从图书馆权利视野论总分馆建设

张 岩

（深圳图书馆 广东 深圳 518036）

从图书馆权利视野论总分馆建设

张 岩

（深圳图书馆 广东 深圳 518036）

总分馆制是构建现代公共文化服务体系、实现图书馆权利的最有效途径。当前，我国总分馆建设取得阶段性成就，同时也面临制约其发展的体制性瓶颈。根据专家观点与业界实践，通过政府主导、管办分离，由总馆实行专业化、一体化管理的集约型、统一型总分馆制模式是未来发展方向。业界应凝聚共识，争取政府支持，寻求立法保障，推行真正意义的总分馆制，促进图书馆权利实现。

总分馆制 图书馆权利 公共文化服务体系 公民文化权利

深圳作为改革开放的前沿，三十多年的发展不仅创造了经济发展的奇迹，也创造了文化发展的奇迹。仅以阅读而言，十余年前相继开展的“深圳读书月”“图书馆之城”建设硕果累累，书香满城。探本溯源，深圳对市民文化权利研究与实践的先知先觉是重要原因。2000年第一届“深圳读书月”的主题即为“实现市民文化权利”，2005年又出版《文化权利：回溯与解读》［1］一书进行系统、深入的理论研究与探讨，成为倡导并践行“实现公民文化权利”的首推者、先行者。

图书馆权利，是文化权利的题中应有之义。在全国上下总结“十二五”发展成就，谋划“十三五”发展思路之际，回头审视“图书馆权利”发展的理论及实践，对推动新时期图书馆事业发展颇有裨益。

1　图书馆权利是文化权利的重要组成部分

文化权利的内涵十分丰富。作为国际公认的人权概念，文化权利最早出现于1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》。英、美等国是人权问题的早行者。1791年美国《权利法案》已在表达自由等方面赋予民众诸多权利。为了保障图书馆履行职能，美国图书馆协会从1939起制订《图书馆权利宣言》，直至1948年6月才发布实施，其后又持续修订及不断进行相关阐释［2］，反映了图书馆权利在美国社会的复杂演进。

1966年12月16日，联合国大会通过《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》），规定了文化权利的主要内容，确立了各国政府的职责与义务，在国际人权发展史上具有里程碑意义［3］。1997年中国政府与联合国签署《公约》，并持续推动《公约》各项权利的实现。公民的文化权利问题由此日益受到我国政府和社会各界的关注与重视。《公约》中的文化权利至少包括四个基本层面的内容：一是享受文化成果的权利，二是参与文化活动的权利，三是开展文化创造的权利，四是文化创造的成果利益受保护的权利［3］。作为一项与经济权利、社会权利并列的基本权利，实现文化权利“是现代国家文明水平的一个标识，也是现代文化成长、发展和繁荣的必要前提和基本构件，是政府服务理念和民众成长诉求的重要内容，是‘善治’的重要特征”［4］。文化权利的内涵和分类由此规定了公共文化服务体系建设的基本方向、主要维度和基本路径。

《公共图书馆宣言》宣称：“公共图书馆，作为人们寻求知识的重要渠道，为个人和社会群体进行终身教育、自主决策和文化发展提供了基本条件”，“公共图书馆服务的核心应该是与信息、扫盲、教育和文化密切相关。”［5］我国《图书馆服务宣言》也宣称：“现代图书馆秉承对全社会开放的理念，承担实现和保障公民文化权利，缩小社会信息鸿沟的使命。”［6］由此而论，我国图书馆权利的核心内涵就显得较为明晰，更多地体现在满足公民享受文化成果（读书求知）、参与文化活动与创造的权利，可见，图书馆权利是文化权利的有机组成部分。

