公共政策执行偏差对公众的心理影响及对策分析

杨 铖 李霞飞 武 厚

（1.南昌工程学院 大学生心理健康教育与咨询中心，江西 南昌 330099; 2.南昌工程学院 人文与艺术学院，江西 南昌 330099）

公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，它经合法化过程并公布之后，开始进入执行流程，公共政策目标转化为政策现实的唯一途径是将政策进行实践。人是公共政策执行的主体，加上其可能所处位置的特殊性，主体的认知、情绪、意识以及利益需求等心理因素主导着选择性执行行为的产生，再加上执行监督机制不健全、传统文化的人情关系：官本位等消极因素的影响，很大程度造成公共政策执行偏差的情况[1]。因公共政策是指导政府分配社会利益的行政行为的原则构想，它的直接受众就是广大人民群众。如果公共政策执行这个“天平”缺乏平衡，必将影响广大人民的认知、情感、行为，从而对和谐社会建设带来不利影响。如果严重影响群体利益，那将可能衍发扰乱社会秩序的群体性事件。目前国内文献多关注政策执行偏差的主体原因、危害及对策分析，对受体的相关心理研究较少。公共政策能否顺利制定执行，能否产生预期的社会效果，还要研究政策执行的受众；不仅要运用政治学、社会学等传统的研究方法，还需要心理分析的介入。

一、公共政策执行偏差内涵及表现

1.公共政策执行偏差内涵

政策是政府或社会公共权威机构在一定时期内为达到特定目标，通过各种表现形式经过合法流程而制定的行动方案和行为依据。公共政策本质上是一种直接或间接地对社会利益进行权威性分配的方案。公共政策执行是一个涉及很多参量和很多环节的复杂动态过程，其中的任何一个参量或环节出了问题，都会直接或间接地影响到政策功能的发挥和执行的效果，从而产生公共政策执行偏差现象。公共政策执行偏差，发生在公共政策执行当中，由于某种消极因素的影响从而使得政策执行过程不顺畅，进而导致公共政策目标不能完全实现甚至落空。

2.公共政策执行偏差表现

公共政策执行偏差的表现，国内研究者主要概括为七种形式：一是人为附加其他内容，为个人或地方谋取利益的附加式执行；二是仅做表面文章，忽视解决深层问题的象征式执行；三是不根据实际情况只照抄照转上级文件的照搬式执行；四是对符合自身利益的政策执行，不符合的曲解变形的替代式执行；五是政策部分执行，其余“遗忘”的残缺式执行；六是对政策执行持观望态度的观望式执行；七是对应承担的责任分工不明、相互推诿的规避式执行等[2]。

二、公共政策执行偏差对公众的心理影响

公共政策的制定者主要为中央或地方政府，政策的受众多为该国公民，公众对政策制定者的事后评价、对政策效果的意识行为反馈为政策评估的指标之一。如果一项公共政策执行产生偏差，公众的社会态度、相对剥夺感、心理和谐感等方面多易出现转换。

1.公共政策执行偏差影响公众的社会态度

社会事物影响个体或群体态度，态度又可预示行为。首先，当公众遭遇公共政策执行偏差时，很容易启动“社会不公”认知模式，并且在弱势群体中，大部分人认为当前社会不公平的观念占据主导地位。我国的GDP增长在之前的二十余年是世界上最快的，基尼系数也是增幅最大的。但是公众较少感受到GDP增长带来的愉悦，相反却有着不公平的感觉。其次，政策执行偏差受众会对中央政府或地方政府等政策制定者产生误解，对政府的亲民爱民形象造成损害。公共政策执行偏差受众是一批人，它对中央政府或地方政府的评价按照人际关系理论会影响更多的人，因此，人民群众对政府及官员的认同会受较大影响。有调查显示，在弱势群体中只有19.4%的人认为当地基层政府官员“多数是好的”，高达45.4%的人认为“少数是好的”，出现了基本否定性评价[3]。这种否定政府和官员的态度如果进一步扩大，将严重影响政府权威及社会稳定。

2.公共政策执行偏差影响公众的相对剥夺感

社会比较理论认为，个体的社会参照坐标并非是绝对客观的评价标准，而是以地位、收入、职业等与自己情况类似的人为参照，若在这种情况下比较的结果是自己处于弱势，就会产生相对剥夺感[4]。自1978年改革开放以来，中国在经济发展与公共服务方面均取得了重大改善，物质文化提高的同时，群众满意度、个体幸福感却没有形成正相关提升，常现心态抱怨。于是“端起碗筷吃肉，放下碗筷骂娘”的奇怪心理现象呈现，承认自身物质条件有所转变的同时，抱怨自己从社会所得太少。从社会心理学的角度来看，这就是相对剥夺感。如果是合理的竞争导致利益不均衡，受众的竞争意识便会启动，“你行我也行”，个体通过正当合法途径进行优胜劣汰，竞争形成良性循环。尽管存在“相对剥夺感”，那也是社会文化进步到良性层次的相对剥夺。但如果是某方面偏差，出现不平等的竞争机会，导致某些群体的利益受损，那么相对剥夺感将急剧增加。传统文化“不患寡而患不均”的积淀根深蒂固，公众相对剥夺感最强烈的时候，往往是有限的利益资源出现分配不平等的时候。

