“法治”“法治化”概念的学理思辨

李志春

（1.湖南师范大学 法学院；2.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205）

“法治”“法治化”概念的学理思辨

李志春1，2

（1.湖南师范大学 法学院；2.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205）

法治是法律的统治、多数人之治，是民治，非人治、群治和党治。中国的法治化进程，是与市场化和民主化相伴随的，从人治和专制社会向法治社会转化的社会变迁过程。其应以市场经济发展为经济基础，以民主的制度化、法律化为主要内容，以法治国和法治社会的形成为目标指向和归宿；法治政府的建设则是其实现手段；最终要实现的中国自由人的联合体。

法治；法制化；法制；人治；群治；党治；法治化

什么是法治、何谓法治化？古往今来，众说纷纭。马克思认为，任何事物都是“一个具有许多规定和关系的丰富的总体”“是许多规定的综合，因而是多样性的统一”。哈特指出，“概念不可能有最终的和穷尽一切的定义，即使在科学领域也是如此”。郭道晖更认为“任何概念和定义，都只能是简单的、粗糙的、近似的，不可能穷尽事物的全部真相”。因此，对何谓法治、法治化，本文仅多做具体的分析，而不企图给出一句冗长而并不完全概括其多种规定性的简单定义。当然，要了解何谓法治，只有将其与法制、人治、德治、党治和群治等相比较，才有可能全面、准确地加以把握。

一、法制与法治

“法制”一词早见《吕氏春秋·孟秋记》：“是月也，命有司，修法制”。《管子·君臣上》：“法制有常则民不偷。”其一般指“禁令”。对法制概念，董必武曾经说过：“现在世界上对法制的定义，还没育统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。”但随着时代的发展，法制概念也有着不同的理解。随着依法治国，建设社会主义法治国家这一治国方略的提出和入宪，目前一般认为，法制是法律制度、法律体系的简称。它是一个静态的概念和工具性的概念；是“中性”词，即可以为专制政治所用，也可以同民主政治相结合。法制的主体是国家权力机关或者权力者。有法制，并不等于法治。[1]358此种观点，笔者深表赞同。但应注意的是法律不同于制度、法制不是法律和制度的简称，而仅仅是法律的制度化或者说程序化。

何谓法治？自古希腊和中国先秦哲人提出 “法治”并阐述其基本要义以来，历代思想家对这一概念作了不懈的探索，但大多数都没有直接、简单地对“法治”进行定义。《牛津法律大辞典》认为，“法治”是“一个无比重要的、但未被定义、也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。蔡枢衡先生认为“法治这东西是八面玲珑的。它可以和君主同居，也可以和民主结合，还可和独裁握手。”但目前关于法治至少有：梁启超的唯一主义说；亚里士多德的二层含义说；世界法学家大会通过的《德里宣言》的三原则说；英国思想家戴雪的四种解释说及现代美国法理学家富勒的八原则说等。诸说中要么把法治界定为一种治国方法；要么把其待之为法律的理想状态；要么把其作为法律运行的原则；要么把其待之为法律制度的价值准则。各说依其成说的不同视角，均有穿透之见的。

到底何谓法治？英国法学家拉兹认为，“法治，顾名思义就是法律的治理。广义上，法治意味着人民应服从法律并根据法律而受统治。但在政治和法律理论中，应从狭义上理解法治，即政府应受法律统治并隶属于法律。”可见，字面理解，法治是法的治理或者法的统治的简称。相对于法制，法治是一个动态过程、一项社会的工程，是一种价值目标；它要求“法律至上”，要求法制的内容具有人民性、民主性；要求法成为衡量一切人、国家与社会组织的行为准则。其与民主政治是结合一体的；法治的主体则是人民或者是民选的国家机构。[1]340-341人们形象地把法制的“制”称为刀旁制，而法治的“治”则为水旁治。刀者，专政工具，而水，寓意平之如水，后者才是法治的精髓所在。

