政府协同治理的内涵、模式与价值考量

胡 徽

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

政府协同治理的内涵、模式与价值考量

胡 徽

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

摘 要：深入研究政府协同治理这一新兴治理模式，对于完善政府治理体系、提高政府治理能力具有极强的时代价值。从分析政府协同治理的深层次内涵出发，总结了政府主导式、主体并行式、多元驱动式等三种协同治理模式，探讨政府协同治理的理论价值和实践挑战，以此促进我国政府治理体系和治理能力的现代化。

关键词：协同治理；政府主导式；治理体系；善治

协同治理（joint-up governance）的研究兴起于20世纪70年代。作为现代社会治理命题的基本趋向，它力图把经济组织、第三部门及公民社会拉回公共事务治理中来，重塑包括政府在内的社会治理主体在急剧变化的治理形势中新的角色定位，发掘政府与社会合作新的功能形态。从纵向的历史发展过程来看，政府协同治理并非自然天成，而是社会治理模式发展的必经阶段，是统治型政府模式向管理型和治理型政府模式转变的必然结果，也是探索新的政府治理模式的必然产物。

作为一种新兴的社会治理模式，政府协同治理的研究在中国尚处于起步阶段。在协同治理理论被应用到中国的政府管理之后，它还必然地面临着为适应中国国情、社情、民情而进行修正、完善的使命过程。

一、政府协同治理的内涵

政府协同治理的灵魂支柱是马克思主义合作学，其理论源头主要来自管理学中的多元治理理论与物理学中的协同学理论，同时还吸收了政治学、社会学、法学等诸多学科的理论精华和研究精髓。就协同治理的思想内核而言，最重要的理论渊源当属协同学理论和多元治理理论。

1. 政府协同治理的概念

政府协同治理就是政府主导或引导下的社会治理实践过程。具体而言，就是在这个系统的治理过程中，通过平等参与、协商对话、合作共赢来整合政府、企业、社会组织、公民等各个子系统的力量，以现实的公共利益为连结纽带，以已有的法律法规、伦理道德为实践规范，形成一个全面的、有效的社会治理系统，并促使组织系统有序、可持续运作，产生单个组织所不具备的新功能，从而在共同治理社会公共事务过程中最大限度地维护和增进公共利益。

根据上述定义，本文认为，政府协同治理由五大要素组成——协同目的、协同主体、协同客体、协同形式、协同环境。协同目的是产生协同治理行为的前提，它贯穿于整个治理活动之中，是衡量治理活动是否合理的标尺，也是治理行为的核心。协同主体是指治理过程中具有主动支配地位并发挥影响效应的要素，具体来说是多个管理组织（政府、企业、第三部门等）共同组成的管理机构。协同客体也可称为治理对象，是相对于协同主体来说，能够被支配和影响的客观事物。协同形式即协同规则，各主体在职能范畴、自我目的实现、力量对比等的基础上进行考量，决定以何种形式来实现并维系协同行动，获得互利共赢。协同环境是组织系统生存和发展的前提，换言之，组织系统在协同治理过程中，离不开与外界环境进行物质、能量、信息等的交换，交换的过程就是治理理念和治理行为进行更新、转变的过程。

2. 政府协同治理的特征

从上述政府协同治理的概念描述和总结可知，政府协同治理是以协同学的观点、原理、思想作为指导的一种新的管理理念和方式。它具有以下几大特征：

（1）治理目的的整合性

协同治理追求的中心目标是“1+1>2”的协同效应，其本质要求是实现系统要素的优势互补、聚合放大和功能倍增[1]。政府协同治理是一个多元主体参与的过程，如果参与各方存在理念的分歧、目标的分裂和动机的分离，那么各个子系统将不能形成高效的治理整体。因而，对分散、多元的目标进行集中、统一是政府协同治理过程不得不考虑和解决的问题，要把各治理主体的目标引入到公共治理层面上，凝聚维护和实现公共利益的力量和共识。

（2）治理主体的多元性

在现代多元化的社会治理背景下，民主政治制度日趋完善，民众的民主意识和能力不断增强，公共治理已不再是政府统治或政府单极管理，其他的社会组织、企业、公民个人等都可以参与到社会管理中来，并在多元主体间形成一种良好的互补合作关系。

