“一带一路”地缘政治风险的评估与管理

蒋 姮 副研究员

一、“一带一路”的地缘政治风险因子

20世纪80年代以来，随着地缘政治风险表现形式的多样化，其内容包括了政治、社会、经济、外交、宗教、冲突、环境、族群、非政府组织等众多非商业因子，来源则一般包括东道国、地区、全球这三个层面。

(一)东道国因子:民主民族议题纷呈、法制框架模糊衰微

“一带一路”沿线65个国家，经济大多处在发展中阶段，但自然资源异常丰富，不少是“资源诅咒”国。国际经济学界自20世纪90年代开始了对“资源诅咒”现象的关注和研究，发现资源蕴藏丰富的国家，通常经济增长缓慢，社会冲突异常激烈。“一带一路”沿线就散落着许多这类高冲突高风险国家，如中亚的吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦，南亚的阿富汗、巴基斯坦，东南亚的缅甸、柬埔寨，西亚的叙利亚、伊拉克、伊朗、黎巴嫩、巴勒斯坦等等。这些国家政治风险因子根深蒂固，不少紧邻我国，风险往往外溢为我国国内问题及整个地区性问题。如号称“帝国坟墓”的阿富汗，其安全问题就辐射我国及整个中亚，也是国际地缘政治焦点之一。根据经济学人智库2015年风险评估报告，除了新加坡、马来西亚、文莱以外，东盟十国基础设施风险都超过50%，均为高风险国家。民主、民族、法制根基不稳是大部分东道国普遍存在的风险。

一是民主不稳。政局动荡一直是困扰和影响中亚社会经济健康发展的一个重要因素。哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦总统已当政20多年，存在权力交接问题。中南半岛的缅甸、越南、柬埔寨等国颜色革命暗流汹涌。巴基斯坦长期存在国家认同错位、弱势民主和军人干政等政治结构性问题。西亚、北非等地区民主化转型阵痛加剧。埃及、土耳其国内局势处于连续动乱之中。斯里兰卡、孟加拉、马尔代夫和尼泊尔的政局走向，也存在不稳定性。

二是族群冲突。“一带一路”沿线国家处于东西方多个文明交汇地区，有不少政教合一国家，基督教 (天主教、东正教)、伊斯兰教、佛教等的矛盾与冲突，不同民族与种族的矛盾与冲突，呈现易突发、多样性、复杂化、长期化的特点。比如中亚地区生活着一百多个民族和部族，是世界上各种文化、思想、宗教相互冲撞最激烈的地区之一，存在地区势力、部族势力对中央权威的挑战。吉尔吉斯斯坦南北矛盾更是突出，吉尔吉斯族与乌兹别克族长期关系不睦，近年来国内政治和社会骚乱时有发生。

三是法制衰微。“一带一路”沿线不少国家在劳工、土地、融资、财政、产业政策等方面规则不健全、不连续，执法随意性大，互相冲突。哈萨克斯坦在协调与他国经贸和投资事宜时，有时会以总统令或内阁规定等文件为具体依据。塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等不少国家边界手续繁杂，对跨境贸易征收高额关税，边界管理机关效率低，存在不作为甚至贪污腐败行为。迫于执政压力，有时轻易调整经济政策，对外国投资者进行利润盘剥。例如，通过行政或法律手段，进行外汇管制或限制外国投资者合法收益转出;或者采取价格控制、税收歧视等措施保护国内企业利益;或者通过法院不公正判决在合同纠纷案件中偏袒国内企业。

(二)地区性因子:领土冲突尖锐复杂、三股势力长期搅局

我国与不少“一带一路”沿线国存在领土争端，如中印领土争端直接影响印度对“一带一路”的态度，南海争端牵涉六国七方(中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、中国台湾)。我国的邻国之间也互相存在复杂的领土争端。如南亚地区，印巴对峙长期拖累南亚地区一体化，牵动整个南亚局势走向，也对海上丝绸之路和“两个走廊”(孟中印缅经济走廊和中巴经济走廊)提出安全挑战。2014年10月以来，印巴在克什米尔地区爆发数次冲突，是2003年达成停火协议以来最严重的军事冲突。中亚国家之间领土争端更甚。如吉尔吉斯斯坦境内有塔吉克斯坦的飞地，争议地区超过70个，冲突难免。吉尔吉斯斯坦境内还有乌兹别克斯坦的飞地索赫和沙希马尔丹。飞地与当地居民常常起冲突，在共享水资源的问题上，剑拔弩张。而吉尔吉斯斯坦在乌兹别克斯坦境内也有飞地巴拉克村。乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦更有20%的边界没有划定。

