民族地区民族干部队伍建设研究——基于湖北民族地区的考察

曹召胜

（湖北民族学院法学院 湖北恩施 445000）

民族地区民族干部队伍建设研究
——基于湖北民族地区的考察

曹召胜

（湖北民族学院法学院 湖北恩施 445000）

民族干部队伍建设对民族地区经济社会发展、维护民族团结实现政治稳定具有重大现实意义，大力培养少数民族干部，是促进少数民族和民族地区发展、协调民族关系、解决民族问题的关键。通过对湖北民族地区少数民族干部培养使用情况的调查，指出当前湖北民族地区高素质民族干部队伍建设现状及存在的问题，提出应从提高民族干部整体素质、改善人才政策环境、创新干部培养机制等方面加强民族干部队伍建设。

民族地区;民族干部;队伍建设

毛泽东同志曾经说过：自治地方要建设，就要有自己的干部，要有医生、工程师、科学家、艺术家以及各方面的人才，没有这样的干部和知识分子是不能建设社会主义的。[1]（P4251）大力培养少数民族干部，是促进少数民族和民族地区发展、协调民族关系、解决民族问题的关键。[2]

一、民族地区高素质民族干部队伍建设的重大意义

（一）民族地区经济建设离不开高素质民族干部

民族地区生产力水平不高，经济社会发展滞后，远远落后于东部沿海地区，加快民族地区经济社会各项事业的发展符合邓小平“两个大局”战略思想，是当前的主要任务和奋斗目标。可以说，民族地区的发展不仅是经济建设的问题，而且是一个社会问题，更是当前民族问题的核心。解决这几个问题，首要在于造就一支高素质的少数民族干部队伍，使他们成为党的各项政策的宣传者和践行者，尤其要成为发展经济、脱贫致富的先行者，从而逐渐改变民族地区贫穷落后的面貌。生产力的落后难以吸引优秀人才扎根民族地区，同时使少数民族干部工作方式保守，视野不开阔，难以通过创造性的工作来改变落后的生产力水平，从而陷入恶性循环当中。在中国市场化改革和实现社会主义现代化进程中，竞争广泛地存在于社会各个角落，地域之间的竞争也日趋激烈，这种竞争归根到底是人才的竞争。因此，民族地区要着力培养一大批具有科学发展意识、科学决策能力和驾驭市场经济能力，能够担当重任的优秀民族干部。做好少数民族干部的选拔配备工作，不断提高少数民族干部的能力和水平，是加快民族地区经济社会发展的重要战略举措。[3]

（二）民族地区政治稳定离不开高素质民族干部

在少数民族聚居地，民族成分多，民族关系复

杂，要保证民族地区的团结、稳定，为经济建设提供稳定的社会环境，就必须处理好自治民族与非自治民族的关系、汉族与少数民族的关系、聚居民族与散杂居民族的关系以及非自治民族之间的关系。少数民族干部非常熟悉本地区的历史和现状，了解本民族的政治、经济、文化的特点，善于理解本民族的意愿和要求，是党和国家联系少数民族群众的重要桥梁和纽带。[4]这也需要一大批熟悉当地民族情况、通晓民族语言、了解各民族风俗习惯和生活方式的高素质民族干部。

一方面通过高素质的民族干部队伍建设，贯彻执行党的民族区域自治政策，保护少数民族群众利益，尊重少数民族群众的感情，激发少数民族群众的生产积极性，切实保障少数民族当家做主的权利实现；另一方面通过少数民族干部的桥梁和纽带作用，既能为党和国家进行政治决策提供依据，又能够切实落实党的各项政策，用一言一行影响群众，逐渐抛弃狭隘的民族主义倾向，巩固和发展社会主义新型民族关系，实现民族地区长治久安。这既涉及少数民族的切身利益，又事关国家的根本利益。

（三）国家政策的有效执行离不开高素质民族干部

政府为了有效地管理国家和社会公共事务，必须根据社会政治、经济、文化以及生态发展的态势，针对社会现实生活中的重大政策问题，及时制定政策方案。正确的政策方案要有效地解决问题，必须依靠有效的执行，否则，只能是纸上谈兵，因此，美国政策学者艾利森说，在实现政策目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。在影响政策有效执行的诸多因素中，执行人员的素质和态度又是至关重要的，因为任何一项政策最终都要靠执行者来实施。