相对剥夺感可能引发群体性事件。当群众发现自己远不如参照群体，就会感觉自己受到伤害，如果超越忍耐力极限，可能会通过极端行为“逼上梁山、寻求公道”。这种集聚膨胀的相对剥夺感影响和谐社会建设，蕴藏极大的危机隐患，极易引发社会动荡。

3.公共政策执行偏差影响公众的心理和谐感

国际社会普遍认为，仅仅采用客观指标来监测社会和经济发展状况是不完善的，监测体系中应该有心理指标的反映。“心理和谐”概念的首次提出是在中共中央在十六届六中全会上[5]。心理和谐是构建和谐社会和社会主义核心价值观的重要指标及重要内容。中国科学院心理和谐研究项目组通过质性和量性研究认为，心理和谐状态较好的人会体现出如下10个典型特征：1）乐观、积极、豁达的个性；2）对生活、工作的满意度较高；3）感受到良好的人际氛围；4）家庭氛围融洽，家庭关系良好；5）较少的负性情绪体验；6）得到较多的社会支持；7）较高的人际信任；8）对社会有较多的积极评价；9）关注社会焦点问题；10）倡导和尊重社会规范[6]。它与西方文化背景提出的生活质量和幸福感相比，更强调个体对人际及社会等个体之外的感受和评价。项目组调查显示，只有近1/5的民众心理和谐程度较好，心理和谐状态处于“不确定”和“比较和谐”之间的民众占4/5。这部分群体的和谐水平是心理和谐建设的重点。还有学者对社会转型和分层现象相关研究发现，目前国内中产阶级群体在社会转型过程中，部分群体的经济收益会显著减少，特别是曾经因制度性漏洞或缺失而暴富的群体，由于法律法规的逐步健全而失去敛财的可能。日后这些中产阶级人群产生的不满情绪，进而可能会发展成为和谐社会建设的不稳定因素[7]。公共政策执行偏差的主要受众是社会弱势群体和广大中产阶级，本身此类群体就处于幸福感不高、价值观激进的群体，如果因公共政策执行偏差遭受重大利益伤害，很可能充当社会不稳定的“颠覆器”[8]。

三、消解公共政策执行偏差不良效应的对策建议

政策在执行过程中被扭曲、变形甚至落空，这在处于社会转型期及法制健全尚未非常完善的中国来讲可能会存在一段时间。国内学者较多从政策制定、执行主体、公民参与、政策过程等前趋角度进行了探讨，但是对执行偏差发生后如何消解的对策建议并不多见，如果政策效果已产生偏差，基于心理学理论进行后趋分析不亦为不可。

1.减少受众不协调认知

有三种解决办法可以用于减少认知不协调：首先，改变认知者不良行为的认知因素，比如改变行为本身，否认或歪曲自己的行为等，以改变不平认识。其次，通过对认知者生活环境有关的认知因素的改变，影响认知环境，影响行为者对新情况、新观点的敏感程度。再次，增加一些新的认知因素。在此不讨论完全取决于受众内在认知水平的第一种方法。通过第二种方法和第三种方法的启示，宣传者可根据受众的人际关系群体及环境认知敏感程度，通过朋辈、亲友等面对面的进行宣传、开导，也可以通过报纸、电视、广播、手机，及微博、微信等新媒体进行媒介宣传。随着科技的日益发达，社会媒介宣传是主要方式。那么，受体（被宣传者）的逆反心理是需要主体（宣传者）充分关注重视的。如果受体对主体缺乏认同感，宣传内容自然无法入耳、入脑、如心，受体也会产生抗拒心理，进而根本不会有态度改变。在宣传过程中，不要让受众明显地感觉到宣传者在为政策执行主体辩护，与受众利益相悖，多借他人之口，这样受众比较容易接受。在应对非典的过程中，信息公开透明，真实有效，宣传得当，民众对政府表现出了高度信任。恰当的宣传体现了政府对人民群众利益的关心，更展示了人民政府是一个敢于面对，对公众负责的光辉形象[9]。