极端宗教势力、暴力恐怖势力和民族分裂势力更是“一带一路”沿线实现“五通”的大毒瘤。如以“东伊运”为首的“东突”恐怖势力，长期盘踞中亚、南亚和西亚，勾结其他恐怖势力策划实施恐怖破坏活动，已成为我国和周边国家一大公害。不排除某些大国可能通过与沙特阿拉伯的特殊关系怂恿三股势力搅局。从近期局势看，阿富汗安全形势急剧恶化，除了层出不穷的袭击，数个重要省份经历着塔利班卷土重来的威胁。

(三)全球性因子:大国博弈盘算不清、小国观望两边下注

相比“一带一路”上铁轨的不兼容，观念博弈上的不兼容更麻烦。迄今为止，美、俄、欧盟、日、韩、印、伊朗、阿富汗、中亚部分国家都提出过欧亚连通的战略或倡议，目的是有效拓展本国经济辐射圈、保障自身能源安全，与“一带一路”之间存在不同程度的博弈和争夺。比如，2011年，美国提出“新丝绸之路计划”，以阿富汗为交通和贸易枢纽，实现“能源南下、商品北上”计划。欧盟于2007年通过“欧盟与中亚新伙伴关系战略”，积极开展对中亚的投资，并在人权、环境、水资源等领域与中亚展开对话。俄罗斯将建设中的“中欧运输走廊”称为“新丝绸之路”，由中国→中亚→俄罗斯→德国杜伊斯堡→欧洲的铁路和港口构成;俄罗斯主导的“欧亚经济一体化”“欧亚联盟国家”则与上海合作组织成员国高度重叠，随着俄白哈关税同盟成员国不断增加，将产生更大的贸易转移效应。日本在“一带一路”沿途国家经营多年，利用其对外直接投资经验优势以及非政府组织网络优势在中南半岛、孟加拉湾搞互联互通，利用亚行基建项目与中国竞争。韩国2013年提出建设从韩国经朝鲜、俄罗斯、中国、中亚，直到欧洲的“丝绸之路快车”，以及“欧亚能源网”“欧亚经济统合”等三大“欧亚计划”。

中亚沿线国多采取“平衡外交”“实用外交”战略，以获得更多选择。如哈萨克斯坦是俄罗斯主导的欧亚联盟主要成员，同时也支持和参与美国“新丝绸之路计划”。吉尔吉斯斯坦既是“新丝绸之路计划”参加者，也在申请加入欧亚联盟。印度、伊朗、阿富汗也都提出了以本国为中心的“连通中亚”等规划，期待多头得利。

二、我国的地缘政治风险脆弱性

地缘政治风险是全球性跨国投资中的突出问题，并非仅针对我国，但行走在“一带一路”上的我国企业，存在更大的脆弱性。

一是海外投资产业结构的脆弱性。虽然近几年有所好转，但中国对外直接投资存量的大部分以及“一带一路”的主打产业仍然是与自然资源相关的行业，包括能源、矿业、电力、交通等，这些行业本身属于政治敏感性行业。在“资源诅咒”效应影响下，又大多落地在政治脆弱性国家。双重不稳定性叠加下，风险控制难度更高。

二是海外投资以国企为主体的脆弱性。2014年国有企业对外直接投资比例仍然占55.6%。国企在海外容易被上升到国与国之间交易与较量的高度，也更容易引起东道国的战略对抗、社会不满和反补贴反倾销等经济政策挑战。产权自然人所有者缺位的情况下，国企容易缺乏可持续发展主动性，以及对资产长期保值增值的内在责任感。在政府补贴、税费优惠和差别待遇等国家行政杠杆下，也可能降低国企通过提高自身核心竞争力抵御政治风险的紧迫性。

三是大国崛起发展阶段的脆弱性。新常态下，我国处于和平崛起的关键阶段，这个过程会产生对国际政治权力格局的重构，政治风险一般都会增多。过去我国一直在防范别的国家进犯，现在不少周边国家在防范我国包围进犯它们，“中国威胁论”仍然喧嚣尘上。兰德公司2001年《保卫美国海外利益》报告声称，频繁发生的针对美国和美国公民的恐怖袭击活动，根本原因是美国作为大国，在参与国际事务的过程中总会招致“憎恨与恐惧”。2008年，苏丹发生中国人质遇害事件后，《经济学家》称“伴随中国的崛起，它对成为超级大国风险的理解程度尚待提高”，实际上也表达了类似观点。而对于处于老二地位的大国，更还可能面临老大的本能性遏制。上堵下哄之下，我国发展阶段的政治风险脆弱性凸现。

