公共领域中摄像监控的法律规制——以合理的隐私期待为视角

高完成

(西南政法大学民商法学院，重庆401120)



公共领域中摄像监控的法律规制
——以合理的隐私期待为视角

高完成

(西南政法大学民商法学院，重庆401120)

摘要：在公共领域中，公民仍然拥有相对的合理隐私期待，但我国司法对公共领域摄像监控下的隐私权保护,倾向于否定的态度。面对现代隐私权的新挑战，司法机关需要从比例原则出发，衡量公共利益与公共领域中公民隐私权保护的协调问题，同时也有必要在立法技术层面对公共领域摄像监控进行合理规制。

关键词：公共领域；摄像监控；隐私权；立法规制

隐私权以其私密性为显著特征。[1]267如果按照传统隐私权理论划分公共领域和私人领域以确认隐私权的标准，那么，隐私权仅存在于私人领域，作为个体的人一旦进入公共领域，则表明其自愿放弃了隐私权，因此在公共领域中很难认可公民享有隐私权。隐私权作为受到立法承认和司法保护的权利的历史比较短暂，但其发展与变化均与现代社会中人的境遇密切相关，而且还处在不断的发展过程中。[2]7进入现代社会后，根据场所来确认隐私权的传统标准遭受严峻的挑战，公众领域存在隐私权的观点被司法实践个案性的承认。

随着现代电子监控科技的飞速发展，摄像监控设施已经在公共领域“遍地开花”，而且逐步实现联网运行、智能化运行。虽然摄像监控在维护公共管理秩序方面发挥了巨大的功能，但是由于其作为“权力之眼”的监视和储存尚有管理不当的疏漏，公民在公共领域中的隐私权也很容易遭受来自滥用摄像监控的侵害。笔者以公共领域中隐私权的界定为逻辑起点，探讨公共领域摄像监控对公民隐私权侵害之情形，分析我国司法实践处理此类案件的裁判观点，对今后司法裁判应当考量的因素进行归纳，最后从立法技术层面对公共领域摄像监控的管理提出一些建议。

一公共领域中的隐私权界定

(一)公共领域的界定

在公共领域安装摄像头进行监控对维护社会管理秩序而言是有必要的。然而由于实施摄像监控在公共领域与私人领域之间发生截然不同的效果，因此应首先对公共领域的内涵进行界定。一般认为，公共领域是指任何不特定的第三人可以进入的场所，其标准是该场所的用途。[3]129张新宝教授也认为，公共领域是指根据该场所的所有者(或者占有者)的意志，用于公共大众进行活动的空间。[1]267按照此种界定，商场、公园、公路、街道等都是典型的的公共领域。

对公共领域的界定还需探讨公共领域与私人领域之间的划分问题，只有厘清这两个相对应的范畴，才能从本源上有效的界定公共领域的内涵。现代政治学说普遍认为，政府权力与公民权利之间存在着一定的边界，这种边界将公民的生活领域分为两个部分，即公共领域和私人领域。其中公共领域代表着政府权力可以合理限制公民自由的领域，而私人领域则代表着政府不可介入的、属于个人自治的、要求政府公权力予以保护的领域。隐私权在理论层面上关联着公共领域与私人领域划分，只有有了公共领域与私人领域相互分离的思想以及通过立法支持的公法与私法的制度基础，隐私权才会得以存在并在不断发展中得以稳定和加强。[4]48

(二)公共领域中隐私权的界定：合理的隐私期待标准

公共领域作为公众活动的场合，鉴于其具有开放性，公民个体一旦进入公众领域，则意味着其抛弃了部分隐私权益，但这绝不表明公民在公共领域中不享有隐私权。隐私权作为人格权的一种，本质上属于精神层次的权利类型，该权益的目的是追求自然人内心世界的安宁和不受外界的干扰。从隐私权的本质来看，在公共领域中仍然存在隐私权，只不过该种隐私权受到法律和政府权力的限制，与通常意义上私法领域中的隐私权有所不同。那么在公共领域中究竟如何对隐私权进行界定？关键是需要考察公民在具体的公共领域情形中是否享有以及享有何种程度的合理隐私期待。