2.提升中低阶层认同

在目前情况下金字塔形为我国的利益分配格局。居于塔顶的少数经济、政治和知识精英等拥有大量社会资源，塔底则是拥有社会资源较少而又数量居多的弱势群体。塔顶与塔底之间则是由民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、私营企业主、个体户、自由职业人员、中介组织的从业人员等构成的中低阶层。而大多政策执行偏差的受众为中低阶层。中低阶层没有“归属感”，对执政党有认同意识，但感觉到在公共政策决策中缺乏为自身争取利益的“话语人”[10]，从而丧失话语权。而弱势群体在计划经济时期和市场经济双重条件下均没有得到理想的收获，所以相对较强的剥夺感加深了他们对于相对贫困的感受，进而产生强烈的社会不公的想法。李培林、张翼的实证研究指出：公民如果认为自己在 “社会中层”或“邻近社会中层”的位置，会反对政府的不当行政作为。因而，公民如果认为自己处于社会中下层，是一个具有社会稳定意义的变量，他们更容易形成共同的社会态度和行为偏好[11]。如何提升中低阶层认同感呢？首先，政府应通过增加对边远地区、农村基层的教育支持，深入进行教育体制改革，提高我国广大基层民众文化水平，特别是提高中低层阶群体对政策的正确理解和支持。其次，政府应该综合采用多种方式进行政策宣传教育，为中下阶层群体提供更多的自我认知。比如，可以利用手机、广播、电视、报纸、杂志等媒体发布政策的宣讲及评论性文章，或者利用公共场建立政策宣传公布牌，印发宣传纸质材料等方式，宣传政策试点执行方面的良好效果及成功经验、主要内容和重大意义等。第三，不断改进政府形象。假设广大人民群众认为政府的形象出现了问题，认为政府是无能、腐败的话，那是很危险的事情；政府所制定的政策就会受到阻碍，执行不下去。反之，政府的形象好了，人民群众对政府有信任感，那么政策得到拥护，执行畅通。因此，良好政府形象建设具有很大的意义。正因为如此，各国政府都在努力打造自己在人民群众当中的形象地位，政府首脑的亲民爱民形象直接影响人民群众的认可和信任程度。对于社会主义国家的政府来说，避免西化，政策执行更需要得到人民群众的广泛支持。当下，我国的政府形象建设还有一定的不足存在。增加广大中低阶层对政府认同感就显得尤为重要了，这对改善政府形象是至关重要的环节。可以通过提升政府行政能力，加强勤政廉政建设，搞好政府公共关系来改进政府形象。

3.建立心理服务网络系统

“无论任何国家，其民心健全者国必强盛，民心堕落者国必衰微，民心者实一国国力兴衰升降之寒暑计也”。一是公众心理支持服务网络。国家应大力建设全国范围，特别是城镇、城乡结合部等相对偏远地带的心理服务网络，逐步城乡全覆盖。通过扩大心理服务范围，提高公民心理和谐总体水平。网络心理服务具有匿名性、虚拟性、无限性、开放性、互动性、方便快捷和成本低廉等特点。各地可以通过建立心理专题网站，电子邮件、在线聊天室和视频等网络通讯工具，通过社区服务机构工作人员、社会公益志愿者、义工等传播心理健康知识，提供在线建议、在线援助等服务，提升居民面对挫折或社会不公事件的自我修复功能，引导人民正确认识偏差，解开思想疙瘩，消除心理隐患。二是社会心理事件研究网络。发达国家在发生公共事件后一些政府及非政府机构会组织专家对该事件全程进行心理分析，及时进行心理干预。我国目前处于社会转型及深化改革阶段，各种利益矛盾不断变化且非常复杂，公民的既得利益与公共政策的内容紧密联系，不同人群对利益分配有不同的心理反应。国家可能处于或较长一段时间处于社会矛盾高发期，这就警示我们，公共政策执行过程要充分关注不同人群的心理需求及可能心理行为反应，这也是配合中央政府深化改革，完善公共政策执行过程必不可少的一项内容[12]。在公共政策执行偏差造成不良社会影响后，相关部门应支持社会心理工作者对公共事件起因、发生、事后全过程的公众心理机制进行专题分析，增加心理工作者面对此类事件的实战经验，丰富实践资料，同时也为日后避免同类事件的发生提供政策参考依据。

[1]贾杨.公共政策执行的效果分析及其困境化解[J].长白学刊，2015（2）：62-66.

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[3]周良沱，章剑.弱势群体的社会态度事关执政基础[J].求实，2006（4）：51-54.

[4]李春雷，张楚越.群体性事件中新媒体对群体非理性心理的引导路径[J].南昌工程学院学报，2014,33（5）：25-32.

[5]中国共产党第十六届中央委员会第六次会议决议.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（2006年10月11日）[R].2006.

[6]心理和谐研究项目组.我国民众心理和谐状况研究[J].中国科学院院刊，2008(2)：168-174.

[7]张翼.中国城市社会阶层冲突意识研究[J].中国社会科学,2005(4)：115-129.

[8]严翅君,李小红.中国当代中产阶层社会态度的研究及其价值[J].唯实，2011(9)：163-169.

[9]方元务.态度理论及其在党的方针政策宣传中的应用[D].合肥：合肥工业大学，2006.

[10]张卫,张春龙.新社会阶层的社会特征分析—以江苏为例[J].江海学刊,2006(4)：119-124.

[11]李培林,张翼.中国中产阶级的规模、认同和社会态度[J].社会,2008(2)：1-19.

[12]胡象明,陈萌.简论美国公共政策制定中的心理分析[J].中国行政管理，2008（7）：57-61.