四是社会结构差异的脆弱性。冷战结束后，全球市场的形成催生出全球公民社会，在联合国等机构支持鼓励下，世界出现“缩小和碎片化”趋势，各种超国家、跨地区、次区域、纵向横向的非政府组织(NGO)显示出强劲的崛起势头。它们在高冲突高风险国家更是迅速填补或力图填充民族国家式微后暴露的某些真空，当下早已由过去的“低级政治”议题演变成全球化时代的“安全主题”。我国由于政府力量强大稳定，非政府的各类组织长期发展空间狭小，我国企业因此对海外非政府组织的能量及相关风险往往不重视，缺乏与其打交道的能力，相关战略接触和既有网络严重不足，屡屡吃亏。而不少学者将这种风险因子归因于“阴谋论”，忽视其规律性常态，更令这种脆弱性积弱成疾。

五是企业国际化经验的脆弱性。由于我国公民和法人参与国际投资的历史较短，应对政治风险的经验和防范能力有限，这是我们最脆弱之处。正因如此，政治风险早已成为我国企业海外投资的第一风险，在利比亚、叙利亚、苏丹、南苏丹、埃及、缅甸、伊朗、伊拉克等国业已遭受重大教训，但整体上都没有预警，有时甚至与风险触发趋势迎面而上。比如在缅甸，我国三大千亿工程密集进入后仅三五年当地就政治巨变，2011年投资额73亿美元的密松大坝项目被令人“吃惊”地叫停;2014年中国铁建在中标墨西哥高铁项目后仅3天就令人“不解”地得而复失。这后面反映的正是我国企业政治风险管理能力的脆弱性。该种脆弱，不仅可能导致小型风险被放大，也令长期性风险容易被激活。根据外交部领事司的相关公开表述，一半以上海外安全事件是我们自己的原因造成的。

三、三套政策组合拳

对于以道路连通等“五通”为内容的“一带一路”建设而言，首先需要顶住的是地缘政治安全洼地的变化无常，否则丝路难通、丝带难系、基础设施建设可能功亏一篑。由于地缘政治风险因子繁杂多变，当下应当以解决自身脆弱性为导向，以强身固体为首要目标，优先采取以下根本性缓解措施。

(一)情报信息系统建设先行，助力政治风险的预警预案

当涉身雷区不可避免时，带上探雷器就必不可少，相关情报信息系统的建设就是探雷器。日本至少有8个机构参与各种形式的对外直接投资信息的深度收集和分析活动，大多与发展援助结合，尤其重视针对发展中国家的高风险地区，主要是考虑到这些国家国情的复杂性。1965年开始的日本 (青年)海外协力队(JOVC)项目，大力鼓励和资助20～39岁之间的中青年研究人员赴发展中国家进行田野调查，每年约向发展中国家派出1000多人，与当地人同吃同住同工。“海外投资调查辅助制度”则资助日本企业组团赴海外实地调查。“海外技术者研修制度”资助委托海外技术者研修协会对日本企业海外员工进行培训，培训中包括了大量地缘政治风险信息如何收集和分析的内容。日本国际协力银行(JBIC)通过持续的深度信息收集，每年对日本海外直接投资的趋势加以预测，对企业提供风险提示和技术援助。日本进出口银行设立的海外投资研究所，专事为境外投资收集、提供、分析情报与信息。

相对而言，我国这方面的建设严重滞后于实践需要。改革开放三十多年中，在大国外交方针下，我国吸引的外资也主要来自发达国家，因而对“一带一路”沿线众多发展中国家的基础性研究重视不够，相关信息的收集分析工具和系统开发均有较多欠账。而研究方法上也缺少西方智库常用的田野调查，难以适应政治风险研究的需要。因为政治风险因子的特点是隐蔽性大、流动性大，往往需要通过实地暗访来持续更新情报，才能保证信息的有效性。

未来，应当建立新型智库等长期措施，现在则可以先依靠大力整合既有资源来应急。可以在信息收集培训和大数据信息系统建设的基础上，通过政府购买等方式，将目前散落在海外企业、华侨华人、商会、外交人员、研究人员、媒体人员、扶贫基金会、留学生等不同主体手中的零星信息进行规范化动态收集、标准化分析研究。也可以通过与SOS、道琼斯等国际上既有数据系统进行有选择性的合作，扩充历史数据，加强数据的可比性。同时相关部门要尽快借鉴和引入国际援助机构和跨国公司中普遍使用的CIA(conflict impact assessment，冲突风险影响评估)等政治风险情报收集与评估专业工具，在“一带一路”沿线不同代表性的高冲突国家优先示范使用，将示范成熟的经验尽快转化为普遍的政策指导，助力政治风险的预警预案。