二、人治、党治、群治与法治

“历史上不同族群、国家尝试了种种治道，其中主要表现为尊奉神灵权威的神治，仰赖精英睿智的人治，凭靠伦理教化的德治，以及依循规则治理的法治。”[2]1-2当然，也有礼治、党治和群治。但人类进入现代社会以来，社会结构、社会关系和社会价值发生了重大变化，理念和制度的全面世俗化、理性化和民主化，致使神治失据，德治失灵，人治失信。法治遂成为一种“世俗之神”具有了至高权威，由此而成为主要的治道。人治与法治之别，论述较多，在此，本文仅着重阐释党治、群治和法治。

首先，人治，与法治对立的概念。人治指依靠个人的作用来实行政治统治；是当权者个人专制、以个人意志统治一切，不受法律的约束。人治是一人之治，而非以人为治。孔子的“为政在人”；梁启超的“圣人之治出于己，圣法之治出于理”；柏拉图的哲学王统治；路易十四的“朕即国家”等就是典型的“人治”。人治在当下中国的表现就是 “替民做主”“权大于法”“仰仗青天”“迷信运动”“人身依附”“等级特权”。[1]345-346而法治是以法来统治、支配所有人。法治中的法是良法，是权威至上的；法治中的人是依法而行的人，是任何人，也包括任何组织。潘恩说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便应该成为国王”。这形象地说明了法治与人治的对立。

其次，法治是人民之治，非群众之治。法治不同于人治的一人之治，是多数人之治；但“多数人之治”也可以形成“多数专制”，邓小平指出把“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。”只讲多数人之治，容易误解为“群治”，即由群众来直接行使国家权力，直接治国。这与法治的主体是相悖的。法治是民治，治国的主体应是整体意义上的人民。人民治国也不是人人去直接掌管与行使国家权力，只能是通过人民选出的国家权力机关及其政府去以法治国、依法治国。以群众运动治国、甚至发生文革中的“群众专政”，群众中的任何人都有权去夺权、抓人，去接管政权机关和事业单位，那不是法治，只能是无法无天。[1]349-350

另外，法治是以法治国，而非“以党治国”。所谓“党治”，即由一党统治，有一党独裁之意。在党治之下，政治取决于一党的全体党员，换言之，党可以独裁，而不听党外人民的意见。党的决议，事实上，甚或形式上就等于法律；而且党更可以用决议的方式随时取消或者变更法律。[3]496现代民主国家或法治国家，也是“政党国家”，即实行以政党制度为基础的国家权力配置与运作体制的国家。在处理党政关系、党法关系上，应以党政分开、法治国，避免以党治国、以党代政。在执政党和法治的关系上，原则是：党领导人民制定宪法和法律；又领导人民遵守宪法和法律；党也必须在宪法和法律的范围内活动，即党要“以法治国”、也要“依法治国”，更要“以法监党”。[1]350-352

三、法治国、法治政府与法治社会

法治国，是德语中最先使用的一个概念。近现代的法治国是以法治作为立国原则和治国方略的国家。[1]358其有形式意义上和实质意义上的法治国之分。形式意义上的法治国家，是指依据实定法实现国家所有目的的国家，即依据法律推行国家事务的国家，确保了“依法行政”和“依法裁判”的国家。实质意义上的法治国家，是指依法拘束和限制权力，保障和确保人或国民自由和权利的国家。[4]10-12关于法治国的标准，亚里士多德认为法治国的标准为：国家制定的法律得到普遍的遵守；制定的法律必须是良法。戴雪认为：法无明文规定即不受罚；一个国家只能有一种法律——普通法和一种法院——普通法院；宪法应该是人民权利的产物，人民权利不是宪法的产物。1959年《德里宣言》概括了4条法治原则，即：（1）立法机关创建和维持保持人类尊严的各种条件；（2）防范行政权力的滥用，确保有效地维护法律秩序，保障人们具有充分的社会和经济生活条件；（3）建立正当的刑事程序，充分保障被告辩护权、受公开审判权等；（4）确保司法独立和律师自由。美国学者富勒曾提出法治的八项原则：法律的一般性、法律要公布、法律不溯及既往、法律要明确、避免法律中的矛盾、法律不应要求不可能实现的事、法律要有稳定性、官方的行动要与法律一致。英国行政法学家威廉·韦德则认为，法治应包括以下四项内容：（1）任何事件都必须依法而行；（2）政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；（3）政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；（4）法律必须平等地对待政府和公民。法治国有多种类型：从专制的法制国到自由法治国、国家主义法治国、社会法治国。[5]李步云老师则提出法治国家的十条标准：法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法；并认为法治国家需要建立在三个基础上：政治基础，即民主政治；经济基础，即市场经济；思想基础，即理性文化。