在中国现实国情下，从国家宏观层面的法律法规、大政方针到基层微观层面的规定办法、制度措施，其执行都得依靠各级各类干部。毛泽东同志强调，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。邓小平同志强调，正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。江泽民同志强调，在建设有中国特色社会主义条件下，严重的问题在于干部教育。在新的历史条件下，站在国家稳定和各民族共同繁荣发展的高度，胡锦涛同志在中央党校西藏民族干部培训班创办20周年座谈会上也强调培养和造就高素质的民族干部队伍。

二、湖北民族地区高素质民族干部队伍建设现状及问题

湖北民族地区主要指实行民族区域自治的“一州两县”，即恩施土家族苗族自治州、长阳土家族自治县和五峰土家族自治县。湖北民族自治地方的10个县市，其中有9个属于全国重点贫困县，有6个属于全省特困县市。自实行民族区域自治以来，湖北民族地区的少数民族干部队伍建设取得了显著成绩，涌现了一大批优秀的少数民族干部，他们在民族团结和经济建设中发挥了无可替代的作用，但是站在新世纪新的起点上面对新的机遇和挑战，少数民族干部队伍建设还存在一些问题。

（一）少数民族干部比例偏低。干部的民族化是民族地区进行民族区域自治的核心问题。民族干部的数量比例，标志着一个民族当家做主、实行区域自治并享有平等权利的程度。《中华人民共和国宪法》第一百二十二条第二款规定：“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。《中华人民共和国民族区域自治法》第二十二条规定：“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人员和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人员。”从当地民族中大量培养各级干部，至少应该使当地民族干部的比例与其在当地总人口中所占比例一致，只有这样，才能充分体现少数民族管理本民族内部事务的权利，才能充分体现民族区域自治制度的优越性。

恩施自治州少数民族占当地总人口的54%，实有厅级领导干部38人，其中少数民族干部19人，少数民族干部占地厅级领导干部的50%。长阳土家族自治县少数民族占当地总人口的50.6%，县处级领导干部中少数民族占49%。五峰土家族自治县少数民族占当地总人口的83.7%，县处级领导干部中少数民族占49%。从以上统计数据（本文数据统计于2013年）看，湖北民族地区少数民族干部占干

部总数的比例低于少数民族人口占当地总人口的比例，少数民族干部数量不足，培养使用力度不够，是湖北民族地区经济社会发展滞后的原因之一。

（二）民族干部文化素质整体有待提高。干部的文化素质代表着一个民族的素质和一个地区的创新潜质，不论从战略管理，还是从细节执行，干部的文化素质与其驾驭能力、判断能力和管理水平大致呈现出正相关关系。但是，湖北民族地区的少数民族干部队伍整体文化素质偏低，量的增长和质的提升不同步，与发达地区相比存在较大差距。我们以情况相对较好的恩施自治州为例，恩施州有少数民族厅级领导干部19人，其中最后学历为硕士研究生并获得硕士学位者2人，约占少数民族地厅级干部总数的10%，最后学历为大学本科并获得学士学位者2人，约占少数民族地厅级干部总数的10%；全州党政机关中县处级少数民族干部432人，其中最后学历为硕士研究生并获得硕士学位者11人，占少数民族县处级干部的2.5%，最后学历为大学本科并获得学士学位者42人，占少数民族县处级干部的9.7%。全州党政机关中乡科级少数民族干部4626人，其中最后学历为硕士研究生并获得硕士学位者25人，占少数民族乡科级干部的0.5%，最后学历为大学本科并获得学士学位者285人，占少数民族乡科级干部的6.1%。这说明该民族地区高学历少数民族干部比例很低，造成这种现状的原因是多方面的，其中非常重要的一点就是当地整体生产力水平较低，基础教育薄弱，而这种状况在短时间内是很难得到改变的。经济社会发展滞后及文化教育水平不高使少数民族干部在面对复杂的国际国内环境及驾驭市场经济方面显得保守，缺乏创新精神。

