德才之间：国家治理视角下的科举制度*

吴业国，吴克昌

（华南理工大学公共管理学院，广东广州，510640）

德才之间：国家治理视角下的科举制度*

吴业国1，吴克昌2

（华南理工大学公共管理学院，广东广州，510640）

国家的有效治理，离不开大批德才兼备人才的选拔。科举制作为中国古代人才考选制度的典型，秉持公平与效率，造就了大批符合儒家道德的人才，起到了“一道德”的作用，维护了历代王朝政治秩序。然而，科举制存在着科举考核与政治实践脱节的问题。其原因在于，儒家士大夫尚德治、礼治，轻治国之术的弊端。而公吏、幕僚等的存在，某种程度上弥补了这一内在缺陷。传统人才选拔的实践，为当前完善人才评价机制提供了有益经验。在服务型政府建设理念下，人才的考选应该在加强行政伦理道德建设的同时，应该根据不同的环境与岗位，对“德”、“才”二者有所侧重。

国家治理；科举制度；德才；人才考选

国家的有效治理，是国家政治运行与发展的重要目的。政治运行离不开大批人才，人才的选拔至为重要。如《礼记·中庸》载：“为政在人。”唐太宗有言“为政之要，惟在得人”［1］。毛泽东指出：“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”［2］党的十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革，要“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之”，切实构建“有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现”。作为中国古代人事考选制度发展过程中的科举制，是世界上最早的文官考试制度。这一通过公开考试选拔官员的制度，造就了大批德、才兼备的人才，维护了历代王朝政治统治秩序。论文通过对科举制下德、才标准的分析，为当前现代化国家治理体系中人才的考选和考核评价问题，提供有益的历史镜鉴。

一、国家治理与人才考选

国家治理包含人、制度、资源等诸多因素。其中，人才是制度的建构与发展、资源的开发与利用的基础。国家治理中选拔什么样的人才，决定着国家的未来发展图景。因此，人才考选制度伴随着国家治理的实践，而不断发展演变。

（一）国家治理中人才考选是首要因素

现代行政人事学认为，考选制度起到政治录用、人力资源优化、社会治理和文化整合等诸多功能。考选制度既是依据国家制定、批准或认可的一定准则和标准，运用一定的方式方法，测度、考核、甄别、评价考选对象的内在与外在特征，以考选、聘任、推举、录用符合既定标准者的规则［3］。

考选录用国家治理者的国家政治行为，是国家治理功能的体现。考选制度的良性发展，可以有效促进国家的良治。从国家治理视野理解、完善考选制度，已经成为国家治理的内在要求。通过科学的考选制度，考选录用优秀的治理者，是国家的政治录用行为。美国学者阿尔蒙德认为，政治录用是“通过某种方式选用人员在政治结构中担当相应的角色”的政治行为［4］。毫无疑问，古今中外产生并实施的考选，都是政治录用最基本也是最常用的形式。

现代国家实施的科层制，尤其依赖于政治录用功能的发挥，对现代国家政治体制的运行起着重要的作用。现代国家治理在人才考选中，涉及政治标准与业务标准，并且前者是首要标准。这两个人才考选的标准，在实施科层制中央集权下的中国，被忠实的实践着。在中国古代，这两大标准被称为“德”与“才”，而在当代被视为“红”与“专”。政治标准要求录用的考选对象忠实于既定的政治体系的价值标准。古代即为以儒家忠义观为核心的纲常伦理，当代即为共产主义信仰体系。而与政治标准相辅相成的业务标准，则是考核评价录用对象是否具备完成国家治理活动所需的专业知识和能力。

（二）王朝政治中的人才

君主专制下的王朝政治统治，离不开各种人才的录用及其作用的发挥。通过科举、荫补、军功等各种途径选拔出来的各类人才，是保证历代王朝政权建立和行政运作的前提条件。

在传统中国的专制时代，诸多进步的思想家、政治家提出了以德、才作为标准考选人才的思想。如，先秦时期的管子即将德、功、能看作是授官任职的基本要素：“君之所审者三：一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官。此三者，治乱之原也”［5］。墨子主张“察能予官，以德就列”，认为“官无常贵，而民无终贱，有能则举之，无能则下之”［6］。唐太宗在《贞观政要》中指出，任官标准应该是“德行”与“学识”兼备，如若“用非其才，必难致治”。司马光在《资治通鉴》中把“德才兼备”上升为普遍性的识人用人原则，并且辩证地看待“德”、“才”二者的地位：“才者，德之资者；德者，才之帅也。”［7］也就是说，一个人的才能是其德行发挥作用的前提条件，德行则是其才能发挥的导向和统帅。在此基础上，司马光进而认为，有才而缺德者，比无才无德者更具危险性，这是造成国家祸乱衰亡的根源。