与现行行政管理体制有关，不同领域实现公民文化权利的出发点略有差异。隶属于文化部管理的图书馆系统，出发点主要是基于“服务”，因此中国图书馆学会发布的是《图书馆服务宣言》而不是《图书馆宣言》；隶属于新闻出版总署的出版发行系统，出发点则立足于“全民阅读”，因此，近些年有关全民阅读的倡导、推动及全民阅读研究报告、指数发布乃至农家书屋建设等多由新闻出版系统牵头进行。在基层，两个系统的责任与使命在公共图书馆则得到较好的融合。公共图书馆人勇于担当，奋发有为，除基础服务之外，公共图书馆已将阅读推广纳入核心业务，并不断加强，实际工作中既承担了公共文化服务功能，也承担了全民阅读功能。图书馆公共文化服务的内涵由此得到极大的丰富，公民文化权利的保障程度也得到相应提升。

2　构建现代公共图书馆服务体系是实现图书馆权利的必由之路

作为全国第一个广泛讨论文化权利理论的城市，深圳市民文化权利的发展取得了显著成就，赢得了世界的赞誉。“图书馆之城”“钢琴之城”“设计之都”（即“两城一都”）文化发展战略的实施，“设计之都”“杰出的发展中的知识城市”“全球全民阅读典范城市”等国际荣誉的获得，显示了深圳在实现公民文化权利上的广度与高度。

如今，如何为大众提供丰富、均等的文化产品，实现公民文化权利，提升国民文化素养，增强文化软实力，已上升为国家发展战略。2013年11月，中共中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求构建现代公共文化服务体系，建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化［7］。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确了公共文化服务体系的基本原则、重点任务。

可以说，构建公共图书馆服务体系是实现图书馆权利的必由之路。图书馆基本服务的标准化、均等化，是公民自由、平等获取图书馆知识与信息服务的前提条件。于良芝教授曾深刻地指出，新中国成立以来，我国的公共文化服务政策始终是“双轨制”的投入与运行机制，即县级及以上行政区建设由各级财政支持（即国家兴办），由相对专业化的队伍运行图书馆服务；在乡镇和村一级实行“业余、自主”的建设和运行模式，导致基层的图书馆（室）实际上无法提供规范化的服务，其结果是其目标人群所享受的信息获取条件远远落后于其他人群［8］。

与此同时，就我国行政管理架构而言，图书馆由省、市、县、乡、村五个层级分别设立，独自运营。且不说其中重复建设部分造成的浪费，由于各个层级管理者的重视程度、经费投入、专业人员力量等的不同，各个层级、不同图书馆在资源与服务效能上均存在着千差万别，我们可以将这种现象归纳为“多元化”。

“双轨制”和“多元化”是公共文化服务体系中的“黑洞”，也是图书馆权利全面实现的盲区。构建基于标准化、均等化、全覆盖的现代图书馆服务体系，是公民平等、自由使用图书馆服务的前提和必由之路。

3　总分馆制是构建现代公共文化服务体系、实现图书馆权利的最有效途径

在公共图书馆服务体系中，总分馆制是欧美等国家普遍采用的组织模式和运行机制，通常是由地方政府和专业机构根据公共图书馆建设和服务标准，按照人口规模和服务半径在辖区内的市、镇、村设置规模不等的固定图书馆和流动图书馆，形成一个人、财、物一体化管理与服务的总分馆体系。

在管理体制上，建设主体和管理主体分离。在建设主体方面，英、美、日等国法律都规定了“地方政府”是公共图书馆的主要建设主体，负责保障图书馆建设所需的经费。但是地方政府一般不直接管理公共图书馆，而是交由图书馆委员会或图书馆管理局跨越层级壁垒，负责整个辖区内公共图书馆群的规划与管理［9］。

在运行机制上，实行一体化管理和服务，具体包括统一管理、统一采编、统一平台、统一服务。“统一管理”指资金统一分配，人员统一使用，资源相互流动；“统一采编”指统一采购、统一分类、统一编目、统一配送；“统一平台”指管理与技术平台统一，确保“一卡通用”和“通借通还”；“统一服务”指服务理念、服务标准、服务规范、服务方式、服务项目基本统一［10］。