合理的隐私期待，是指一个人在顾及他人的合法权益之后，在某个处境或就某件事情所享有的私隐的性质和程度。[5]合理的隐私期待最早是由美国联邦最高法院在1967年审理“凯兹诉美国联邦调查局案”(Katz v. FBI)时提出。在该案中，美国联邦调查局在没有事先获得法院签署“司法令状”的前提下，擅自在公用电话亭外搭线窃听并因此获取了上诉人凯兹将赌博信息通过电话传送给其他州的委托代理人，上诉人凯兹由于该项关键证据被判有罪。联邦最高法院在裁判中认为，联邦调查局使用电子手段窃取并记录上诉人的谈话，该行为侵犯了上诉人在使用公共电话时的“合理隐私期待”(reasonable expectation of privacy)。凯兹案的主要意义在于法院从宪法层面高度肯定了公共领域隐私权的正当性，并为其提供了“合理的隐私期待”的分析基础。由此可见，人们自愿出现在公共领域不意味着放弃自己个人隐私权益，也并非不在乎“具侵犯性的眼睛”的注视。[6]笔者认为，公共领域隐私权的认定应以合理隐私期待为关键点，该种合理隐私期待主要表现为两点：

第一，公共领域具有的某些物理结构特征不排除相对私密性的空间存在。公共场所里的建筑物、屏风、窗帘等有形阻挡物，可以为进入该公共领域的个体提供一定程度的阻隔功能，从而产生相对隐蔽的物理空间，如商场的试衣间、公共卫生间、公共浴室等。在这些构成相对私人空间的领域，人们并不愿意完全暴露在公众或他人的视野之下，相反，却希望可以隔绝他人的目光。[7]

第二，公共领域所展现的特定行为是面向不特定环境、不特定人群作出的，不表明其在更广的范围内放弃自己合理隐私期待。某人展现给别人看的只是其愿意展现的一部分，人们可能会观看，但他们被期望所看到的是被看者所愿意让他们看的，在合适的时候和适当的步骤下。[8]如一对情侣在某个摊位附近浪漫相拥，不在乎周围群众的注视，但这一场面被拍成照片并刊登在杂志上并不意味着他们乐意让该杂志社数百万读者来观看。

二在公共领域安装摄像监控设施对公民隐私权的侵害情形

在公共领域安装摄像监控设施，通常是在公共领域安装摄像头并与室内的电视监视设备相连接并联网运行，用来全天候持续监视社会公众日常生活的行为。随着电子信息技术的日新月异，摄像监控设施得以在公共领域铺天盖地的推广应用，摄像头遍及城市的大街小巷。在这些无所不在的摄像头的监视下，公共管理秩序与公民隐私权的矛盾日益凸显。在公共领域安装摄像监控设施，犹如一把双刃剑，一方面增强了人们的公共安全感；另一方面也无形增加了人们内心的被窥视感与不舒适感，使人们对自身隐私权可能遭受的侵害产生了担忧。

公共领域的摄像监控犹如“永不消逝的电波”一般，针对其监控范围内的一切个体活动进行24小时不间断的全方位监视和记录，使得人们对自身无察觉的私人活动秘密被持续暴露。相比一般的路人即使在公共领域注意到他人的私人活动，路人也只可能了解他人活动的一部分。然而，人们面对公共领域摄像监控的观察，任何细微的亲密行为和不雅动作都难逃其眼，在这种情况下将不可能抱有侥幸心理，任何人都难免产生心理上的不适与不安。

此外，公共领域的摄像监控对私人秘密的暴露超出合理应用的范围，使人们无处藏身，阻断了人们维护私生活秘密不为人知的可能，对现代社会中个人私生活自由的实现造成了消极影响。如一些城市的公交车上安装了摄像监控设施，其本意是维护社会治安和行车安全，但由于摄像头“居高临下”地拍摄，让不少女乘客不慎“走光”。通过司机面前的显示屏，女乘客的私密部位被尽收眼底，从而可能被一些居心不良者偷窥。[9]社会生活中的伦理观念与礼仪道德时刻告诫人们如何在人际间把握分寸，提醒人们非礼勿视，然而在公共领域摄像监控下，这一切都那么的不切实际。

保护个人的私生活安宁权，对于维护个人的独立人格具有重要意义，也有助于维护个人的人格尊严和人身自由。[7]当公共领域的各个角落被铺天盖地的摄像监控装置席卷之时，公民的私人生活遭受“无微不至”地渗透，人们的日常生活处于被打扰的境地，安全感普遍降低，甚至自尊心会遭受打击，这不是现代隐私权所期待的状态。

