破解“新东北现象”之简政放权重要措施盘点——以辽宁为例

于 红

（中共沈阳市委党校，辽宁 沈阳 110036）

新中国成立以后，东北三省曾以它作为中国工业原料和装备高地的优势在国家工业化进程中起到了举足轻重的作用，我国许多重工业建设项目都曾集中在这里：北京天安门上的中华人民共和国国徽，共和国第一炉钢水、第一部汽车、第一架飞机，产量占全国2/5的原油、1/2木材……这些辉煌的“东北制造”几乎曾经占据全国经济的半壁江山。

然而，1979年改革开放以后，计划经济体制弊端凸显，建立在煤矿、石油等原材料工业基础上的东北老工业基地逐渐陷入困境，许多传统优势产品由于竞争力差开始逐渐丧失市场，大批职工下岗失业，再加上民众思想上的普遍被动保守，导致东北三省工业总产值开始一路下滑，在全国排序不断向后移。以辽宁为代表的东北老工业基地经济发展速度逐渐落后于东部沿海地区，出现了令人担忧的“东北现象”。改革开放之前的1978年，广东省的经济总量只有辽宁省的80%；而到东北振兴战略实施之前的2002年，辽宁、吉林、黑龙江三省经济总量加起来仅有广东省的85%。有鉴于此，国家提出了东北地区等老工业基地振兴战略。2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，东北地区加快了发展步伐。东北三省经济增速甚至一度超过全国平均水平，从2003年到2012年，东北三省地区国内生产总值翻了两番多，年均增长达12.7%，高出全国平均增速两个百分点。三省GDP都超过万亿元，辽宁更直逼3万亿元。但是，近年来特别是2013年开始，在全国经济整体下行，能源价格下跌、钢铁产能过剩的情况下，使得依赖这些产业的东北经济犹如釜底抽薪，各项经济指标开始加速下滑。去年，辽宁、吉林、黑龙江的经济增长速度分别降为5.8%、6.5%、5.6%，降到了全国底部。东北经济遭遇寒潮，成为被广为关注的“新东北现象”。三省对于2015年的预期目标都不高，依然达不到国家平均水平。今年前两个季度，辽宁经济增速更在全国垫底。对这种“新东北现象”，再单凭以往的外在刺激手段显然已经不灵，必须在自己身上寻找拉动经济增长的内生动力源。

一、简政放权是破解“新东北现象”的钥匙

（一）简政放权是破除行业进入障碍，鼓励民间投资的唯一途径

由于历史因素，东北经济结构长期存在“两高”，即“国有经济占比高”与“重工业占比高”，一直以来接受着国家政策的倾斜扶持，这也是东北在计划经济时期的经济优势所在。但随着市场经济改革的深入，这些优势已经转变为劣势，且尾大不掉，成为导致“东北现象”和“新东北现象”产生的元凶。反观东南沿海地区则大有不同，它们没有过多体制包袱，反而容易去掉条条框框，率先顺应经济规律，充分利用自身“船小好调头”的优势发展劳动密集型产业，在政府干预与市场调节之间找到了平衡，充分保障了经济发展的弹性空间，民间投资者思维活跃、勇于尝试、游刃有余，甚至一度被戏称为“法无禁止皆可为”。大中小微型企业都能找到自己的生存空间。我们平日网上购物如衣服鞋袜日杂等商品会发现，淘宝网店的卖家大部分在东南沿海地区，浙江、广东最多，东北的几乎很少。显而易见，东北民营经济并没有像他们那样真正活在每一个领域，即使在启动了第一轮的振兴中，东北经济得到高速增长甚至超过了全国平均水平，但是，背后长期制约东北经济发展的旧体制、旧观念依然存在，只不过这一切被高速增长的表象所掩盖。以辽宁为例，即使已实施多轮适应市场经济的行政体制改革，但是，行业进入困难依然普遍存在。审批手续极其繁琐、政府管理部门服务意识弱，成为抑制民间投资热情的重要障碍。老百姓要办一个企业项目，往往需要很大的勇气、很多的耐心和很长的时间，致使很多小投资者因恐惧辗转奔波而止步于“高高在上”的审批门槛之外。