总分馆制最大的优点首先是服务均等。通过统一的总分馆建设与服务标准，开展一体化管理和服务，实现文献资源高度流转与共享，即便是在边远地区的居民，也能够就近获得具有基本品质保障的图书馆服务。其次是经济高效。通过科学规划，克服完全依照行政区划布局带来的重复建设；通过文献资源与技术平台的共建共享，节约资源购置成本；通过统一管理，实现综合性、技术性人员及组织制度、组织文化的共享，大大降低运行成本，提升服务效益。因此，总分馆制以其科学的设置、统一的管理、集约的效能在欧美及亚洲其他国家和地区得以广泛推行，与我国构建现代公共文化服务体系的方向完全一致。

新世纪以来，我国图书馆服务体系建设中对总分馆制的探索已有十余年时间，大体经历了三个阶段：

（1）探索期（2000—2005年）

自2000年以来，上海、北京先后启动“一卡通”项目，深圳启动“图书馆之城”项目，开启城市图书馆服务网络建设的步伐；2003年，佛山市禅城区联合图书馆的第一家分馆正式开放，开启总分馆制建设先河；随后，深圳福田、东莞、苏州、嘉兴等地的总分馆制探索相继启动。

（2）发展期（2006—2010年）

《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求“县（市）图书馆逐步实行分馆制”［11］，从国家文化发展政策层面明确了图书馆总分馆制的发展方向。但现行体制性障碍成为制约总分馆发展的瓶颈，各地广泛开展探索的结果是，全国出现多种所谓的“总分馆”，形式不一，模式纷呈。

（3）破冰期（2011年以来）

2011年，文化部、财政部联合启动了“国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作”，通过示范区建设，一体化管理与服务的总分馆制在部分地区逐渐得以确立，体制障碍依靠地方主要领导的协调推动有所突破。

十年发展，依照建设主体、管理主体的不同，我国现有的总分馆制大致可归纳为三种模式：“多元投入、协同管理”的松散型模式，以上海中心图书馆体系、北京市公共图书馆计算机网络服务体系、杭州图书馆一证通等为代表；“多级投入、集中管理”的集约型模式，以东莞集群图书馆、嘉兴市城乡一体化总分馆体系、苏州总分馆模式为代表；“单一投入、统一管理”统一型模式，以佛山禅城区联合图书馆、深圳福田区总分馆、信阳平桥区总分馆为代表。专家研究认为，比较接近欧美总分馆制的集约型、统一型总分馆制将是未来发展趋势［10］。

从实际情况来看，国际上一体化总分馆制的优势显著，国内集约型、统一型总分馆体系的试验成果也有目共睹。在城市图书馆网、城乡一体化建设中，基层图书馆都是薄弱环节，条块分割、各自为政的体制机制障碍已成为制约公共图书馆服务进一步发挥效益、提升效能的瓶颈。例如，深圳在“图书馆之城”统一服务前提之下，以各区图书馆为总馆，街道、社区馆为分馆的总分馆制中，成效显著的均为垂直管理与服务的直属分馆模式，如罗湖区“悠·图书馆”、宝安区“劳务工图书馆”、南山区“直属分馆”等。未纳入一体化管理的“总分馆”，则大多纠缠于复杂的基层管理体系中，服务提升效果不明显。无视这一根本体制机制性障碍，总是在外围“打太极”，现存的“双轨制”“多元化”黑洞与盲区必将长期存在。一体化管理与服务的总分馆制，是推动文化体制机制改革、破解公共图书馆服务体系难题的密钥。

2015年初颁布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）中明确了八个重点：建立健全公共文化服务体系建设协调机制、建立公共文化服务标准体系、推动贫困地区公共文化建设跨越式发展、激发公共文化服务活力、稳步推进重大文化惠民工程、以点带面发挥典型的示范带动作用（“网格化”公共文化服务模式、公共文化机构法人治理结构等）、建立公共文化服务财政保障机制、加快推进公共文化服务立法等［12］。总分馆制在《意见》中仅作为“促进城乡基本公共文化服务均等化”［12］的措施之一有所提及，真正意义的总分馆制作为构建文化服务体系的重要抓手，在服务标准化、均等化、专业化及激发基层图书馆活力等众多方面推动图书馆跨越式发展的巨大潜能，尚未引起足够重视。