私生活自由，即公民能够按照自己的意志从事或不从事某种与公众利益无关的活动，不受他人的干涉或支配。[10]152处于公共领域摄像监控下的个体，由于遭受持续性的监视，人们会不可避免的产生内心的惴惴不安，产生对行为的战战兢兢，甚至于会改变自身日常的行为习惯，使得人们“口将言而嗫嚅，步将行而踟蹰”。人们被巨大的公共摄像头网络束缚，个性被压抑，私生活决定权被限制，个人自由无法得以充分彰显。[11]

三对我国司法实践解决公共领域摄像监控侵犯隐私权案件的整理与分析

(一)我国司法对公共领域摄像监控下的隐私权保护倾向于态度

在我国司法实践中，有关摄像监控下公民隐私权的案件类型主要分为两种：一是公共领域摄像监控之下的隐私权纠纷；二是非公共领域摄像监控之下的隐私权纠纷。其中针对非公共领域摄像监控下的隐私权保护，我国法院的裁判观点比较明确，基本上都对此种情形中的隐私权予以保护。有法院认为，“即使一方在自有房屋内安装摄像头，但该摄像头朝向他人的日常入户通道时，则侵犯了他人自由出入房屋而不受窥视的权利”①，“在客观上亦形成了对他人隐私权的威胁”②，甚至于“所安装的监控设施的监控范围为涉案当事人的公用走道，也危机了当事人的隐私范畴”③。在面对公共领域摄像监控之下的公民隐私权保护问题，我国司法实践则持较为保守的态度。比较典型的案件是发生在2006年的张某诉成都某高校侵犯其隐私权一案。该案中，成都某高校组织全校师生观看校方制作的短片《校园不文明现象》，短片中大约有一分钟时间播放该校学生张某与一名女生在教室被摄像监控录下的亲吻片段，该两名学生认为校方播放摄像监控的行为严重侵犯其隐私权益，遂将该高校诉至法庭。最终，成都市武侯区人民法院判决驳回了原告的诉讼请求，此案就此画上了句号。法院认为：第一，安装于教室这个公共场所的摄像头目的在于监督学生是否遵守纪律，并且原告方在入学之时就已经被告知摄像头的存在，因而安装该摄像头属于一种公开行为，同时我国法律也没有禁止学校出于管理目的使用监控设备；第二，被摄像监控录下的当事人亲吻行为发生在教室这个公共场所，这一亲密行为不具有私密性，当事人对此无法主张隐私权益，学校安装摄像头进行拍摄和播放的行为不构成对学生隐私权益的侵犯。

按照法院的裁判逻辑，对于在公共领域中实行的摄像监控是一种公开行为，当事人对此也明知自己身处摄像监控之下，那么当事人就无法在摄像监控下对发生于己的行为主张拥有合理的隐私期待。更进一步来讲，只要安装摄像监控设备的一方是在公开场所进行的监控安装，那么无论该“监控眼”如何持续的观察，也不论监控何种内容的情景，该摄像监控下的当事人都只能“望眼兴叹”，无法对此主张隐私权的存在。

从另一个角度看，上述案件也反映出公共管理秩序与公民隐私权益之间的冲突问题。该案中学生的亲密行为发生在学校的教室内，虽然当时该教室有其他二十名同学在现场目睹了这一场景，但不能据此否定当事人在教室这样一个空间的合理的隐私期待。笔者认为，在教室这样一种可以公开进出性质的领域，即使它不如在自家住宅那样具有高度的私密性，但是也绝不同于那种暴露于数万人聚集的大广场的完全性公共领域。更确切地说，教室属于半公开领域，法律应赋予半公开领域中的人们拥有“中等的隐私期待”。[12]

美国在保护隐私权方面一直走在其他国家的前列。与我国相反，美国司法机关在对待公共领域摄像监控下的隐私权保护则表现出了积极肯定的态度。早在1984年的“托里斯诉美国案”(Torres v. United states)中，美国法院就已经认识到摄像监控对公民隐私权具有极度的侵害性，认为应该对政府使用摄像监控设备进行合理限制，如果任由摄像监控无限制的发展，那么它就会被滥用，甚至会消灭现代西方国家所建立的公民隐私权体系。④