（3）协作的自愿平等性

在社会公共事务的协同治理中，治理的权威并不一定全部源于政府，其他参与协同治理的主体，比如社会组织、企业等也可以通过发挥自身的独特优势，来获得治理的“权力”，进而体现其在社会治理过程中具有公共服务性质的、以社会支持为基础的权威。即治理主体间应是一种合作互补的关系，只有自愿平等的合作，非政府组织才能有效地发挥作用，并弥补政府管理的缺陷。

（4）治理系统的互动性

协同效应的实现不可能仅靠单个要素发挥作用，应通过各治理要素相互配合、互动，增加系统状态的更新。只有在互动的状态下，各个治理子系统之间才能打破资源不对等、信息不对称、能量不协调的局面，实现人、财、物甚至理念的充分交流、交换，为协同治理的平等参与、协商对话、合作共赢奠定坚实的基础。

二、政府协同治理的模式

1. 政府协同治理的主体

政府协同治理主体是公共事务协同治理行动的具体实施者，它由多元化的个体子系统组成，包括政府、企业、第三部门等。

政府是主权国家的要件之一，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，狭义上的政府专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关[2]。本文使用是狭义上的政府概念。政府在协同治理中发挥引导或主导作用，要从传统管理过程中的“划桨者”转变为协同治理实践中的“掌舵者”，承担起宏观调控的重要职责。要防止政府出现职责的缺位、越位和错位，也要防范政府的过度干预和不当干预，导致所谓的“政府失灵”。在这种情况下，政府巨舰仿佛变成了一条小船，既饱受外部狂风巨浪的冲击，又面临内部“中空化”的风险[3]。因此，政府应与企业、第三部门等协同治理主体一起积极探索新的政社合作治理形式。以此增强政府的治理能力，使政府有更多的时间和精力进行宏观调控，从而更好地提供公共服务，实现协同治理的最终目标——公益至上。

企业作为市场主体，生产、经营活动虽然是以盈利为目的，但是随着市场经济的不断发展，社会公共需求呈现多样化、个性化、私人化等特征，过去以政府为唯一主导的供给方式开始变得乏力，必须要引入市场和企业作为新的供给主体，充分满足社会公共服务需求。如政府可以通过购买服务、委托外包、经营许可等形式与企业进行合作，将具体的公共服务供给事务交给企业承担，政府只需要在政策扶持、财政保障、过程监管、效果评价等方面下工夫。因而，企业参与政府协同治理，不仅有外在的契机，更有内在的条件。作为参与协同的治理主体之一，企业比政府更能满足多样化、个性化、私人化的社会公共服务需求。经过激烈、长期的市场竞争历练，企业具有更为直观和灵敏的经济感知度。而在市场监管方面，又能发挥行业协会、专业部门的优势来协助政府优化市场管理，进行经济的微观调控。

第三部门大量涌现于20世纪60年代，它既不同于极具竞争性的经济组织，也不同于全面政治化的政府组织，在社会治理中作用的日益显著使得它们要求更多地与政府部门合作，成为社会治理网络的重要一极。电子政务的快速发展正好为各新型治理主体参与政社共治提供了平台，非政府组织乃至民众都可以通过电子政务通道参与政府决策和其他治理活动。各主体之间也由单纯的行政命令关系，转变为交织着行政命令关系、讨价还价关系、双向依赖关系、交互作用关系的状态[4]。由此可见，政府协同治理是一个多元主体合作共治的过程，充分包含了政府、企业、第三部门之间的协同合作，在保证各主体共赢、多赢的基础上，实现公共治理效率和效益的最大化。

2. 政府协同治理的模式

公共事务的协同治理是一个复杂的系统，从不同的角度进行分析可以将政府的协同治理活动划分为许多不同的类别。本文着重以治理主体组合规律为基本依据来划分政府协同治理的类别。治理主体的组合有复杂多样的形式，这些协同关系可以归类为三类——政府主导式、主体并行式和多元驱动式。

政府主导式的协同治理中，政府处于排头地位，主要通过行政命令和行政计划来推动治理行动。在我国当前的基本国情下，这种政府主导式的协同模式是目前行之有效的跨域治理的方式，它往往通过由中央政府或上一级政府部门成立的行政协调机构来发挥主导作用，政策诱导和行政命令的痕迹明显，当然，执行起来也是事半功倍，效率高且成效好。然而，这一模式下的政府协同治理实践现在难以完全实现，政府并没有绝对主导的能力，企业和第三部门出于对自身利益的实现考虑，参与的积极性和主动性下降，协同作用十分有限。因此，可能引发协同动力不足，协同治理容易流于形式并停滞不前。