（三）专业结构不合理，人才结构与经济结构不相适应。以长阳土家族自治县为例，现有人才相对集中在教育、卫生、文化等非经济类专业，其中党政管理、教育、卫生、文化专业的占到近71.8%，而农业、工业等经济类产业，电子、信息、金融等科技含量高的专业及旅游、环保等专业的很少，个别专业人才甚至奇缺，如政府投资审计等。高层次人才缺乏，现有专业技术人才中，能在某一专业成为学科带头人或某一领域成为县级拔尖人才的极少，目前长阳县级以上专业技术拔尖人才只有17名，同时还存在“高学历、低水平，高职称、低能力”的问题。长阳是农业大县，但农业方面的高级专门人才仅仅占全县专业技术人才总数的2.52%，很难适应发展现代农业的需要，在一定程度上制约了长阳县域经济的发展。就五峰来说，自然旅游资源十分丰富，但是缺乏旅游发展规划方面的专业人才，旅游资源的整体开发水平有待进一步提高；在县城搬迁规划工作中，全县干部队伍中没有一个城建规划方面的人才。许多少数民族干部知识面比较窄，知识老化的现象较为突出，改革开放和现代化建设所需的知识，如市场经济方面的知识、现代管理方面的知识、法律方面的知识和现代科技方面的知识都十分缺乏。

（四）年龄结构不合理。年龄结构是指各级领导班子要有一个与领导层次相适应的年龄梯级，一个年龄结构合理的领导班子，应该是老中青按照适当比例组合而成的集体。从统计数据上看，湖北民族地区年龄结构不合理主要体现在：一是从党政干部队伍总体情况上看，年龄老化现象比较严重。恩施州级实有领导干部（地厅级）平均年龄50.75岁，其中，少数民族领导干部平均年龄达到了53.79岁。恩施州县处级和乡科级干部中处于46岁至50岁年龄段的人数最多。长阳土家族自治县县处级领导干部平均年龄为47.59岁，少数民族县处级领导干部平均年龄为51.2岁。五峰土家族自治县县处级领导干部平均年龄为44.82岁，少数民族县处级领导干部平均年龄为46.95岁。二是从党政领导干部梯次结构上看，后备干部断档。以五峰土家族自治县为例，全县630名科级干部中，平均年龄45.58岁，正科级干部中，30岁以下的仅1人，占0.4%；50岁以上的102人，占43.2%；副科级干部中，30岁以下的21人，占5.3%；50岁以上的94人，占23.9%。五峰56个县直一级部门党政班子平均年龄43.22岁，其中党政正职平均年龄44.19岁，50岁以上的党政正职8名，只有6个部门有30岁以下的班子成员，14个部门有31至35岁的班子成员，35岁以下党政正职仅3名。

（五）人才流失严重，人才引进来源不足。

人才流失呈现三个特点：一是骨干人才流失严重。据长阳县委组织部人才办不完全统计，在2005年至2009年的5年中，长阳土家族自治县人才外流398人，平均每年40人。其中，中高级职称

占71.7%，大专以上学历占87.1%，35岁以下占46.7%。同期长阳土家族自治县引进人才290人，仅相当于流出人才总数的72%。五峰土家族自治县自2004年以来，全县党政机关新增工作人员19人，其中选调生14人，公务员5人，但同时调出或外流10人，8人为2002年后新进年轻干部，流失数占新进人员数的52.6%。由五峰县委组织部、县人事劳动和社会保障局联合引进各类人才65名，同时流失各类人才11名，全部为2003年后新进人员，流失数占新进人员数的16.9%。二是“强出弱进”。从流进流出人才素质比较来看，流出的绝大多数是专业技术骨干，而引进的则大多是应届或往届毕业生，属就业性人才，且大多数在“二本”及以下，“一本”以上的人才极少，呈现出“强出弱进”的特点。三是送多回少。湖北民族地区输送、培养的高等院校毕业生，基本上呈逆向流动趋势，其“输送”率较高，而“返乡”率很低，外地高校毕业生进来的较少，造成高素质后备人才“断流”。2005年至2009年，长阳土家族自治县共有8220名学生考入高等院校，而同期只有3.2%返回本地工作。

究其原因，湖北民族地区经济社会发展相对滞后，难以吸引和留住人才，是影响少数民族干部队伍建设的重要制约因素。一是地方财政力量薄弱，经济待遇偏低，比如在长阳土家族自治县，具有中级职称的教师医生年平均工资约为2万元，高级职称的教师医生年平均工资约为2.5至3万元。而在沿海发达地区，同类人才的年均待遇在6到10万元以上。周边县市也比长阳高出许多。地区分配的不平衡，使高级人才得不到应有的待遇，而导致了人才的流失。二是人才环境和人才政策不完善，湖北民族地区地处鄂西南山区，属老、少、山、穷、库地区，自然条件、生活条件与发达地区相比有明显差距，不容易引起人才对本地域的关注。同时财力投入不足，制约人才的引进和开发利用。三是产业集群尚未形成，人才聚集的“洼地”效应不明显。湖北民族地区所辖十县市均属农业大县，城乡二元经济结构矛盾比较突出，农业产业结构调整也受到深层的制约，近年来基础设施建设、重大项目建设虽然有较大进展，但仍然没有形成强大的聚才、引才优势，人才发展空间和创业平台还不够广阔，人才充分发挥作用的“洼地”聚集效应不够明显，难以吸引高层次、高技能、高素质的人才。

