赋予农民更多财产权利不断增加农民收入

万舟

（中共天水市委党校，甘肃天水　741018）

赋予农民更多财产权利不断增加农民收入

万舟

（中共天水市委党校，甘肃天水741018）

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”，“探索农民增加财产性收入渠道”，对于农民收入增加意义重大。但现存的农村土地制度严重制约了土地作为资本功能的有效发挥，极大地阻碍了农业产业化和现代化的进程，阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。因此，应通过土地制度的改革和完善，赋予农民更多财产权利，保障农民收入的不断增加。

农民；财产权利；土地制度；改革；农民收入

一、赋予农民更多财产权利提出的意义

1．赋予农民更多财产权利，是实现城乡居民财产权利平等的必然要求

目前我国城乡不平等的一个深层次表现是，农民和市民所享有的财产权利不平等。比如，城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农户财富的培育、积累、扩大，制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农民同城镇居民在经济权利上的平等，制约城乡一体化发展。

2．赋予农民更多财产权利，是增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求

持续较快增加农民收入，是缩小城乡差距和推进城乡一体化发展的要求，对解决好“三农”问题乃至对整个经济社会发展全局都具有重要意义。增加农民收入，需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入四个部分中，财产性收入所占比重很低，是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径，采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。赋予农民更多财产权利，推动农民财产权利在经济上有效充分实现，就可以有效增加农民财产性收入，使财产性收入成为农民增收的新增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。

3．赋予农民更多财产权利，在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利

积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，使农民依法获得集体资产股份分红收益；充实农民土地使用权权能，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，使农民依法获得土地股权投资收益；鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，使农民依法获得土地流转收益；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，通过试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，使农民依法获得宅基地和房产转让收益；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，使农民公平分享土地增值收益，推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。

二、现行土地存在的制度缺陷

1．土地所有权模糊，导致农民的土地财产权没有得到相应的尊重

在现实中，村民委员会充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为村长和村委会少数人所有，“农村和农民实质上是被农村干部所控制”。有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿进行土地大面积流转。在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。

农民土地承包权得不到很好落实，重要原因在于我们还没有把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利。没有把侵犯农民的土地承包权视同侵犯一般财产权利在法律上予以惩处。权利本质上就是利益，所以如果农地的集体所有权仅仅是一种观念上的所有权，并且不能由归属性权利转化为财产性权利，那么，这种观念性所有权也就丧失了其核心的意义。

2．严格的土地用途管制，限制了农民土地财产升值的空间

一系列的法律、法规及文件规定对农村土地用途的管制主要表现在两个方面，一是对农地用途的管制，二是对农民宅基地用途的管制。

对于农地和宅基地用途的限制，只要符合国家利益（例如保证粮食安全）就是理所当然的，但从缩小城乡差距、把农民的权益性财产转变为财富的角度看，显然这一系列用途管制大大缩小了农民占有土地现实和潜在的升值空间和兑现的可能，剥夺了农民土地的发展权。因而，这是不公平的发展。

3．土地财产权实现方式的严格限制，导致土地的流动性大打折扣

土地资本化是实现土地财产保值增值的重要手段。土地资本化的实现方式，是农民在土地上的权益可以以权证形式被交易，或者可以在金融机构取得可抵押性，可以为现代农业的扩大再生产和规模化、专业化的农业生产经营提供内在的资本性融资渠道。但是，我国涉及农村土地的法律，都把农民在土地上的权益转化为资本，从而凭自己的权益性融资实现生产扩大和收入流增加的可能性加以严格限制，使土地这种最为稀缺的生产要素的流动性大打折扣，配置效率低下。

4．土地征用制度不完善，农民缺少利益表达权

一是公共利益界定的模糊性。由于现行征地范围既没有明确的、罗列式的具体规定，也没有法律明确的机关界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被扩大和滥用的现象。在现实的理解和使用中，公共利益被无限放大：只要冠之以公共利益之名，就可以蛮横地征地，刻薄地补偿。农民在各种“公共利益”面前，往往缺少话语权，如被征地农民对征地有异议，只能通过向所在地方政府来寻求解决，同时土地管理法还规定，申诉后，即使双方尚未达成一致，也不影响征地过程的实施，这就造成了在程序上和法律上被征地农民的弱势地位。