(二)海外投资保险保障措施垫后，助力政治风险的应急应对

在动荡国家投资经营好比火中取栗，风险高，但由于竞争者稀少，所以成功后的回报也高，而能否成功则取决于是否有铁布衫护身保命。第二次世界大战后，绝大多数世界资本输出国先后都制定和实施了政治风险投资保障计划，为本国跨国公司在海外可能面临的政治风险提供担保。一些国家通过签订双边或多边条约以及利用国际经济组织，提供外交支持与保护;一些国家使用国际影响力对发展中国家进行政治、经济影响;美国于1948年开始最早成功实行海外投资保险保证制度，先后设立“经济合作署”及“海外私人投资公司”等专门机构，与一百多个国家签订双边投资保证协定，以此为基础，将东道国保护投资行为的责任纳入国际法范畴，同时赋予承保机构代位求偿权，还分担美国海外投资企业部分市场开拓和投资试验的费用。

针对海外投资政治风险，目前我国既有法律框架中除了稀疏笼统的表述之外，基本没有提供具体指引，更没有触及企业的管控要求。法律空白使得我国企业在遭遇政治风险时，找不到应对依据和问责方式。《保险法》等法律法规以及诸多双边投资保护协定对外商在华的政治风险提供了法律保障，却未对我国法人和自然人在海外投资的政治风险提供保险和保障。保险方面，中国信保主要承保国家风险和买方风险，承保规模和保单品种与现实需要有距离。一是程序复杂，审查时间长、难度大;二是保险费率高，企业感觉成本压力大;三是对目标国实际调查较少，风险认识不足;四是一般保险机构没有参与，投保推动力度有限;五是保险险种狭窄，严重的“骚乱”和“敌对行为”也没有被列入战乱险范围，而这些行为能产生与战争相似的后果，且比战争更易发生。

“一带一路”倡议下，我国应该尽快完善海外投资保险保障体系和投资争端解决机制，令海外政治风险引致的实际损失能获得救济。此外，可以在完善投资合同相关条款方面做更多推动工作，如可以要求具有较强谈判能力的中国投资者在投资合同中加入稳定条款和赔偿条款，要求将东道国动乱情形并入投资合同的不可抗力条款，明确援引该条款免除责任的具体要求，增强援引该条款的可预期性和稳定性。

(三)推动企业海外合规体系建设，以不变应万变

合规管理是地缘政治风险管理的导航仪。2008年以来，以英国《反贿赂法》的出台和美国《反海外腐败法》的强化为代表，全球范围掀起了大幅强化合规治理的新浪潮。依据安永公司的调查，金融危机以后连续四年全球公司都将合规风险列为全球经营首要风险，许多公司新设大合规官 (chief compliance officer，CCO)职位，与CEO同级，进入董事会或直接向董事长报告，西门子等公司专业合规团队超过六百人。

“一带一路”沿线存在诸多高冲突国家，这些国家多有政治腐败情况，合规风险高企。在不干涉内政的外交原则下，我国企业容易为腐败政府背黑锅。案例调研发现，我国企业在不少情况下确实成为了当地政府和合作方的替罪羊。比如调研发现，我国企业在柬埔寨投资的多项商业开发和水电项目中，由于受托拆迁的当地政府部门存在诸多违规腐败问题，导致企业在项目实施中阻力重重，引发国际舆论高度关注，反对党也趁机介入。一旦政局变动，项目投资安全将面临很大变数。

未来，在不干涉内政大旗还不能倒的情况下，特别需要鼓励企业层面加强与当地政府的协商谈判，为在政局动荡中明哲保身争取最大空间和平衡。我国企业不要过于避讳直接向政府反映企业的愿望，可以以公开研讨或私下商榷的方式阐明和平与稳定是政府和企业的共同利益所在;在突发事件发生时应明确向政府官员表达担忧与不满;可以通过提供可替代性生计培训等工作支持政府加强治理能力;可以通过利益相关方论坛等形式促进企业和政府在和平问题上达成更多共识;可以鼓励有能力的企业加入《采掘业透明度行动计划》 《赤道原则》《MIGA环境与社会评审程序》等促进透明与合规的国际倡议和平台，作为一种暗示性政府协商。

“一带一路”的确存在巨大战略机遇，但地缘政治的反复无常也使机遇背后电闪雷鸣、迷雾重重，建设信息系统作为探雷器，建设保险保障系统作为铁布衫，建设企业合规管理系统作为导航仪，在“一带一路”上才能既“走出去”，更有望“走上去、走下去”。