三、湖北民族地区加快高素质民族干部队伍建设的对策

（一）站在战略全局高度，重视民族干部培养

江泽民同志说：“党领导的事业要取得胜利，不但必须有正确的理论和路线，还必须要有一支能贯彻执行党的理论和路线的高素质干部队伍”。湖北民族地区位于中国的中部，在长期的革命和建设实践中，各民族之间形成了深厚的友谊和感情，各级党委政府高度重视民族工作，各民族之间团结和睦，少数民族地区政治稳定，但是经济社会发展相对滞后。没有发展就没有真正长久的稳定，社会主义民族关系也难以真正形成。西部大开发和鄂西生态文化旅游圈建设是湖北民族地区加快发展的良好机遇，能否脱贫致富，关键在于干部。各级党委、政府应该站在维护民族团结、促进共同发展的战略高度，重视并加大少数民族干部的培养使用问题。要把高素质少数民族干部队伍培养工作作为各级党委、政府政绩考核的重要内容。

（二）加大基础教育投入，提升民族整体素质

百年大计，教育为本。民族地区经济社会发展滞后，最根本的原因在于教育的落后。从少数民族干部的培养使用角度看，只有教育发展了，才有可能改变民族干部总量不足、比例偏低及整体素质不高的问题。大力培养少数民族人才，促进民族地区经济社会发展，必须增大投入，大力发展教育，提高民族素质。干部的来源和素质的提高关键在于教育，要下大决心加强民族地区的基础教育投入，着眼于年轻一代。

（三）加大教育培训力度，提高干部整体素质

坚持把培训工作作为培养选拔少数民族干部的基础性工作来抓，不断加大少数民族干部教育培训和培养，全面提高少数民族干部队伍的整体素质。[5]一是要教育引导民族干部自觉学习，尤其要强调终生学习理念，并使之成为打造学习型政府的重要组成部分。二是要重点培养少数民族年轻干部，从政策上给予倾斜，以解决少数民族后备干部断档问题。比如在“一村一名大学生”培养工程中，重点选拔少数民族优秀青年。还可以鼓励自学成

才，通过自考、电大等学习方式，使少数民族干部队伍从整体上提高学历层次。三是要按照“推动科学发展，提升能力素质”的需要，通过开展有针对性的培训，组织外出学习考察，加强沟通和交流，开阔视野，提升素质。四是要发挥老干部思想政治素质和政策水平比较高，工作经验比较丰富的优势，对年轻干部进行传帮带，提高整个机关工作效能和干部队伍整体素质。

（四）提高民族干部待遇，改善人才政策环境

上级财政拨款要考虑民族地区经济社会发展滞后的现实，给予适度的倾斜，逐步解决或者缓解地区不平衡问题，使高级人才得到应有的待遇，吸引并留住高级人才在民族地区扎根。重点加强高学历、高职称人才的引进培养和本土人才的培养，对引进的优秀人才，在经济待遇、安家落户、户口迁移、子女入学、家属就业、成果奖励等方面，都给予特殊的优惠政策，变“刚性流动”为“柔性流动”。积极搭建创业平台，加大烟草、药业、电力、矿产、旅游、绿色食品六大产业基地建设，加快民族文化、生物技术、医药化工等科研事业发展，加强工业园区、创业园区建设，为人才施展才华搭建平台。加强各类人才和人才政策的宣传，对人才工作政策、举措、当前人才工作的重心以及各类人才的先进事迹进行大力的宣传，进一步营造引才、留才的良好氛围。