主体并行式的协同治理中，所有协同主体处于平等合作的状态，基本上是以对话、协商、分工的方式来处理社会公共事务。这一模式下的除政府之外的治理主体拥有了更大的自主性，因而也就具备更强的自愿性，它们在互信、互惠、互利的基础上主动寻求利益同盟，并在遵守公认的合作规则框架之内实现自由的准入和准出。同时，政府不再是“高高在上”的主导者，而是要“放下身段”充分分权、授权、放权，赋予其他治理主体更多的自主决策权和自由选择权，践行更加灵活、多样的协同治理合作形式。那么，基于满足公共需求、提升治理绩效的目标，政府将会积极吸纳企业、第三部门参与公共治理。随之而来的是，协同治理主体之间的信任得以产生、合作关系得以稳定持续、协作能力得到锻炼，进而实现众多主体的并行协作。

多元驱动式的协同治理，其实现的重要基础是各个主体在社会治理层面的协同合作能力不断提高，尤其是在宽容、民主的社会氛围下，社会组织体系、公民力量不断壮大，政府与企业、第三部门在广泛的领域开展深入的合作，没有强制命令和行政诱导，也没有过分的利益追求和经济动机驱使，长期的政社合作形成了多元主体共同驱动的协同治理模式。在这一模式下，协同治理动力来自于广泛的议题驱动，治理的模式、工具更加多灵活多样，第三部门的参与更加广泛和深入，治理主体的主动性和独立性更强，利益共享、风险共担的合作理念开始广泛形成，协同治理成为了一种多元自发的合作治理网络[5]。多元驱动的治理模式以议题为中心以及问题导向来寻找利益联盟，有了企业组织、民间团体、公民等社会治理主体的真正参与，从而达到政府协同治理多元驱动的最高层次。

三、政府协同治理的价值与挑战

1. 政府协同治理具备的价值

首先，政府协同治理有利于优化资源的配置、提高治理的效率。组织的内在扩张性必然导致资源稀缺，组织在追求自身价值利益最大化的行动过程中，常常伴随着冲突、矛盾与浪费，这种浪费就像价值运动的“摩擦力”与能量损耗[6]。而减少冲突、矛盾带来的“阻力”，降低浪费、损耗引起的“摩擦力”是提高行政效率的关键。政府协同治理“通过对系统内外多重要素的综合调控，遏制或减少系统内部上行、下行、平行各组织单元间的摩擦、冲突等损耗因素，这就是一个减少内耗的过程”[7]。政府协同治理的作用一方面是整合业已存在的规章、制度、条例等，使其形成配套的体系，不致留下空白；另一方面就是调整计划、政策、法规的关系，使其形成促进政府协同治理的动力，从而使政府协同治理有规可循、有法可依。

其次，政府协同治理促进社会公众民主意识和民主能力的提升。从本质上而言，民主是一种有意识的实践活动，社会公众民主意识的养成和民主参与能力的提升需要依靠制度优化与实践历练。各主体参与政府协同治理的过程就是相互进行意见交换、诉求表达、利益博弈的过程。在这个相互认可的基础上实现自我利益与公共利益的权衡，缓解冲突、排除异议、达成共识，并形成规范、长期的制度。而且也正是通过这样的有序参与过程，社会公众的民主意识得以培养、民主能力得以提升，从而形成一种带有理解性、包容性、互动性的社会民主氛围。

再次，政府协同治理有助于政府职能转变和服务型政府的建设。20世纪80年代以来，追求善治（good governance）①成为各国政府改革的共同目标，学术界也充分开展了对“善治”的研究和探讨。在善治的理念里，政府不再单纯是“守夜人”身份，当然也并非要扮演“全能”角色，但最基本的是要遵循治理的要求，尽最大的努力转变政府职能，为社会提供优质的公共产品。除此之外，还必须积极构建服务型政府，克服官僚主义，为社会的发展和进步提供高质量的服务保障。而政府职能转变、服务型政府的构建“需要借助于政府与经济组织、社会组织以及社会公众的多元力量的共同努力，在此过程中，协同治理成为一种优先的选择”[8]。由此可见，政府协同治理有助于政府改革，随之带来的是整个社会的变革。