二是土地征用补偿标准的不合理。现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法，都是以政府为主导来确定补偿的具体标准，这些补偿标准往往是不合理的。首先，补偿标准不按土地市场价格，而按农地前3年平均年产值倍数计算，并规定最高限额。虽然几经修改，标准有所提高，但无论学界还是普通农民，对标准的科学性一直存在疑问。实质上，非市场化的土地征用价格标准，无论如何修改，都很难达到科学。其次，地方政府自由裁量权大。例如，在补偿倍数的确定上，补偿安置费的最低产值倍数为10倍，最高为30倍，政府部门的自由裁量权竟有20倍之多。不合理的土地增值收入分配，结构导致的直接后果就是特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差距和贫富差距。

5．土地流转制度和农村社会保障制度不完善

实行家庭承包经营以来，在强调稳定农村土地承包关系的前提下，政策上也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。由于目前我国尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力，还无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化，以致土地流转市场存在盲目性和违规性，严重损害了有关农民的权益。

由于我国农村的社会保障制度欠缺，对于大多数农户家庭而言，承包地是他们的命根子，是他们最可靠的社会保障。因此，虽然一些农民离开土地去从事非农经营，他们仍会为保有土地而支付费用，这就造成了土地资源的浪费或低效利用。而少地农户，即使劳动力充裕，也只能精耕细作，不能获得规模经营的效益，这就造成了土地资源的紧缺与弃耕薄耕的矛盾。

6．现行土地制度的法律基础薄弱

一方面，农民土地经营权缺乏法律保障，承包纠纷繁多，侵权行为时有发生，经营者在资金、技术、劳动等方面的长期投入缺乏稳定的预期，从而导致经营者积极性下降；另一方面，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中就农民的土地经营权问题的规定过于笼统，有关内容和行使程序的安排还不够具体明确，在运用中缺乏实际操作性，从而在一些地方出现了“有法不依”的现象。

7．农村土地市场不健全

长期以来，我国农村土地的流转大多为自发、私下的，没有统一的交易规则，其流转更类似于大海捞针式的选择机制，不仅流转规模不大、价值实现形式相当有限，更缺少统一规范的农村土地交易市场。尽管近几年，有关省市开展了一些农村土地交易试验，但其交易范围、规模都有待拓展，市场亦需不断规范。

我国现行农村土地制度中存在的这些问题与制度缺陷，使广大农民生产的积极性不能充分调动，影响了农业生产的发展，不利于农村乃至整个社会的稳定。对此必须进行改革。

三、深化土地制度改革的途径

1．土地确权颁证，界定财产边界

为了从根本上解决农村土地流转和“入市”中产生的问题，需要重新界定农民的土地财产的边界，并颁发“确权”证书。通过确权颁证，将农村集体所有制下“模糊的产权”明晰化，这样做既可以为农民提供土地财产权利的法律凭证，又可以为农民实现其土地财产权利（如流转权、抵押权、收益权等）奠定制度基础。同时，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权，使农户成为实际的而不是名义上的土地主人。

2．改变农户与国家之间关系，限制公权对农民土地财产权的侵害

始于1978年的家庭联产承包责任制虽然将土地的承包经营权给予了农民，但是土地的所有权归集体所有，由于农村集体经济组织的模糊性和集体所有权的弱排他性，在这种产权制度中国家意志仍然得到强化，政府公权（行政权力）与集体经济组织及农户手中的“私权”相比仍然处于强势。要保证农民的土地财产权，就必须重新界定国家和农民在土地产权上的关系，实现在产权上国家意志和政治职能的退出，并界定政府与公民、公权与私权的关系。在社会主义市场经济中，公权和私权应该受到同样的尊重；但就公权的职能而言，公权的作用在于调节社会经济活动、维护市场秩序而不是参与市场交易，也不是压制私权。公权由于它特有的广泛性和强制性，容易造成对私权的侵害，城市房屋拆迁和农地征用中民事主体（产权主体）与政府的矛盾冲突由此而生。要界定所有权主体与国家（政府）之间的关系，还需要设置公权力侵犯农民的土地私权后的救助和补偿机制。