中国历代王朝政治发展状况，北宋中期司马光总结为创业、守成、陵夷、中兴、乱亡等五类［8］。当朝的统治者会根据每一阶段形势的发展，对德、才二者之间有着不同的看法。如，魏征说：“乱世唯求其才，不顾其行。太平之时，必须才行兼备。”即，在动荡、分裂时代，基于无法估计德行优劣，惟速求能济事之士。在历代王朝创建、中兴等所谓的乱世阶段，这一特征表现的尤为显著。诸如，三国乱世中的曹操“唯才是举”，大量启用寒人，挟天子以令诸侯，逐鹿中原，为曹魏的建立奠定了基础。而晚清同治中兴，便是曾国藩不拘一格在八旗子弟之外，选拔了左宗棠、李鸿章、刘坤一等大量的富有军事才干的汉人，弥补了满清人才匮乏的不堪局面，镇压了国内农民战争，实现了所谓的“中兴”。然而，一个有趣的历史现象是，在统治秩序稳固以后的守成、陵夷之世，德才兼备则成为统治阶层选才用人的一贯标准，形成了大量治世之能臣。

二、德才之间的徘徊

当前，要想拥有充足的人才资源，形成人才济济、群贤毕至的局面，发挥国家治理中人才的作用，需要对我国古代人才考选体制中的德、才标准进行更加深入具体的研究。

（一）科举制之下的公平与效率

1.德才兼备。德才兼备作为人才考选的标准是历史做出的结论。在先秦世卿世禄制下，用人讲究血缘、门第和出身，执行的是一条任人唯亲的路线。当时，“族而优则仕”、“血而优则仕”。察举制虽然打破了血统论，以“学而优”的入仕方法，补充和更换社会上层，然而孝廉等道德性标准不容易掌握，荐举逐渐成为徇私舞弊之门，任人唯亲大行其道。魏晋南北朝时期，形成了九品中正制。在这一制度下，人才的选举权为世家大族所垄断专享，广大社会底层的寒门子弟难有晋身之阶。其一个非常严重的后果，形成了“上品无寒门，下品无世族”的局面。社会上下流动机制的缺失，一方面造成了在统治阶层素质的下降，另一方面也造成社会底层广大寒人的极大不满。这一制度设计在南北朝时期严重地撕裂着当时的社会，不利于专制王朝的集权统治。

而隋文帝吸取九品中正制下的任人唯亲、社会缺乏流动等教训，开创了科举制度，将儒家“学而优则仕”这一理论制度化。在方法上“一切以程文定去留”，公平竞争、择优录取，不问家世阀阅。唯才是用的选人制度，符合先秦儒家极力主张的贤能治国、精英统治的思想，确保了该制度在实施过程中的公平公正性。科举制这一制度的功能在于，社会各阶层的知识分子被广泛动员，并进入到政治录用的竞争中。这一制度使得政治权力结构中，汇聚了大量的精英。这些进入权力体系的精英，来自社会各阶层的优秀人才。科举制这一制度结构的功能在于，使隋唐以来历代王朝的权力体系得以在制度上毫不间断地从社会各阶层中吸纳精英人才，在增进社会流动的同时，加强了政治统治的整合力，其王朝政治的合法性不断得到稳固。

