职业教育“春天”的呼唤——《职业教育法》(修订草案)讨论在津“预热”

龙德毅

职业教育“春天”的呼唤
——《职业教育法》(修订草案)讨论在津“预热”

龙德毅

日前，中国职业教育学会校企合作委员会在津召开“《中华人民共和国职业教育法》(修订草案征求意见稿)(以下简称“修订草案”)征求意见座谈会”，30多位职教专家、行业与企业代表、职校毕业生代表聚集位于天津海河教育园的天津电子信息职业技术学院，共同商讨职业教育法修订事宜。会议整整进行了一天，与会者研讨的积极性十分高涨。

大家一致认为，修订草案是在对原《职业教育法》和职业教育多年的发展实践进行法理反思的基础上进行的调整、改进和修订，具有重要意义。根据新时期我国职业教育发展的现实和未来需要，修订草案不仅在体例上作了较大调整，而且在内容上也有了完全不同以往的创新，比如将职业教育的地位与作用作了提升，制度与体系、管理体制、机构规范等都进行了重要调整，特别是将受教育者、师资队伍、行业指导和企业参与、政府职责等都单列为专章，并明确了职业教育的公益性，尤其是突出了政府的责任，等等，这种对时代要求的积极回应和对职教事业发展与时俱进的表述，让业界对搞好职业教育更有了底气。

大家还发现，过去不少制约职业教育发展的瓶颈问题，在修订草案中都有了很好的修订。过去的十年，是我国职业教育投入最大、发展最快的十年，但也是法律体系严重滞后的十年。可以说，修订职业教育法，围绕经济发展对技能型人才的需求解决好上层建筑问题，着手做好顶层设计，尽力协调好社会关系，不仅关系到职业教育的可持续发展，也是实现中国梦的一项重大举措。

但是，修订草案仍然存在一些需要商榷之处，主要表现在如下几个方面。

新职教法应体现前瞻性

1996年《中华人民共和国职业教育法》的实施，标志着从法律上确定了职业教育在我国教育体系中的重要地位。然而，经过多年的发展变化，我国当前的职业教育发展形势和任务已经与20世纪90年代有了显著差异，取得了长足的进步。因此，进入新世纪以来，加强对职教法的修订更新，早已成为职教界的迫切诉求。特别是2014年6月，全国职教工作会议在京召开，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》、六部委关于《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》相继出台，更坚定了广大职教工作者的信心。

《职教法》是我国职业教育领域的基本法，应具有前瞻性、指导性和原则性。因此，在修法的过程中必须从历史的、宏观的、全局的、发展的观点看待新《职教法》。立法既要体现问题导向，以解决问题为核心，又要注重目标导向，至少要跨越2020年，即要有适当的前瞻性。例如搞好职业教育，政府要购买服务，这一点修订草案应有所表述。另外，地方政府不是“同步规划”，而是要超前规划，且地方政府考核必须考核职业教育。

职业教育有先发优势，新常态要求职教法应对预判和预测有所体现。职教法的修订不能只停留在今天是否可行上，既要立足现在，更要面向未来，着眼于职业教育的可持续发展，为今后20年30年乃至更长时间的发展提供法律保障和政策支持，为今后若干年的改革留出更大的空间。例如，那些始终制约着职业教育发展的体制问题不能回避，只有原则的表述还不行，原则不等于模糊，希望有更恰当的表述。

职业教育的发展，既需要统筹，也需要统一。正是因为职业教育是开放的、多元的，才需要理顺体制，但理顺并不是权力的再分配。

新职教法要体现创新性

现行《职教法》在配套法律、基本框架和立法技术等方面尚存在缺陷。《职教法》颁布实施后，尽管各地分别出台了相应的实施办法，但国家法律层面的实施细则与配套法一直尚未出台。从《职教法》的基本框架看，我国《职教法》的体例过于宏观、笼统，也比较单薄。从立法技术上看，我国《职教法》刚性规范和约束太少，倡导性要求过多；法律条文只有假定和处理而无法律后果。因此新职教法迫切需要“创新”。

我国职业教育本身就是一项创新的事业：资源丰富的优势、依托行业的特色、自强不息的追求，职教法应着重体现这三个方面。把老常规变成新常态，并以法律的形式固化下来就是创新，是对未来的变革做出方向性的引领和政策性的激励。

例如，“发挥行业企业作用”，能不能单就这一方面写一章，有关行业企业的内容是业界关注的重点，应写明行业企业的权利、利益在哪里？明确学校企业双方的权利、义务，建立合理有效的校企合作模式、机制，才能把职教办成行业企业心中、手中的教育。

再如，全国共有53个行业指导委员会，有若干种类型：有行政职能的，有大型企业的，有政府机关转型的，发挥好行指委的作用非常重要，否则行业制定了标准也不被认可，执行范围也很有限。只有分类指导和统一要求相结合，才能使两者不脱节。这部分内容，新法不应该忽视。