4　打破体制机制障碍，切实推动集约型、统一型总分馆制的实现。

当前，我国各地所谓的总分馆千姿百态、各具特色，这与各地经济社会发展水平差距较大、面临情况各不相同而只能“因地制宜”有关。但“因地制宜”只是“在路上”的努力，并非理想结果，不应放弃对真正意义上的总分馆制的追求。

（1）业界达成共识

各地总分馆制的实践，源起于图书馆人的职业自觉、职业创新，目前主要是一种自下而上的路径探索。经过十余年的探索、发展、研究，尤其是在国家公共文化服务示范区建设的有力推动下，集约型、统一型总分馆制的成果已经显现。嘉兴、苏州等地的实践证明，这种制度与现行行政、财政分级管理的矛盾并非不可调和，由政府主导、自上而下协调推动完全可以实现。如前所述，由于我国幅员辽阔，总分馆制的实施区域各有不同，如统一型可能更适合县（区）域，集约型可能更适合县（区）以上的城市，但如前所述，“比较接近欧美总分馆制的集约型、统一型总分馆制将是未来发展趋势”，应成为业界共识。

全国人大教科文卫委员会文化室主任朱兵先生在与笔者的一次交谈中曾提及，业界在有些关键性问题上不能达成共识是导致图书馆立法进程受阻的重要原因之一。此为良言，应引起业界同仁警醒，在总分馆模式问题上，也应求大同，存小异，合力推进一体化总分馆制这个成本最低、成效最大的有效路径实施，促进公民文化权利全面实现。

（2）推动政府主导

总分馆制在全国推行的重要障碍是由于其专业性较强，与现行管理体制存在矛盾，而政府相关部门对此了解、认识不够，解放思想、打破体制机制障碍、谋求发展的压力与动力不足。事实上，与教育、医疗等领域相比，图书馆总分馆制涉及的问题相对简单，地方政府一旦给予足够重视，自上而下有力推进，即可取得显著成效。

例如，苏州市通过“公共文化服务示范区”创建，建立了政府主导的新体制，将总分馆建设从图书馆人的职业行为上升为政府行为，一体化管理的总分馆制在短期内得到极大的推动，服务效能显著提升。据统计，与创建前的2010年相比，截至2013年8月，分馆数量由26家迅速增加到173家，全年到馆读者从531万增加到近2 500万人次，外借量从201万增加到1 600万册次［10，13］。

当前我国的各项改革已进入“深水区”，新一届国家领导人近年来在多种场合反复强调，要解放思想，更新观念，创新举措，消除一切思想束缚，打破一切体制障碍，破解一切发展瓶颈，全面推动改革创新。2015年以来，国家加大构建现代公共文化服务体系的推进力度，这些都为打破体制障碍，推行真正意义上的总分馆制提供了有力的政策导向。

同时，各级政府需重新审视财权与事权统一的内涵，并非只有“自建+自管”、完全包办才是财权与事权统一。政府转变职能、管办分离倡导多年，而总分馆制是实施公共图书馆管办分离的最佳切入口。由不同层级的政府分级投入，交由图书馆专业机构实行专业化、一体化管理是最佳路径。政府官员、立法工作者大多不是图书馆专家，图书馆界应大力推动总分馆制的研究、宣传与沟通，推动其上升为国家构建公共文化服务体系的重要发展策略，唯其如此，各地总分馆制才能有实质性全面进展。

（3）寻求法律保障

法律是最高层级的制度保障。国外图书馆行业组织的一项重要工作就是推进图书馆相关立法。当前我国的文化立法相对薄弱，文化法律体系远未形成，但对于图书馆来说，仍有两个很好的立法时机。一是《公共图书馆法》，自2009年启动以来，经过几年的努力已纳入十二届全国人大常委会立法规划，目前立法草案已交国务院法制办，现仍在征求意见过程中。二是《公共文化服务保障法》，于2015年8月作为新增项目，亦纳入经调整后再次公布的十二届全国人大常委会立法规划。以上两项法律草案均被列为第一类“条件比较成熟、任期内拟提请审议”的立法项目［14］。