科举制使仕途向社会开放，在原则上包括农民阶级在内的底层社会的才俊通过公开而广泛地开科取士，获得了入仕的机会。这一制度增强了中央政权对整个社会的整合能力，削弱了魏晋南北朝时期九品中正制之下的世族势力和地方豪强的实力，扩大了中央政权专制统治的合法性基础。同时由于对人才的广泛招揽，传统社会中几乎所有的知识分子都得以纳入科举的轨道，致使王朝官僚队伍的业务素质有了制度上的保障。唐太宗望着鱼贯而行的新科进士，自信的说：“天下英雄，入吾彀中矣。”［9］（P1602）诚然，近代西方英美国家的文官制度，正是学习了科举制中考试选才、平等竞争的精神。极大地提高了英美等西方国家在选官任职上的准确性，打开了了欧美近代政治制度的新局面。对于这以近代官僚系统建立的历史进程，德国学者马克斯·韦伯（MaxWeber）指出，由于行政官吏的任用采取了客观的标准，因而打破了贵族的垄断和私人的关系，其结果是使被统治的人民在政体面前趋向平等。

2．逐路取人。宋朝以后，由于经济重心逐步南移、东南文化昌盛，在科举选人实施过程中，出现了“西北之士”和“东南之士”的争论。欧阳修鉴于当时进士每出于东南，出现了科举人才上“南胜于北”的局面，指出这是“东南之俗好文，故进士多”［10］的缘故，极力褒奖王安石变法时期“国家取士，惟才是择”的原则。然而，随着变法的失败，很快恢复了司马光“逐路取人”的原则。明清时，考试分南、北、中卷，或分省录取，也是沿袭了“逐路取人”的公平原则。所以，在宋以后，更多时期是实施了“逐路取人”这一原则。所以，科举不是一种单纯的考试制度，受到诸多地域性的利益集团的影响。如果按照科举制度的初衷，即通过考试以考选任用最优秀的经世治国之才。那么在实施过程中，只能以“取士惟才是择”为最终极的根据，而不应限制以地域这一要素。然而，实际情形是，考试都是在各地区均衡分配的大原则下产生，地区分配的要求来自统治阶层内部，这是南北士大夫长期争论的结果。所以，科举具有一种地方代表性，某种程度上维持了王朝内的祥和，科举在其中发挥着一定程度的沟通和调节作用。

在宋以后的科举实践中，常常存在着“逐路取人”原则，在保障公平的同时，失去了制度应有的效率。1905年科举考试虽然被清政府终止，但是具有公平精神的考试选才方式，在中国社会中产生了极大的论争。孙中山先生即认为，科举考试为“中国良好之旧法”，“往年废罢科举，未免因噎废食。其实考试之法极良，不过当日考试之材料不良也。”［11］而戊戌维新期间，大力推进废除科举的梁启超在1910年也认为“夫科举非恶制也，所恶夫畴昔之科举者，徒以其所试之科不足致用耳。”［12］科举制这一公平公开的选人制度，不断以新的形式和面貌呈现出来。

（二）科举制之下的一道德

科举制度以儒家学说为考试的内容。科举入仕也成为中国传统社会民众的一种权利表达。中国传统社会专制王朝，通过科举将其审订的、符合其统治需要的伦理道德，推广到传统社会的每一个角落。

在科举制初创期的隋唐，选官组织松散，考生常通过行卷的形式对阅卷官员产生影响。唐代科举中，著名的明经、进士二科与儒学关系密切。明经以儒家经典为考试依据，入门第一场为“帖经”，考察应试者的儒学修养。入宋后，王安石借变法之际，统一了科举考试的内容，创造了“经义体”，主持注解了《周礼》、《诗经》、《尚书》这三种儒家经典，即所谓的“三经新义”，并使之成为科举考试的标准，从而建立了宋王朝自己审定的国家学术系统，让士子们将之作为唯一的伦理道德标准，达到了“一道德”统治目的，完成了科举制度的学术国家化改造，从形式到内容，科举制被塞进了王朝政治国家化的模子里。后来，朱熹的儒家伦理，即《四书集注》则进一步成为元明时期科举考试的唯一标准，延续至清末。

以读书入仕为最终目的的读书人，以朝廷颁布的科举考试大纲，认真学习以朱熹为代表的儒家伦理道德学说。这样，儒家伦理道德被中国传统社会里最广泛的人群所接受，从而实现人才选拔过程中“一道德”的目的。

（三）科举制之下的德、才失衡

科举制度在考试的基本内容上，将儒家学说界定为官方指定的考试内容，确保录用对象在政治上符合专制王朝的政治标准。在漫长的求学入仕生涯中，儒家思想被儒生全盘吸收接受。儒生群体以孔孟、程朱等圣人的是非为是非。无论儒生的出身及其社会背景如何，最终经过长期的、浸润式的思想灌输，个人的价值取向和统治集团的政治目标逐渐熔为一炉。从而这一制度的实施，造就了现代西方政治学家所期待的那种“非职业性的转变政治家”，由个人利益驱动而转变为服务于公共目标的政治人才［13］。