所谓法治政府，是指依法治理的政府或法律之下的政府。它的基本内涵是作为行使国家行政权力的各级政府及其组成单位根据宪法和法律产生和建立，其职权和职责由法律来规定，其行使权力的方式和程序由法律来确定，其是否越权和滥用权力由法律来评价，其权力的行使过程及其结果受到法律的监督和控制。法治政府是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、依法治理的政府和责任政府的有机统一。关于法治政府标准，威廉·韦德指出：“法治有许多不同的含义和推论”，第一层含义是，“政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格法律依据”。第二层含义是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”。我国目前学者对法治/法治政府的标准大体如下：（1）江必新教授认为法治政府有两个根本条件：必须有良善的，充分的法；必须有足够的力量让政府这样一个拥有强大权利的实体服从法。（2）姜明安教授认为，所谓“法治政府”应该是指所有公权力机构都在一些基本原则的约束下运作。这些基本原则包括：依法行政原则，正当法律程序原则，公平公正公开原则，信赖保护原则和比例原则。（3）罗豪才教授则提出“两个形象”的标准，即法治政府应当具备完善的法律形象和行政形象。

其实，中国讲到法治政府，是一个笼统的说法。因为“政府”这个概念在中国早已成为了狭义词，就是指国家行政机关。而在世界范围内，“政府”这个概念就等于国家机构。所以说健全法治政府事实上就可以理解为建设法治国家，这是一回事，只不过是一个说法上的差别。法治概念的核心是依法治国。这里的“国”并不是“国度”意义上的国，而是作为国家机器和公共权力意义上的“国”。当然，严格意义上说来，法治国和法治政府还是存在着差异的。法治国是实现了多重均衡的国家的一种，这种国家是以法治为核心的一系列制度安排，是调整政府和私人行为的一种规范和秩序。而法治政府是以法治来调整其行为的一种组织，即拥有法治国合法暴力或国家强制力的组织；动态地来看，法治政府是在法治国形成过程中以建立法治国为目标的政府。同时，二者的目标和价值取向是一致的：法治国为法治政府建设提供了基本框架和原则；法治政府建设本身就是法治国一个不可分割的核心部分，法治国的确立有赖于法治政府的建设。[6]136-137

法治社会是相对于法治国家而言。法治国家是指国家机器的民主化法治化；法治社会是指全部社会生活的民主化法治化。后者是依国家的法制和社会自治性的法规范，各类社会主体及其社会权力，在民主法治的轨道上的自主自治自律；在法治范围内对国家权力的监督与制衡；以及各社会群体和公民个人的思想、观念、行为、习惯都渗透着民主的权利和权力意识与法治精神，形成社会的法治文明与生活方式。二者之间存在互动关系：法治国家要以法治社会为基础；法治社会的形成，需要法治国家的主导。社会主义法治国家应当是自由社会法治国，它是以社会为本位，不只是要建设民主化、法治化的国家，更要形成法治社会。而法治社会则应当是自由的社会、公民社会。这种自由社会的终极目标也就是马克思所追求的“自由人的联合体”。[5]