立法具有将现有成熟做法、相关政策以法律形式固化下来，上升为具有强制执行力的国家意志的作用。总分馆制在我国已探索、实践多年，成效显著，立法时机比较成熟，业界应当力推将总分馆制纳入以上法律条文。同时，立法还具有导向作用，应明确政府和专业机构责任，切实实现管办分离，对总馆进行专业化、一体化管理与服务等内容进行规定，以使总分馆的最优模式得以普遍推行。

综上所述，推行真正意义的总分馆制，才有望跨越“双轨”“多元”的文化盲区，实现标准化、均等化、专业化图书馆服务的全覆盖，激发基层图书馆活力，提升整体效能。总分馆制是构建现代公共文化服务体系、实现图书馆权利的最有效途径。业界应凝聚共识，争取政府支持，寻求立法保障，推动尽快实施，早日实现国家现代公共文化服务体系“促进基本公共文化服务标准化、均等化，推动社会主义文化大发展大繁荣，提高全民族文化素质，增强民族凝聚力，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供强大的精神动力和文化支撑”［15］的宏伟目标。

［1］艺 衡， 任 ， 杨立青. 文化权利:回溯与解读［M］. 北京:社会科学文献出版社， 2005.

［2］袁庆东. 美国《图书馆权利宣言》发展史论略［J］. 图书馆， 2009（1）:70-72.

［3］经济、社会、文化权利国际公约［EB/OL］. ［2015-09-10］. http://www.un.org/chinese/hr/issue/esc.htm.

［4］王京生. 论文化治理与文化权利［N］. 中国文化报， 2014-11-19（7）.

［5］联合国教科文组织公共图书馆宣言1994［EB/OL］. ［2015-09-12］. http://www.zslib.cn/content.php？id=4097.

［6］中国图书馆学会·图书馆服务宣言（2008）［J］. 图书馆建设， 2008（10）:1.

［7］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.［2015-09-10］. http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2013-11/ 16/nw.D110000renmrb_20131116_2-01.htm.

［8］于良芝， 范并思， 蒋永福，等. 现代图书馆理念的基石“:权利时代的图书馆”巅峰论谈［J］. 图书馆建设， 2015（1）:13.

［9］张 娟， 倪晓建. 我国公共图书馆总分馆体系建设模式分析［J］.图书与情报， 2011（6）:17-20.

［10］金武刚， 李国新. 中国公共图书馆总分馆制建设:起源、现状与未来趋势［J］. 图书馆杂志， 2014（5）:4-15.

［11］国家“十一五”时期文化发展规划纲要（全文）［EB/OL］. ［2015-10-10］. http://www.gov.cn/jrzg/2006-09/13/content_388046_5.htm.

［12］杨志今. 构建现代公共文化服务体系的原则与重点［J］. 求是，2015（7）:49-51.

［13］邱冠华. 苏州总分馆制度设计的背景、思路与成效［J］. 图书馆，2014（2）:27-30.

［14］十二届全国人大常委会立法规划［EB/OL］. ［2015-08-13］. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/03/ content_1942908.htm.

［15］关于加快构建现代公共文化服务体系的意见［EB/OL］. ［2015-10-10］. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/ c_1113996899.htm.

Discussion on Construction of Central-Branch Library from the View of Library Rights

Central-branch library system is the effective way to construct modern public culture service system and realize library right. At present， construction of central-branch library in China has achieved stage achievements， also has faced institutional bottlenecks which restrict its development. According to expert opinion and industry practice， through government leading and government regulation separating from management， the future development direction is intensive and unified type central-branch library system which main libraries carry out specializedand integrated management. Industry should gather consensus， strive for government support， seek legal protection， implement the real meaning of central-branch library， and promote the realization of library right.

Central-branch library system； Library right； Public culture service system； Civil cultural right

G251

A

2015-10-20 ］

张 岩 深圳图书馆馆长。