我国公立高校改革的“政策之窗”探析*

高红，闵小瑶，岳天祥

（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨，150080）

我国公立高校改革的“政策之窗”探析*

高红1，闵小瑶2，岳天祥3

（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨，150080）

约翰·金登的多源流模型指出，某类“政策之窗”的开启将为特定政策议程和政策方案的确立提供一个机会。因此，根据十八届三中全会确定的高校改革方略，本文分析和考察了我国公立高校改革的问题之窗和政治之窗，并进一步探讨了既有助于解决相关问题又与政治需求相符的政策建议。即加快大学投融资机制改革，以推进多元主体办大学；通过理顺新形势下政府与大学的关系、大学与其他投资主体的关系、大学与老师的关系、大学与学生的关系以及老师和学生的关系，对各类教育教学资源进行有效分类和整合，从而通过资源整合基础上的利益分流和增进开启我国公立高校改革的政策之窗。

公立高校；改革；政策之窗；多源流理论

一、我国公立高校改革：多源流理论的视角

约翰·金登提出了政策制定过程的“多源流”模型，他认为政策制定过程是在一种“有组织的无序”状态下发生和完成的。其中问题流、政治流和政策流这三大源流相互独立又紧密相关，而某类“政策之窗”的开启将为特定政策议程和政策方案的确立提供一个机会。金登指出，“政策窗口”是根据给定的动议采取行动的机会，它们呈现并且只敞开很短暂的时间，如果参与者不能利用或没有利用这些机会的话，那么他们就必须等待时机［1］（P108—110）。“政策之窗”敞开的原因主要有两大类：一是政治溪流的变化，如行政当局的变更、政党或意识形态在国会席位分布上的改变、或者国民情绪的变化；二是一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注，有时某一问题变得迫在眉睫，从而为一些政策建议的倡导者创造了将其解决办法附在问题上的机会［2］（P212－213）。可见，政策之窗要么因为紧迫问题的出现而敞开，要么由于政治溪流中的事件而敞开，二者是相互关联的。也就是说，政策方案最终要与问题结合起来，政策建议最终要与政治需要联系起来。

随着改革开放后高校的扩招和扩张，我国大学生已经由供不应求的稀缺人才转变为供大于求的大众化人才，公立高校的经费来源也由唯一的各级财政支出转向以国家财政投入和事业收入（以学杂费为主）两大部分为主。十八届三中全会指出，中国要逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制；深化产教融合、校企合作，鼓励社会力量兴办教育。2014年政府工作报告进一步强调，要扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，加快构建以就业为导向的现代职业教育体系等。金登指出，利用某一特定的窗口可以确定一种将会指导某一政策领域内未来决策的原则，确立一种原则之所以如此重要，是因为它促使人们逐渐适应一种新的处事方式，并且把新政策嵌入其规范的操作程序之中，进而形成惯性，从而很难使政策制定系统偏离它的新方向。因此，根据十八届三中全会确定的高校改革方略，本文在分析和考察我国公立高校改革的问题之窗、政治之窗基础上，将进一步探讨既有助于解决相关问题又与政治需求相符的政策建议。

二、我国公立高校改革的问题之窗

就问题之窗来看，危机、灾害、符号以及其他焦点事件可以强化对某一问题的某种预先存在的知觉，可以充当预警，可以影响政策问题的界定［2］（P241）。通常，新的问题类型能使人们意识到有一个比过去单独看待每一部分时大得多的问题，这又证明应该把更多的资源用于重建。而预算考虑常常使政策制定者及其接近者们不能对某些备选方案、创新举措或政策建议进行认真细致的思考，或者至少迫使他们为了减少预计开支而修改他们的政策建议，有些甚至被完全忽略了。因此，在预算约束很严格的时候，往往会出现一些廉价的政策项目：一是其中有些项目试图规制、控制费用的上涨；二是政策制定者相信这类项目会省钱；三是每当一些需要大笔开支的创新项目不可能做到时，人们的注意力就会力转向一些耗资不多的创新项目［2］（P134－135）。