行业范围职教集团的作用也应有所体现，它在职业教育发展中的作用非常大。职教集团是指一个行业领域内部的集团，京津冀沪就有职教集团联盟，其作用不可小觑。

一些职校生的家长迫切希望子女在读完职业院校后还有继续升学的机会，希望学校提供高质量的教育，使学生在品德、知识和能力各个方面得到全面发展，成为对社会有用的人。这意味着开办高职本科层次职业教育是早晚的事，应该提上日事议程，其在修订草案中是不是应有所体现。

另外，加强职教教学研究工作必须放在更高的战略高度，将中国职业技术教育研究所升格为中国职业教育研究院，将有助于我国职业教育研究水平的提升，有利于职业教育事业赶上世界职教发展的步伐。

新职教法要体现导向性

任何法律和制度都具有两个作用：约束和导向。

职业教育有别于其他教育的地方，就在于其特色独有、个性鲜明。在办学体制上，建议新职教法明确股份制、合作制、集团化等办学形式，明确“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量参与、公办民办共同发展”的办学体制。导向明确，职业教育发展的样式才能更丰富，道路才能更宽广。

与会者讨论最多的是完善校企合作运行机制。大家一致认为，新职教法应明确表达：必须建立行业企业和学校合作的长效机制，将校企合作和工学结合同时写进《劳动法》或与企业发展相关的法律法规中；确保学校教师、教授具有的技能是企业真正需要的；出台并落实企业接纳学生实习和教师实践的一系列优惠政策。新职教法还必须进一步强调行业、企业、社会在职业教育中的担当，突出企业在职业教育中的作用和地位。

强化教师队伍，就要建立与职业教育发展相适应的教师遴选办法、管理制度和培养培训体系。除设置职教师资的准入标准和要求外，还应放宽专业课和实习指导教师的引入标准，鼓励学校外聘企业能工巧匠到学校任教。特别是根据职业学校特点制订文化课、专业课和实习指导教师编制比例和标准，给学校一定的从企业聘用教师的自主权和经费；有必要建立单独的职业学校教师专业技术资格评价体系。

社会的浮躁、文化的浮躁，这与工业化过程的文化建设尚未完全形成、还有待充实有关，光提“马克思主义教育”太空洞，职业道德和社会主义核心价值观教育不能少，因为新的制造技术需要高素质人才，没有高水平的职业素质，企业可持续发展就不可能实现。

新职教法要体现目标性

新职教法的立法目的应该更明确，配套法规的制定要跟上。大家发现，修订草案写到的制定本法的目的，与《教育法》中“发展教育事业，促进社会主义建设”的目的极其相似，没有体现出职业教育自身的独立性。不如很直接地作职业教育的个性化表达，使之更具针对性。

随着职业教育的服务领域和发展空间逐步拓展，还要完善新《职教法》的配套法规，制定一系列相关的国家级专题法、单行法等，与之配套和进行辅助，加之地方上制定的《职教法》实施办法或专题法，这样才能形成一个完整的《职教法》配套法律体系。光依靠教育法和劳动法规范职业教育，显然不够用。

开展农村职业教育，农业法不衔接肯定不行，故建议上位这个法，是宪法还是教育法？中国国情决定了农村职业教育的难度。如食品安全、环境，农村劳动力相对水平低，工业化初期和西方比，差距还很大等等，建议把这些把背景情况作为辅助材料加进去。

另外新职教法应对职业院校有个分类原则，分类，发展的目标性才能更强。

职教要发展，教师很重要。职业教育是一级学科，至少应平行于基础教育，特别是职教教师必须具有“跨界”的能力，职教才不会被人看扁。新法，教师的准入条件必须是刚性的、具体的，以便让教师有明确的目标。

新职教法要体现约束性

职业教育应该实现企业培训和学校教育的跨界，真正达到校企合作、工学结合的办学模式，但目前很多职业院校并没有做到，这跟《职教法》对企业要求太软有关。“心太软”，就肯定不具备执行力。虽然新的《职教法》草案增加了很多这方面的内容，但使用“应该”太多，还有不少“鼓励”的字眼。制约无力，缺乏应有的确定性和权威性，依法就很难做到。

“校企合作的具体框架模式，职业教育法需作规定，如科研成果转化模式，技术、技能人才培养模式，实验室、工作场地、教师、工程师资源共享模式等，如此，才能加快科技成果的商品转化速度，调动学校和企业的积极性，为国家经济建设发挥更大的作用。同时明确：鼓励有条件、有能力的企业自主办学或联合办学，对自主办学或联合办学的企业给予资金上的支持或税收上的减免。对高技能人才在城市落户、子女就学、住房保障方面给予政策优惠。”天津中环电子集团董事长由华东如是说。

讨论中，有专家认为，执法者也应纳入调整的范围。过去，法有了，但执法人不按法办事，拍拍脑门就定政策，导致混乱的情况出现过不少，应有所限制和规范。

说到约束性，大家发表了很多意见和建议。建议一，行业企业出标准，教育搞培训，政府来监督。关于督导，人大、第三方督导均可，但不能教育部门自己督导。这一点，新职教法应明确规定。建议二，关于“学习者”的表述，目前顶岗实习乱象频现，新法应明确顶岗实习的教育属性，促使企业科学安排顶岗实习。建议三，“不低于生均标准”前应加一个“要”字，这样就有约束性了。不能给人执行不执行两可的印象。建议四，职教之所以不如其他教育发展快，是因为没有上升空间，只能上职校，新法应在解除社会歧视职业教育的心理上做点儿文章。