科举考经义、诗歌、策问时务，以对儒家经典的熟练掌握，对各级官僚实际的业务工作几乎没有帮助，因此，科举制度很难考选出真正的技术官员。特别是八股取士进一步控制了科举考试参加者的思想，使得他们大多完全缺乏掌控政府部门工作的能力。科举入仕前后的士子们，如同庄子笔下一只鸡的寓言。当它在野外独自生活时，走十步啄一下地，走五步喝一口水，生活很凄苦。一天，它塞进科举制这个樊笼，锦衣玉食的生活让它失去了自由的可能。此时，正如庄子所说：“神虽旺，不善也。”［14］国家治理需要一套理论指导下的技术知识，如制度设计、政策制定等。以孔子为代表的先秦儒家，创立了治国的理论知识体系，中国正是缺乏应用于实际、解决现实问题的技术知识体系。因此，明清时期出于提升实际的专业才能，进士中的优秀者被编入翰林院，通过文书工作熟悉政府职能，提升其行政能力。但事实上无法解决儒家道德经典与政府行政工作脱节的问题。

与此同时，随着王朝统治事务的增多，在各级官府部门里吏的数量不断增多、地位不断提高，在某些情况下完全取代了官，成为政府活动事实上的核心。诸如，清中后期一些高级地方官僚，如曾国藩的周围，幕僚身份和作用的提升，成为他们完成部门工作的重要助手。

吏治或幕僚都无法解决科举考核与社会生活相互脱节的问题，这一脱节显然与儒学伦理道德的内在缺陷有关。儒学重道德而轻技术。儒家士大夫尚德治、行礼治，其治国之术事实上也只是通过教育、行政等手段推行其伦理道德罢了；其治国理想，也常常追溯至孔子所描述的夏商周三代之制。所以，到了明清时期，儒家伦理道德的保守性日渐加强，在清末成为中华文明发展的巨大阻力。

三、德才标准在国家治理中的践行

治国理政的关键是人才。国家治理体系和能力的现代化，其实施需要选拔大批德才兼备的党的治国理政人才。《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》指出，党政人才队伍建设要造就一批善于治国理政的领导人才。组织部门只有畅通社会优秀人才进入党政干部队伍的渠道，把德、才兼备的社会各阶层优秀人才汇集到党领导下的各级行政部门、充实到国家各项行政管理事务中，才能保证政府行政能力的增强和行政效率的提升。

（一）“德”的全面考核

一直以来，对官员“德”的考核，主要针对马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、时事政治等的掌握和熟悉程度，以书面答题为主，也有通过历史纪录、问卷、会议、民意调查等形式去考核应试者的“德”，但标准难以量化。而且，实践中对一个官员在政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德等四个层次“德”的内容考核，常存在只注重政治品德，而忽略其他三个方面，不能保证所选出的人才具有用好权力所需的全面的“德”。

摒除当前政治忠诚性，“自己人”才是“可靠的人”，即“德”这一单一维度的选择与制度安排［15］。中国传统社会里，思想家、政治家曾经总结出许多人才“德”的考核的具体方法。先秦孔子主张“听其言而观其行”。三国时期诸葛亮提出著名的“知人之道七法”，“一曰问之以是非而观其志，二曰穷之以辞辨而观其变，三曰资之以计谋而观其识，四曰告之以祸难而观其勇，五曰醉之以酒观其性，六曰临之以利观其廉，七曰期之以事而观其信。”［9］421孔子注重从言、行两个方面，去全面考察一个人的德行。诸葛亮在进用人才时，通过一系列可操作性的情境，来考核其在志向、应变、见识、气力、本性、廉洁、守信等诸多方面的品格修养。

当前应该加强对官员行政道德的建设，据以在根本价值的层面影响其行政行为，使其成为社会主义核心价值观的引领者和践行者。这需要引导各级官员，在服务型政府理念之下，加强公共行政的效率观、法制观和权力观的建设。与此同时，加强诸如公共行政的正义、公平、民主等公共行政伦理建设。否则服务型政府建设的方向常常迷失，公共行政维护和促进公共利益实现的基本功能，也不能得到有效的发挥。