我国自1996年高等学校收费改革以来，已初步形成了以国家财政投入、学杂费和事业收入为主，以社会捐赠和民间办学经费为辅的高等教育投融资格局。由于其他社会主体的广泛参与有限，国家和大学生家庭承担了较大的投资压力。因此，政府、大学、家庭和大学生都迫切希望用更高的大学生就业率、成功（才）率来证明“上大学”是值得的、是正确的。但一些问题表明大学生的成才率、就业情况并不乐观。首先，根据教育部网站2013年9月公布的统计数据，2012年研究生毕业人数486455人，普通本专科毕业人数6247338人，成人本专科毕业人数1954357人，网络本专科生毕业人数1360870人，其他自考助学班、进修班、培训班、留学生等毕业生人数合计7788450人［4］。大学文凭和大学生的身份作为一种社会稀缺资源的优势正日益消失。其次，2001年我国应届本科毕业生就业率为80%，2009年已下滑至68%左右［5］（P33）。根据全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心在全国范围内进行的2011年中国大学生就业状况调查，2011年毕业生平均签约比率为47. 06%，其中211与985工程高校的签约率达到49. 3%［6］（P20—21）。大学生就业难问题已经成为各级政府不可忽视的社会问题。再次，2014年上半年中国经济增长速度为7.4%，而且由于目前中国经济正经历“经济增速的换挡期、结构调整的阵痛期、前期刺激措施的消化期”的三期叠加，未来几年内的发展速度都不容乐观，这将使原本就存在着就业难的大学生群体面临更加严峻的就业形势。

以上这些问题信号表明，由于受预算约束的限制，改革前期一些高校只忙于招生数量和硬件设施的的扩张，忽视了对高等教育“质”的维度的规划和打造，从而使大学校园内外弥漫着各种功利主义。由此产生的新问题是，人们一方面选择上大学，另一方面却又对大学充满各种不信任、失望和质疑，大学的独特社会价值和文化魅力正在逐渐丧失。因此，我国公立高校必须从单纯扩招和扩张的外延式发展；转向打造大学生职业能力优势，对大学生的生产力和创造力进行合理引导和分流，树立大学文化品牌形象和专业比较优势的内涵式发展。从而通过对大学发展目标的再认识和再界定开启我国公立高校改革的问题之窗。

三、我国公立高校改革的政治之窗

哈贝马斯认为，在交往行为的沟通过程中，“主体间通过交往达成共识，（主体的）共性在于：规范的一致性、共享命题知识以及相互信任对方的真诚性”［7］（P293）。哈贝马斯强调，交往行动的核心是建立“主体间性”，即自主的、平等的主体间平等的、合理的交互关系或相互作用。公共领域则是交往主体间非强制性地形成公共意见和舆论的无形的公共空间，它为交往主体提供展示和交流的公开化平台。公共领域的结构性和机制性安排会影响交往主体和主体间性，进而影响主体间共识的达成。因此，“大学”作为为由教师和学生、大学和其他社会组织之间“特殊的”交往行为构成的“公共领域”，其社会功能和运行绩效取决于，在特定的历史条件下，教师和学生、大学和其他社会组织是否是有效交往的主体？以及是否具备有效交往的“主体间性”？

首先，现代大学在振兴国家和地区经济、培养实用型人才、促进科研创新和发展知识产业等方面发挥越来越重要的作用，因而现代大学要加强与国家、市场和社会等多元主体的合作与交流，以获取更多的经费支持和更高的社会知名度。其次，组织功能的分化使大学和家长，老师和学生的目标在信息非对称下日益分化。大学关注组织自身的可持续发展，家长关心自己的教育投资产出，教师更关注提高自身的科研生产力和专业被认可度，学生更关注提升自身的市场需求胜任力和执行力，从而使现代大学的主体间性日益向师生关系弱化和断裂下的“机械式”和“无意义”对话转化。具体来看，现代大学主要依据专业性规划对学生进行系统化培养和训练，但由于人才培养规划依据的主要是前期的人才市场需求，因此它所反应的专业需求往往具有滞后性。这也是为什么“大而全”的专业教育和训练，以及强调自由选择的“学分制”仍难以改变日益走低的大学生就业率和课堂出勤率。