冶金集团董事长罗凯生说，新职教法对职教自身、行业作用、方向、特点、水平应讲得更明确，踏踏实实办学校不跟风，才能出精品。

交通集团党委书记靳和连说，借鉴国外的做法，新法可以给教育性企业一个定性，企业就会有积极性。社会的积极性也不可忽视。

新职教法要体现强制性

现行《职业教育法》强制性明显不足。在立法技术上，“可以、应当、鼓励、适当、酌情、逐步增长、一定比例“等倡导性、非刚性、无法律后果的词频较高，导致某些法律关系主体不履行义务也不必承担法律责任，降低了确定性、严肃性和权威性。此外，不少法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不够明确，导致执法主体互相推诿、互不负责，最终导致《职业教育法》客观上存在“有法不依、执法不严、违法不究”的现象。

尽管修订草案在这些方面均有所突破，但依然留有相关问题。这是主要是因为职业教育理论的成熟度还不够高，社会上人们对职业教育还缺乏足够的共识和认同。在这种情况下，要制定一部科学、完善的法律确有一定的困难。但是，作为经济社会发展不可缺少的教育类型，职业教育在新时期的教育实践，尤其是许多创新性的实践急需得到法律的保护，这就要求新《职教法》修订要树立“有所为有所不为”的思想，在一些重点领域和关键环节切实解决那些突出的迫切要解决的问题。

中德职业技术学院院长张兴全说，新法“高度重视、非常重要”并没有体现出来。如今职业教育已往内涵建设发展，对此新法应有体现。新法的时代特性也体现不够，如“新四化”没有体现。对企业和学校的关系讲是讲了，但对行业企业就应该有要求，否则无所适从。“产教融合、知行合一”这些已经固化下来东西应加进去。另外仅提“高技能技术人才”不解渴，建议加上“有创新精神的”。行业组织参与和指导，应有“专业设置”。

天津大学职教学院党委书记王世斌还特别提出，法有法的属性，总则第三条，仅“传承技术技能”不行，还必须传承民族文化。第二十四条中，“可以”应去掉，这一条是不能商量的。

天津第一商业学校校长郭葳指出，新职教法的强制性是不够的。应充分回应各方面的期待，应有鼓励引导性的条款，问责也不能少。

新职教法要体现可操作性

《职教法》在结构、体例、语言表述等方面需要改进。《职教法》体例过于宏观，体系较为简单，原则性条文多，规范性和可操作性条文少。如立法语言中使用“应当、可以、鼓励、酌情”等笼统含糊的词语，造成法律本身可操作性、约束力、规范性不够。在通篇法中，“应当”随处可见，法应慎重使用这个词，有的一定是“必须”。语言表述的严谨性和确定性还须加强，以增强法的可操作性。在逻辑结构上，法律法规中往往包括假定、处理、法律后果和奖惩，《职教法》的法律条文中，不少地方只有假定和处理而无法律后果，需要加强法律后果的表述，增加法律责任条款。

实现可行性、可操作性和实用性，还要考虑我国当前的现实环境，如经济发展水平、文化传统影响、普通教育发展、地区差异和城乡差别等。还要处理好修法与执法之间的关系，在法律执行时要做到“有法必依，执法必严，违法必究”，加大对执法效果的监督力度。此外，还要注意《职教法》与其他教育法律和教育政策法规相衔接，如与《行政许可法》、《就业促进法》、《民办教育促进法》衔接好，避免执法中出现冲突。

此次座谈还请来了不少毕业生参加讨论。毕业生卢建生说，新职教法提到依法履行义务，但对企业义务界定不清楚。“学生实习”部分通篇都是给企业优厚条件，但企业的责任是什么？应规范明确。既然定法是为规范，就应对招生进行规范，坚决消除潜规则。经费怎么使用也应有一个法的规范。吴江说，产学结合，职业学校不是“可以”，而是“必须”。教师取证，工人培训取证是双向的。培训费用，企业也应承担一部分，1.5%—2.5%应有监督部门监督，使之真正用到培训上。毕业生王玉堂表示，法对“学习者”的定义应加上“重视关键能力培养”，以利于转岗。吴江说，我们希望企业不光用人，还要培养人，这一点新法应有所体现。

综上，修订《职教法》，增加什么、去掉什么、改动什么，其意义和难度远不在于文本本身，而是背后的指导思想和方向原则。 在期盼新职教法早日出台的同时，职业院校还须根据经济发展和产业结构调整制订教育计划、教学大纲和课程，注重学生职业道德的培养。自觉将职业教育的改革发展创新与法律的严肃性、科学性、规律性、前瞻性、公正性、权威性结合起来。