2. 政府协同治理面临的挑战

（1）目标达成一致的困难

政府协同治理得以实践的重要条件就是协同主体在目标抉择与实现的过程中达成一致，这种一致性是建立在平等的意见沟通、充分的民主协商以及规范的利益协调基础之上的。然而，目标的实现是一个漫长的过程，众多参与者难免会偏离初定目标。更不可控的是，协同治理过程中还会有目标不一致的成员参与进来，虽然在共同的协同治理框架内参与活动，但是各个参与主体、子系统会依据自我的目标行事，试图将自身的利益最大化，在参与者之间引发紧张关系，从而加大了政府协同主体目标达成一致的困难。

（2）沟通和协调不畅

沟通与协调是发挥协同治理有效性的重要保证。协同治理本身是一个多组织间相互协调、合作的过程，政府之间、政府与社会组织之间、政府与企业之间、社会组织与企业之间均存在着不同程度的沟通与协调。然而，由于公共事务愈来愈具有复杂性和不可预测性，再加上不同的公共事务治理主体背后都有其特定的利益群体作为支撑，对于一个并不严谨的协同治理系统来说，其协调工作是十分困难的。尤其当协同主体之间缺少沟通时，信息不对称现象将非常严重，以此为基础的协同治理就难见成效了。

（3）监督管理的畸形

为了促进协同治理过程中各主体的有序参与，保证治理目标不偏离公共性的轨道并顺利实现，作为协同治理网络中不可否认和不可替代的政府，必须要采取一定的方式对其他治理主体进行一定的引导、监督和管理。但从目前的政府协同治理实践来看，政府对协同行为的监管出现了两种情形：一种是为了展示政府的合作诚意，营造宽松的协同合作环境，充分调动参与各方的积极性，政府采取弱化监督、放松管理的方式，造成的后果就是成本远超收益、结果远离预期甚至是协同合作的失败；另一种是，某些政府部门和官员过于强调行政干预，“擅于”运用行政权力干涉具体的合作议程甚至是协同的细节，轻则人为随意地设置准入和准出标准，重则滥用权力、寻租腐败。找到协同治理过程中合作与监督、协商与管理的平衡点十分困难，目前也少有政府能实现这个目标。

[注释]

① “善治”是治理的理想模式，是国家或政府要实现的良好的治理。善治的过程就是使公共利益趋向于最大化的过程，其本质是实现政府、社会、公民在公共事务管理上的合作，其目标是建立政府与社会、公民的新型合作治理关系。

[参考文献]

[1] 刘明广.复杂群决策系统决策与协同优化[M].北京:人民出版社,2009:107.

[2] 黎民.公共管理学[M].北京:高等教育出版社,2003:71.

[3] Singh Amita. Questioning the New Public Management[J]. Public Administration Review, 2003, 63(1).

[4] 张立荣,冷向明.当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2007(2):35-43.

[5] 张成福,李昊城,边晓慧.跨域治理:模式,机制与困境[J].北京:中国行政管理,2012(3):106.

[6] 蔡剑.协同创新论[M].北京:北京大学出版社,2012:177.

[7] 夏书章.行政管理学(第四版)[M].广州:中山大学出版社, 2008:291.

[8] 刘伟忠.协同治理的价值及挑战[J].江苏行政学院学报, 2012(5):113-117.

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Collaborative Governance of the Government: Connotation, Pattern and Value Consideration

HU Hui

(College of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

Abstract:In promoting the modernization of national management system and management ability, further study is made on the new management model of government coordinated management. From analyzing the deep connotation of the government coordinated management, the government leading types are summarized. They are government dominated type, subject parallel type and multiple drive type. The value and practical challenges of government cooperative governance theory are discussed to promote the modernization of our country government management system and management ability.

Key words:the collaborative governance; government dominated; governance system; good governance

作者简介：胡徽（1990-），女，湖南邵阳人，硕士研究生，研究方向为行政管理。

收稿日期：2014-12-02

基金项目：湖南省研究生科研创新项目（CX2014B280）

DOI：10.3969/j.issn.1009-9115.2015.04.036

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1009-9115(2015)04-0138-04