（二）“德”和“才”的侧重问题

“德才兼备”是一种理想状态和价值目标。在服务型政府建设理念下，对行政人才的“德”和“才”提出了更为全面的要求。然而，随着现代社会行政管理专业化程度的不断提高，“德才兼备”的理想全才几乎是不存在的，应该根据不同的环境和岗位的具体情况，对“德”、“才”二者的实际要求有所侧重。

当前，我们党在选任各级干部和考核党政公务人员的的时候，应该秉承以下几点原则。从性质来看，党务领导应更加重视“德”，行政领导应着重对“才”的考量。从行业来看，机关单位领导应提升“德”，专业职能部门及事业单位领导应该更加重视“才”。从级别来看，不同行政级别领导干部的德与才的具体要求，要有所区别。国家级领导干部，要求对党、国家和人民有高度的历史责任感，有驾驭复杂国内外形势的能力，有着良好的大局观，能够立足高远，看清世界文明发展的前景方向；地方党政干部，则应主要强调勤政廉政、一身正气，有良好的政策执行能力，并具有处理上下左右各种关系的协调能力；基层党政领导，要根据基层行业特点、工作范围和性质等区别对待，不应该制定一套统一的要求和标准。

总之，古往今来，治国之道在得人，得人之道在制度。然而，诚如钱穆先生所言：“就历史经验论，任何一项制度，绝不能有利而无弊。任何一项制度，亦不能历久而不变。”［16］也正如此，中国古代科举考选原则，在执行过程中也通过不断的丰富和完善，方得以延续1300多年。这一人才考选制度，为各个王朝在“垂统之世”的统治提供了大量德才兼备的人才。科举制公平公正的考选精神，为我党当前“德才兼备”的用人思想，提供了诸多宝贵的历史经验借鉴。有助于建立完备的人才考选监督机制，形成系统有效的德才考评体系，增进其治国理政的能力。

［1］［唐］吴兢撰.贞观政要［M］.裴如诚，等译.上海：上海古籍出版社，2007：215.

［2］毛泽东选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［3］鲁子问.国家治理视野的考选制度改革［J］.当代世界与社会主义，2009，（2）：155.

［4］［美］阿尔蒙德.比较政治学［M］.上海：译文出版社，1987：127.

［5］［战国］管仲.管子［M］.李远燕译.广州：广州出版社，2001：31－32.

［6］［战国］墨翟.墨子［M］.方勇译.北京：中华书局，2001：52.

［7］［宋］司马光.资治通鉴［M］.北京：中华书局，2007：14.

［8］［宋］司马光.稽古录［M］.北京：北京师范大学出版社，1988：79.

［9］［元］陶宗仪.说郛三种［M］.上海：上海古籍出版社，1988.

［10］［宋］欧阳修.欧阳文忠公集［M］.北京：北京图书馆出版社，2005：13.

［11］孙中山.宪法为立国之基础（1918年2月7日）［A］.孙中山选集［C］.北京：人民出版社，2011：529.

［12］梁启超.官制与官规［A］.饮冰室合集［C］.北京：中华书局，1989：68.

［13］［美］格林斯坦.政治科学大全［M］.朱浤源译.台北：幼狮文化事业公司，1984：222.

［14］［清］郭庆藩.王孝鱼点校.庄子集释［M］.北京：中华书局，2012：132.

［15］房宁.科举制与现代文官制度［J］.战略与管理，1996，（6）：66.

［16］钱穆.中国历代政治得失［M］.北京：三联书店，2001：2.

（责任编辑高云）

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A

1671-0681（2015）03-0070-05

吴业国（1980－），男，汉族，安徽金寨人，博士后，华南理工大学公共管理学院廉政理论研究中心、社会组织与治理创新研究中心副教授；吴克昌（1962－），男，汉族，湖南娄底人，博士，华南理工大学公共管理学院院长，教授。

2014-12-24

华南理工大学廉政理论研究中心资助项目“控权理论下的党内巡视制度研究”（X2ggD2112330），广东省省委组织部项目“畅通党政干部队伍渠道问题研究”（X2ggN8130120）