放在基层，建立基础网格层面、社区网格层面和街镇网格层面3个级层的相对闭合的工作网格。做到能在基础网格和社区解决的矛盾和问题不上交。上级收集和发现的问题，相关职能部门的工作力量要下沉，尽量将其引导到基础网格和社区网格解决，促进社区居民自治，不断提升基层组织和干部的公信力。三是形成多个机制联动入网的工作态势。通过多网合一、一网运行的工作模式，让所有职能部门的工作依托网格，使基层政府社会风险治理机制联动网格化，其治理效果体现在网格里。

［1］王星．应对社会风险转型:从单一主体走向社会参与［J］．决策探索:下半月，2014(12):51．

［2］张岩，魏玖长，戚巍．突发事件社会心理影响模式与治理机制研究［J］．中国应急管理，2011(6):34-38．

［3］令小雄．社会主义核心价值观与国家治理现代化的价值向度［J］．中共云南省委党校学报，2014(6):44 -48．

［4］王苍龙．我国城市人际关系特点探究［J］．消费导刊，2009(5):10-11．

［5］康宁．网络化与大学教育［J］．高等教育研究，2000 (1):22，31．

［6］周根才．走向软治理:基层政府治理能力建构的路向［J］．青海社会科学，2014(5):35-40．

［7］王辉忠．再谋基层社会治理新篇章［J］．今日浙江，2014(14):8-9．

［8］深圳特区报评论员．城市治理现代化的关键在基层［N］．深圳特区报，2015-09-01．

［9］王婷婷．对法律治理的反思及重构——以社会管理机制的完善与创新为视角［J］．重庆理工大学学报:社会科学，2012(9):44-49．

［10］冯敏良．居委会绩效评估的可行性分析与逻辑架构［J］．重庆理工大学学报:社会科学，2013(3):82-86

［11］王辉忠．基层社会治理重点需要转变［N］．法制日报，2015-08-06．

［12］曾昌文．326块网格“责任田” 778人全天候“执勤”［N］．四川法制报，2014-07-03．

［13］陈步龙．积极探索逻辑扁平化风险联动管理新机制［N］．江苏法制报，2011-07-15．

［14］佚名．恩施“三位一体”创新基层治理模式农民办事不出村［EB/OL］．［2014-11-25］．http://news．cnhubei．com/xw/hb/es/201411/t3088486．shtml．

(责任编辑张佑法)

Study on Social Risk Management Process Optimization of Basic Unit Government

LI Ying
(Chongqing Municipal Party Committee Party School of CPC，Chongqing 400041，China)

Social risks governance is the important component of social governance．Improving the governance ability of basic-level governments is the key of the promotion on state governance modernization．Accompanied with the transformation of China society，social risks of China present the new appearances of virtualization，networking and linkage．These bring new challenges on basic-level government．For these reason，we need to optimize the governance process to innovate the methods and mechanisms of basic-level governments，through which the social risks governance abilities of basiclevel governments could be enhanced．

social risks;social governance;basic-level government;governance processes

D630

A

1674-8425(2015)11-0109-06

10．3969/j．issn．1674-8425(s)．2015．11．017

2015-08-16

2014年重庆市社会科学规划培育项目“基层政府社会治理流程优化与机制创新研究”(2014PY62)

李颖(1977—)，女，重庆人，副教授，研究方向:社会风险与社会治理。

李颖．基层政府社会风险治理流程优化研究［J］．重庆理工大学学报:社会科学，2015(11):109-114．

format:LI Ying．Study on Social Risk Management Process Optimization of Basic Unit Government［J］．Journal of Chongqing University of Technology:Social Science，2015(11):109-114．