四、何谓法治化？

“人类社会发展进化的过程，从某种意义上说，就是一个由传统的非法治社会向近代法治社会转化的过程。”[7]31何谓法治化？有学者说，“法治化是指法律逐渐在国家治理中发挥基础性作用的过程。法治化的起点是人治，目的是法治国家，即依法治国，依法制约和运用公共权力，对国家权力进行限制和制约。法治化即客观上指向这一目的的过程和行为。”[8]62“中国法治化首先指的是依法治国方略的落实过程，是指建立社会服从法律的秩序的过程；其次，就是指实现了社会主义民主、法律至上、法律主治的社会状态。”[9]129更有学者指出，法治化是法治的驱动模式，就是在讲法治是借助何种力量走上既定的轨道。其有“政府推进型”和“社会推进型”两种。[10]126

法治化，指的是与市场化和民主化相伴随的，从人治和专制社会向法治社会转化的社会变迁过程，它以商品经济、市场经济的发展为经济基础，以民主制度化、法律化为主要内容，以国家治理方式由人治向法治转变为核心，以法治社会的形成为目标指向。法治化的过程是个人至上权威逐渐被法律至上权威取代的过程，是等级和专制制度逐渐被民主制度取代的过程，是公共权力逐渐受限制，公民的自由与人权逐渐受到保护与扩大的过程。[11]法治化不是法律条文自上而下的灌输，而是要在往返于习惯和法律之间孕育法治精神的行程中实现。法治化是沿着自身内部固有的逻辑展开的。那就是先“化”成法治国家，后“化”成法治社会。“虽然在历史上，主张以法治国的思想很早就已出现，但真正的法治主义无论作为系统的理论还是国家原则都主要形成于近代。”[12]45现代意义上的法治理念在中国的开端，应归结到19世纪末期或20世纪初期。中国的法治化进程开始于20世纪初的晚清修律。当代中国的法治化，已经和将要经历的过程大致是一个从“建设法制”到“实现法治”的转变过程。[13]15蒋立山教授认为，新中国法治实际走上了一条政府推进型的渐进发展道路，可以把中国法治发展划分为经济主导、社会建设主导以及政治主导的法治发展三阶段。

目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，“无法可依”问题逐步解决，国家各项事业都纳入了法治化的轨道。但依然存在领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法，极少数行政机关不依法行政，部分地区执法司法标准不统一，司法腐败现象依然存在等突出问题，这些问题，必须进行理性、系统、全面的社会变革。法治是规则之治、规律之治和规心之治。[14]11-12要全面推进依法治国，在当前和今后相当长的时期面临的突出问题是“快速建立”的法律制度与法律秩序“缓慢生长”之间的矛盾；其不仅对加强法治能力建设提出了更高要求，也预示着中国已经迈入以提升法治能力为中心的法治建设的攻坚阶段。这一阶段要坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设。

五、结论

法治是法律的统治，是多数人之治，是民治，非人治、群治和党治。法治国和法治社会是社会主义中国法治建设的目标和归宿。法治政府的建设是其手段或者路径。法治化作为法律逐渐在国家治理中发挥基础性作用的过程。起点是人治，终点应当是自由社会法治国。现代意义上的法治，以宪政建设为核心，以人权保障和权力制约为基本目标。

中国的法治化进程，顾名思义，是“中国大陆”，当然也包括港、澳、台地区的法治化进程；它是与市场化和民主化相伴随的，从人治和专制社会向法治社会转化的社会变迁过程；其以市场经济发展为经济基础，以民主制度化、法律化为主要内容，以国家治理方式由人治向法治转变为核心，以法治国家和法治社会的最终全面建成为目标指向。其目的是实现“自由人的联合体”。当然其路径是多元的，但要警惕、反对和防范的是人治、群治和党治。

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（责任编辑：吕增艳）

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2015-04-07

2013年湖南省研究生科研创新项目“全球治理下的国际软法研究”（CX2013B169）

李志春，湖南隆回人，博士，讲师。

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.11.016