其次，市场需求具有职业性和多变性的特点，但现代大学的教学方式往往过于强调自由选择性而非目标整合性；侧重教育教学的消费性和服务性，忽视教育教学的创造性和治理性。事实上，网络社会使学生获得更多更便捷获取专业知识的平台和渠道，供大于求的市场环境更看重人才的职业优势、职业竞争力和创造性，以及对社会环境和组织文化的适应性和融合性。这意味着，教师的专业权威在现代社会受到消费者主权和信息社会的多重挑战，而学生的学习动力则受到自我规划和自我发展的自由选择权的考验。在“劣币驱逐良币”效应的负向激励下，大学文化和大学生价值观将日益下滑，这将进一步引发社会对“现代大学”作为专业知识“发源地”和专业人才“生产者”的质疑和不信任，从而因话语权的流逝使现代大学陷入严重的发展困境。也就是说，“投资—生产—需求”分化的现代大学人才培养模式，在“供大于求”的外部环境，以及信息化和网络化的现代社会存在着低效、甚至无效的风险。因此必须通过需求整合的“主体间性”重构促进现代大学交往主体的再聚集和回归，从而通过资源整合基础上的利益分流和增进开启我国公立高校改革的政治之窗。例如，2014年国家教育体制改革领导小组先后同意了清华大学和北京大学的综合改革方案，其中清华大学的综合改革方案即重在教师、学生、校友、课程、专业和科研教学等六大资源的整合［8］。

四、我国公立高校改革的政策之窗

通过重构主体间“需求整合的聚集式对话”促进大学交往主体的回归；通过将“投资—生产—需求”分化和分工的现行人才培养模式，转向“投资方和需求方整合、需求方参与生产”的合作型人才培养模式，不仅是强化大学的专业人才培养能力和专业技术创新能力，打造富有社会凝聚力和吸引力的大学文化的必经之路；也是提升国家高等教育支出效率和综合效益，以及缓解大学生家庭投资压力的有效途径。具体来看，首先应打破大学和其他社会主体的功能边界，使投资主体参与到大学对其需求的生产过程中，建构大学与其他社会主体多维、多层次的合作伙伴关系。其次，根据投资主体的需求分化，对大学的师生资源进行整合和重构，促进大学交往主体重返有意义的、真实的交往和对话。也就是说，首先要通过法人化改革打破高校与政府的隶属关系，将各级政府作为大学的投资方和需求方之一，主要通过法定契约与各高校在人才培养和科研项目上合作。

就教师资源的分类和整合来看，可考虑在现有的校院二级组织架构下，根据资格申报和自主选择将教师划归科研型、实践型和产业型三大类教师和培养团队。其中，科研型教师一方面要负责专业理论教学，另一方面主要负担基础性和专业理论研究。他们面对的需求和投资主体主要是中央政府和学校。实践型教师一方面负责引导和组织多种形式的实践教学，另一方面要积极扩大和加强与各类需求企业的合作，为学生们提供更多企业实践和就业机会。他们面对的需求和投资主体主要是各类企业和众多家长。产业型教师一方面负责创业课程的组织和教学，另一方面要加强与各级地方政府，以及各类公益组织的合作和交流，重点推进地区发展、社会发展和学生自主创业。他们面对的需求和投资主体主要是各级地方政府、各类公益和社会组织，以及部分家长。为此，应打破现行统一的大学教师薪酬评价和职称评定体系，而是针对各类教师的职业重点制定各具特色的人才激励和可持续发展机制。建议根据组织目标划分为“团队基础工资+教学绩效工资+科研（实践）绩效工资”等三部分。其中，“团队基础工资”建议根据全校或全院的年度评比情况划分为1－3个档次，以激发教师团队的凝聚力和竞争力。“教学绩效工资”建议根据不同教学课程组的特点制定相应的评价标准，例如，对于讲授“专业核心课程”的老师重点考察其授课内容的前沿性和权威性；对于讲授“专业基础课程”的老师重点考察其授课内容的丰富性，以及形式的生动性；对于讲授“专业拓展（创新）课程”的老师重点考察其授课内容的专业拓展性和创新性，以及形式的新颖性等。“科研（实践）绩效工资”建议划分为“团队科研、个体科研和指导学生科研”三部分。