(二)摄像监控下司法裁判应有的考量因素

隐私权的保护对象不同于其他具体人格权的保护对象，需要更加注重研究司法实践中个案所面对的隐私权保护的范围与方式问题。[13]鉴于维护公共管理秩序的需要，相关的社会管理主体在公共领域安装摄像监控设备是有效的也是必要的。因此，法院在司法实践中是否对摄像监控下的公民提供隐私权保护，以及提供何种程度的保护，应根据在个案中公共领域的具体情况加以区分，以求在个案中做到客观公正。笔者认为，法院在认定此类问题时应考量两个因素：一是区分公共领域的公开性程度；二是需要衡量公共利益与公民隐私权保护的利益冲突问题。

法院在司法实践中需要考量具体场所的公开程度，为该领域中的摄像监控行为是否侵害隐私权的认定确立一个前提。第一，完全公开场所，如户外的街道。对于在这种完全公开性的领域，通常情况下不予以隐私权保护。因为人们在这类场所一般不具有隐私利益，也不拥有合理的隐私期待，摄像监控的持续注视不会破坏人们的隐私。第二，不完全公开场所，如教室、办公室。人们在这类场所虽然较住宅相比缺乏隐私期待，但由于它也不向一般的社会公众开放，介于私人住宅和公共商场之间，因此应当承认人们在这类场所应当拥有相对的合理隐私期待。

通常而言，平衡公共利益与隐私利益的基本原则是公共利益优先。[14]由于摄像监控针对其监控范围内的一切个体活动进行24小时不间断的全方位监视和记录，使得人们对自身活动秘密被持续暴露，相比其他观察手段具有更大的侵害性。因此，必须对公共领域的摄像监控的侵害性实施适当控制，以达到公共利益与公民隐私权保护相协调。笔者认为，可以引入比例原则进行判断，考虑摄像监控的范围和程度是否符合行为的目的和需要。[12]102如某物业公司为了小区的安全管理需要，安装摄像装置来采集信息，业主认为摄像头朝向小区布告栏位置侵犯了业主隐私权及不具名发表意见的权利，法院就可以适用比例原则来认定小区物业公司为了公共利益的需要安装监控设备具有合法依据，没有侵犯业主的隐私权。⑤

四对公共领域摄像监控进行立法规制的思考

我国目前尚无国家法律直接规范公共领域摄像监控设备的安装，仅有地方性法规进行初步规定，例如北京市政府2006年12月15日公布的《北京市公共安全图像信息系统管理办法》(以下简称《管理办法》)。该办法明确规定应当安装公共安全图像信息系统的单位和区域，⑥并且授权各单位可以自行安装公共安全图像信息系统，⑦这就使得授权安装的范围非常之广。该办法在第9条中概括性规定：“设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私；对涉及公民个人隐私的图像信息，应当采取保密措施”，而这离现代隐私权的保护理念与保护手段还相差很远。我国对隐私权的保护与西方国家相比起步较晚，保护的力度较弱，尤其是在当前公共领域摄像监控铺天盖地之势，更是对公民隐私权造成了严重的威胁。因此，笔者认为，从立法技术层面对公共领域摄像监控进行合理规制是必要也是有效的思考方向。

(一)对摄像监控的安装主体资格进行限制

目前，我国对公共领域安装摄像监控的主体资格没有任何规定，基本上处于一种无管制状态。由于缺乏对公共领域摄像监控设备安装的主体资格进行必要的规制，那么对公民隐私权利可能的侵犯就变得恣意妄为。因此，需要从法律上明确安装主体的资格条件，以及安装目的的正当性，并且应有相关部门进行审批或监管。[12]

首先，对于涉及重大社会安全利益的完全公开领域，如城市公共道路、公共广场的摄像监控设备，应当由政府来负责统一安装。政府作为社会公共服务的主体，应承担这一公共职责。由于并非所有公共领域都有摄像监控的必要，因此还需要政府在社会管理秩序和公民隐私权益之间进行价值考量，最终做出更切合实际的方案。其次，对于学校、医院、博物馆等不完全公开领域，应当严格审查其安装的必要性与可行性，可以由政府或者政府委托的单位进行摄像监控设备的安装。最后，明确禁止其他任何主体均不得在公共领域私自安装摄像监控设备。

(二)对摄像监控的安装场所进行清晰界定

法律应明确禁止在完全私密性的场所针对他人安装摄像监控，因为人们在这些领域拥有绝对合理的隐私期待，在他人住宅内安装摄像监控无异于侵入他人私宅。前文已经区分了公共领域的可公开性程度，将公共领域划分为两类：完全公开领域和不完全公开领域。