3．破除城乡二元体制，让农民和农地自由流动

通过户籍制度的改革允许城乡人口自由流动和择业，通过农地产权制度的改革允许农民在退出和改变职业身份时仍然能够保持原有的土地财产权（包括耕地和宅基地使用权等）。随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民开始进城工作。如何使他们由农民变为市民，不仅需要改革现有的城乡分割的户籍制度，而且需要处理好农民现有的土地财产问题。农民进城后，由农民变为市民时，有没有权利自由处置其土地财产权，即他可不可以以自由的意志为前提转让、流转和出租其土地财产权，或者是保留其土地财产权，这需要看国家是不是愿意把土地财产权真正界定给农民。目前，成都市在这方面做出了一些探索。2010年年底，在基本完成农村土地的确权颁证后，成都市政府宣布“彻底破除城乡居民身份差异，城乡统一户籍，实现居民自由迁徙”；农民进城不再以牺牲“宅基地、承包地”的权利为代价。

4．不断完善征地制度

（1）缩小并规范征地范围，保证土地征收权行使的合法性和规范性。土地征收应当严格限定在“为了公共利益需要”范围内，确保征地项目的合法性。因此，应建立“为了公共利益需要”认定的法律程序，经法定程序认定的属于“为了社会公共利益需要”的用地，可以行使土地征收权。

（2）公平合理确定土地征收补偿安置价格，合理分配土地收益，提高农民在土地增值收益中的分配比例。土地对于农民，不仅是重要的生产资料，也是其赖以就业、生活和社会保障的根基，因此，征地补偿安置价格的具体确定，必须要考虑征收土地对农民的财产、保障、就业、居住等多种功能。合理的土地征收补偿安置价格应当包括土地权益损失补偿和弥补原农村土地的社会保障功能和就业功能，以及因土地征收所造成的间接土地权益损失，才可能真正保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

（3）完善征地补偿安置制度。把征地补偿和对被征地农民的长远安置区别开来，对被征地农民的安置应当遵循土地城市化进程和农民市民化进程相协调一致的原则，必须保障被征地农民享受相应的包括教育、医疗、就业、养老等社会福利和保障。有条件的地方，可以将征收的土地留出一部分作为农民安置就业的发展用地。农民土地被征收后，政府要适时组织引导农村集体经济组织组建适应市场经济发展能力的实体。同时，制定倾斜政策，给“留用地”、“置换地”配套合适的商业机会和产业项目，定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，这样才能实实在在地解决好农民长远生计问题。

5．大力发展农村土地股份合作制

大力发展农村土地股份合作制，是获得土地财产性收入的实现条件。从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。农村土地制在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。土地量化为股权，均等分给农民，实现了所有权主体和经营权主体互相换位，是在坚持土地集体所有制的前提下新的实现形式。实行土地股份合作制有利于提高农业劳动生产率，实现集约和规模经营，有利于维护农民合法的土地财产权益，有利于促进农民增加收入，是新的历史时期农民获得更多财产性收入的实现条件。

6．规范农村土地流转市场发展

一是培育土地承包经营权流转市场。规范发展多层次承包地流转市场，规范承包地流转交易程序，建立健全风险防范机制。建立促进土地规模经营的激励机制，积极培育农村土地股份合作社、家庭农场、专业大户等多种形式的规模经营主体。

二是推进集体建设用地有序流转。建立完善集体建设用地交易范围、主体、程序，健全交易服务，建立集体建设用地价格形成机制，逐步形成城乡一体的土地等级和地价体系，并实现城乡建设用地市场一体化发展。

三是完善农村建设用地指标市场化交易。总结提炼重庆地票交易经验，进一步完善农村建设用地指标交易和收益分配机制等，适时扩大农村建设用地指标市场交易范围。

四是打破城乡建设用地“二元”结构，建立城乡统一的建设用地市场。长期以来，我国政府垄断建设用地市场，农村集体经营性建设用地不能在市场交易，城乡建设用地出现“二元”结构。三中全会决定提出，农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以在城乡统一的建设用地市场上，通过出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。这项改革，建立了统一市场，打破了“二元”结构，有利于实现农村土地价值最大化。

F321.1

A

1009-6566（2015）06-0088-04

2015-10-28

万舟（1971—），男，甘肃天水人，中共天水市委党校副教授，研究方向为财政理论与农业经济。