就学生资源的分类和整合来看，大学在招生名额的设定上亦应在现有的专业划分基础上进一步划分为：国家培养型、大学自主培养型、国家和大学联合培养型、企业培养型、地区培养型、社会培养型和家庭培养型。大学生的培养经费将分别由各类投资主体承担，投资主体的收益则是低成本的人力资源培训投入和高素质的人力资本储备。为此，应根据不同需求和投资主体的具体意向有针对性地设定高考内容和形式，以及差别性的收费、培养和资助机制。建议科研型教师团队主要培养国家需求的、具有较为深厚的专业理论基础，具有社会历史责任感和公共精神，具有基本的社会问题意识和基础的科研分析能力的“公共型人才”。实践型教师团队主要培养企业需要的，具有熟练的专业操作能力，符合企业价值观和文化需求，遵循基本的社会道德规范，具有发现实践问题的洞察力，以及解决实践问题的分析和执行力的“企业型人才”。产业型教师团队主要培养社会需要的，具有高度资源整合能力，具有社会公益精神和创新力，敢于迎接挑战和问题，能够及时发现并运用各种发展机会的“创业型人才”。在供需合作的人才培养模式下，各类人才培养方案应由大学协同投资（需求）主体共同制定，以突出人才培养过程和职业目标的聚焦性。

就大学社会功能的分类和整合来看，由于外部市场环境逐渐由“供不应求”到“供大于求”，大学的人才培养功能有所弱化；由于市场经济加速和扩大了科技的生产力转化能力，大学的科学研究功能被极大地强化了；由于市场经济要求各地区发展各具特色的竞争优势，并通过大量社会中介和公益组织的创新培育优良的市场环境，大学的社会服务功能颇具发展潜力；由于网络社会使大学逐渐失去了其作为知识集散地的垄断性和权威性，再加上现代大学目标的多样性和功利性，大学的“文化传承”功能被极大地弱化和忽视了，现代大学正日益失去其浓厚的文化底蕴和精神支柱。因此，我国公立高校改革应根据现行市场经济体制下社会需求的转变，对大学的传统功能进行优化整合。建议在“企业型人才”的培养上强调“人才培养、应用型科研和服务社会”的功能整合和优化；在“创业型人才”的培养上强调“人才培养、社会服务和文化传承”功能的整合和优化；在“公共型人才”的培养上强调“人才培养、基础理论研究和文化传承”功能的整合和优化。即在供需双方信息有效沟通的基础上，将大学生的专业能力打造、综合素质培养，具体融合到大学各项功能的实现过程中来，从而使大学的各项功能在动态整合的过程中相互强化。总之，我国公立高校改革政策之窗的开启有赖于进一步推进大学法人化改革，以及教师、学生资源和大学功能的分类和整合。

［1］［美］保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超，等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2004.

［2］［美］约翰·金登.议程、备选方案与公共政策［M］.丁煌，等译.北京：中国人民大学出版社，2004.

［3］秦福利.对我国高等教育财政性经费投入比例偏高的审视［J］.教育科学，2011，（2）.

［4］中华人民共和国教育部.高等教育学校（机构）学生数［EB. httP：//www.moe.edu.cn/Publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s7567/201309/156872.html.

［5］袁晖光.大学生就业难本质探源［M］.北京：中国社会科学出版社，2013.

［6］2011年中国大学生就业状况调查［J］.职业技术教育，2011，（33）.

［7］［德］尤尔根·哈贝马斯.交往行为理论［M］.曹卫东译，上海：上海人民出版社，2004.

［8］清华大学.清华大学关于全面深化教育教学改革的若干意见［EB.httP：//news.tsinghua.edu.cn/Publish/news/4205/2014/ 20141017142602293970435/20141017142602293970435_. html.

（责任编辑陈文兴）

D601

A

1671-0681（2015）03-0111-04

高红（1977－），女，黑龙江大学政府管理学院讲师，黑龙江大学法学院博士后；闵小瑶（1993－），女，黑龙江大学政府管理学院土地资源管理专业本科生；岳天祥（1993－），男，黑龙江大学政府管理学院土地资源管理专业本科生。

2015-02-03

本文系国家社会科学基金重点项目《推进我国事业单位分类改革实施战略与相关政策研究》（项目批准号：13AGL008），教育部人文社会科学规划基金项目《事业单位的法人分类与治理结构研究：基于组织功能分化与重构的视角》（项目批准号：14YJA810002），以及黑龙江省哲学社会科学研究规划年度项目《事业单位管理制度创新研究》（项目批准号：14D065）的阶段性成果之一。本文得到了黑龙江大学大学生创新创业项目《网络社会下大学生学习的特点与类型研究》，和黑龙江大学2014年学生学理论课题《高校青年志愿者志愿服务动力因素与长效机制研究》的支持。