对于完全公开领域应当规定允许安装摄像监控设备，但应同时规定不可以任意实施监控行为。如我国台湾地区《警察职权行使法》第10条就规定：“经常发生或经合理判断可能发生犯罪案件之公共场所或公众得出入之场所，为维护治安之必要时，才得以装设监视器，或以现有之摄影或其他科技工具搜集资料”。此外，对于不完全公开领域，须经过严格审查后可以进行摄像监控设备安装。不完全公开领域属于具有相对合理的隐私期待的场所，既不同于完全私密性场所也不同于完全公开性场所，由于摄像监控具有侵害公民隐私权益的可能性，因此，需经过审查，并衡量社会公共利益和公民隐私权益以确定安装摄像监控的必要性。

(三)对摄像监控的资料进行严格管理

在公共领域中发生的场景，即使被一般的路人所注视，其留下的也只是脑海里短暂的记忆，并且该记忆随着时间的流逝会模糊甚至会完全消失。然而在“满城尽是摄像头”的强大监控系统中，发生在公共领域的场景信息则可能会被长时间的观察和清晰的记录，甚至经过多年之后仍然能够再现如初，因而对人们的隐私权构成严重的威胁。另外，摄像监控所记录的资料在长时间的保存期里很可能被他人误用甚至滥用，进而可能导致的不良结果将不堪设想。因此，应对摄像监控记录的资料进行严格管理，预防可能发生的侵权行为。

我国目前没有专门的立法对摄像监控资料的使用进行规范。对于摄像监控资料的使用，当务之急就是要确保其使用目的的正当性，预防该资料的占有者滥用权力从而对公民的合法权益造成不必要的侵害。对此可以借我国台湾地区《警察职权行使法》第17条的规定：“警察对于依本法规定所搜集资料之利用，应于法令职掌之必要范围内为之，并须与搜集之特定目的相符。但法律有特别规定者，不在此限”。

注释：

①参看：上海市第二中级人民法院(2014)沪二中民一(民)终字第335号民事判决书。

② 参看：上海市闸北区人民法院(2013)闸民一(民)初字第5854号民事判决书。

③ 参看：上海市徐汇区人民法院(2013)徐民一(民)初字第7065号民事判决书。

④ Torres v. United States,751 F.2d 875,882(7th Cir. 1984).

⑤ 参看：上海市第一中级人民法院(2013)沪一中民一(民)终字第803号民事判决书。

⑥ 参看：2006年12月4日通过，并于2007年4月1日实施的《北京市公共安全图像信息系统管理办法》第5条。

⑦参看：2006年12月4日通过，并于2007年4月1日实施的《北京市公共安全图像信息系统管理办法》第6条。

参考文献：

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[2]阿丽塔·L·艾伦.冯建.美国隐私法：学说、判例与立法[M].北京：中国民主法制出版社，2004.

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[12]胡建淼，岑剑梅.公共摄像监视与公民隐私权保护[J].法学，2008(6)：93-102.

[13]张建文.从王菲案看我国隐私权保护范围的扩展和保护方式的发展[J].河南财经政法大学学报，2012(2)：100.

[14]李新刚.隐私权限制中的利益平衡[J].河南科技大学学报(社会科学版)，2009(4)：105.

〔责任编辑：许洁〕

更正

本刊编辑部

The Legal Regulating Under Camera Monitoring in Public Domain：

In the Perspective of Reasonable Expectation of Privacy

GAO Wancheng

(SchoolofCivilandCommercialLawStudies,SouthwestUniversityof

PoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

Abstract：People in the public domain still have a relatively reasonable expectation of privacy. Chinese judicial practice holds a conservative attitude towards public domain privacy protection under the camera monitoring. Facing the new challenge of privacy protection, judicial organs need to start from the principle of proportion measure, analyze coordination issues between public interest and citizen right of privacy protection, and regulate the public domain video monitoring reasonably in the legislative technical level.

Key words：Public domain; camera monitoring; the right of privacy; legislative regulation

中图分类号：D913

文献标识码：A

文章编号：1671-5365(2015)11-0050-07

作者简介：高完成(1992-)，男，河南西华人，硕士研究生，主要从事个人信息法和人格权法研究。

收稿日期：2015-10-22