（五）创新干部管理机制，激发民族干部活力

一是创新干部交流机制，激发干部队伍活力。对年龄老化特别严重的单位，由组织部门采取培养式、调整式等多种交流方式，根据工作需要，在干部思想政治素质、专业理论水平、实际工作能力能够胜任的前提下，按照一定的原则、条件和方式开展干部经常性跨部门轮岗交流，改变一个部门由于干部年龄过于老化导致的机关活力不强和干部长期在一个岗位、一个部门、一个行业工作，出现工作积极性不高、工作动力不足、工作创新不强等问题，激发干部的工作热情，使干部在新的工作岗位焕发出全新的活力，最大限度地实现有限的岗位资源和宝贵的人才资源的优化配置。通过横向纵向和跨地区、跨部门、跨行业的交流，建立一支布局合理、素质优良的少数民族干部队伍，不断推进我省民族团结进步事业向前发展。[6]

二是建立政策激励机制，提高干部工作热情。科学有效的干部激励机制能充分发挥干部的内在动力，激发干部创业的热情。一是按照物质激励与精神激励相结合、目标激励与过程激励相结合、整体激励与层次激励相结合、正激励与负激励相结合的原则，出台科学、系统、有效的干部激励政策。从事业长远发展着眼，保护各年龄段干部的积极性，做到讲年龄而不唯年龄，对符合德才条件的，该提拔仍然要提拔，调动年龄老化干部工作积极性。二是合理配备非领导职务。完善县乡两级非领导职务配备办法，对县直科级非领导职务职数比例不完全与班子成员职数挂钩，而与干部编制、工作绩效等挂钩；在乡镇设置一定比例的科级助理、科级干事等非领导职务，以选拔长期在乡镇工作，表现较突出、能力较强的一般干部担任非领导职务，解决政治待遇。三是实行奖惩制度。可根据实际情况，按照相关程序，建立优秀干部专项奖励资金，对工作认真负责的年龄老化干部进行一些特别的表彰，以肯定工作成绩，对工作不负责、不认真的干部该批评的要批评，该处理的要处理，不能一团和气，要分出档次。

三是建立动态储备机制，科学规划干部队伍建设。建设高素质的民族干部队伍，最直接、最现实是加大年轻干部的储备力度，但又不能急于求成，要按照科学发展观的要求，在进人的数量上体现可持续发展。根据人口、地域、经济和社会发展等综合方面的情况，科学预测干部的年更新率，以干部的年更新率来设置干部年进入系数，适度扩大招录比例，满足经济社会发展所需要的干部数及专业等方面的要求，确保干部队伍建设可持续发展。科学制定干部队伍建设中长期发展规划，使干部队伍呈现一个老中青结合的良性梯次，为党的事业提供坚强的可持续的人才保障。

四是综合调配编制资源，优化干部队伍组合。在编制总量控制的前提下，逐步探索一条能够打破编制条块分割的新路子，根据经济社会发展需要适时对编制进行动态调整，避免出现“进人无编与结构性空编”共存的现象。通过编制的动态调整，一方面促进干部的适当交流，另一方面用于年轻干部的调整补充，实现干部队伍老中青结合，优化干部队伍组合，提高编制使用效益。

五是健全社会保障机制，畅通干部出口渠道。社会保障体系建设是公务员正常退出的重要决定因素，建立公务员养老保险、医疗保险、失业保险等保障体系与社会保险机制的对接，能够有效解决公务员正常退出的后顾之忧。可根据实际探索出台提前退休、自愿辞去公职从事经营活动的激励政策，充分发挥政策的牵引和导向作用，扩大和畅通干部出口渠道。

本文调研过程中，得到了湖北民族地区各县、市委组织部门的大力支持，在此表示感谢。本文数据资料来自于湖北民族地区各县、市委组织部。

[1]李维汉.李维汉选集[M].北京:人民出版社，1987.

[2]穆殿春.少数民族干部的培养和人力资源开发[J].西南民族大学学报（人文社科版），2007（12）.

[3]广西壮族自治区党委组织部.抓好少数民族干部培养选拔工作[J].党建研究，2005（10）.

[4]盘名德.关于培养选拔少数民族干部的思考[J].新世纪论丛，2006(4).

[5]岩秒.着力抓好少数民族干部培养选拔:促进经济社会加快发展[J].今日民族，2009（2）.

[6]肖丽萍.湖南省少数民族干部人才队伍现状与思考[J].民族论坛，2005（10）.

[责任编辑 陈立明]

[校 对 梁成秀]

D633

A

1003-8388（2015）03-0090-05

2014-10-03

曹召胜（1978-），男，土家族，湖北利川人，现为湖北民族学院法学院讲师，四川大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为公共政策、社会治理。