体制束缚对经济的影响有多大？简政放权到底有多么迫在眉睫？去年，辽宁省以一个“蜗牛审批”案例说明了这一切：锦州市养老综合服务中心是省级养老示范工程，也是市政府确定的2014年重点民生工程，原计划当年5月1日动工。可从2013年10月开始，尽管领导高度重视，并且由民政局一名副局长重点协调各种审批，可历时8个月，经过39个单位，加盖了133个公章，仍然没有完成审批工作；下一步审批还要涉及7个单位，办理12大项审批手续。(《人民日报》6月30日)。这项总投资约1.5亿元、设计建筑面积36920平方米的养老综合服务中心的建设，本来是一件拉动经济、惠及民生的大工程，却经历了一个这样艰苦卓绝的审批“长征”！可想而知，那些小企业入门审批岂不是更加举步维艰！这个案例充分暴露了辽宁省乃至整个东北的民营经济不活跃的一个大大“短板”。

实际上，东北经济要实现真正意义上的振兴，从表面上看是要解决经济指标失速的问题，但从根本上讲，是要在政府干预的“有形之手”和市场调节的“无形之手”之间找到平衡。当前，困境中的东北经济，唯一的出路便是缩回伸得过长的“有形之手”，给市场“松绑”。那便是进一步简政放权，通过政府部门上对下的放权、政府向市场的放权以及国有资本向民营资本的放权，不仅能增强民营经济活力，还能减弱货币的投放需求，既能“稳增长”又能“抑通胀”。可以说，简政放权是进一步深化经济体制改革、处理好政府与市场的关系、破解“新东北现象”的真正钥匙。

（二）简政放权是充分发挥市场功能，实现优胜劣汰的有效手段

政府的有形之手为何会长期处于主导地位？从政府层面来看，由于东北经济结构的“两高”特征、长期享受政府扶持的惯性心理及近乎严苛的经济考核指标，保障国有经济与重工业平稳发展便成为各级政府经济工作的首要任务，在一定程度上也算不得已而为之。长期以来，东北国有经济与重工业效益存在“一帮就好、一放就差”的情况，政府很难放心大胆地让市场“无形之手”发挥作用。国有企业层面，偏安一隅与长期享受政府扶持的“等、靠、要”的惯性心理阻碍了其彻底革新，企业自生能力形成慢、创新动力小。在此环境中，由于政府干预始终处于主导地位，“无形之手”无法发力，导致市场毫无生气，民营企业在缺少公平、公正、公开的竞争环境中必然处于不利地位，往往受到歧视、更谈不上得到扶持和保护，只能自生自灭。只有通过简政放权，给市场经济松绑，市场环境更宽松、更公平、更开放，使各市场主体处于相对同等位置，这样才能真正进行良性竞争，实现优胜劣汰。

（三）简政放权是规范权力、遏制腐败的治本之策

简政放权，顾名思义，就是政府要精简机构部门、下放由此派生出来的权力。简政放权有利于明确政府机构职能、权利、责任和程序等，实现“法无授权不可为”，能够有效防止权力滥用。权利越多越大，越容易滋生腐败，从去年辽宁省审计发现的重大违法违规案件线索看，70%以上都发生在行政管理权或审批权集中的单位。简政放权的手段对于腐败分子就犹如釜底抽薪，使他们失去腐败的资本。试想，如果真的放权到政府“无租可寻”的程度，政府就不会有机会搞腐败，这就是为什么“治腐要先治权”。简政放权之后，一些企业的“攀官员”“傍政府”的行为也会随之消失。因此，如果减少政府审批关卡，必将有助于廉政的推行。

二、辽宁当前推进简政放权的情况

（一）取消和下放多个行政审批事项

民营经济不够活跃一直是东北地区经济发展的短板。辽宁省民营经济的比重在东北三省中已算较高的，但也不过67%。民营资本存在行业进入困难已是共识。自去年辽宁锦州的“蜗牛审批”事件披露以后，李克强总理和王珉书记都做了重要批示，省政府提出以这一案例为突破口，大力推进审批制度改革，简政放权速度和力度空前，行政审批事项能取消的都取消，能下放的都下放。去年，省政府分两批共取消和下方省级行政审批权783项，取消118项。其中一半以上为“含金量”很高的行政审批职权。去年年底统计，两年来全省分4批共取消、下放和调整行政职权1220项，取消的行政审批事项占原来审批事项总数的40%左右。各市各县也积极行动，截至目前，已取消、下放和调整行政职权3683项。这种大刀阔斧的诚意改革已立竿见影，在2014年年末全国各地公布的权力清单中，比如以科技审批来看，山西有37项，安徽39项目，辽宁少了很多，只有9项。

简政放权的效果是显而易见的。自打注册登记便利化以来，民间投资创业的一潭死水瞬间呈“井喷”式爆发，去年上半年，全省新登记各类市场主体19.7万户，比去年同期增长21.4%，其中，新登记公司制企业42783户，同比增长88.4%。更令人欣慰的是，从新增市场主体行业类别看，第三产业特别是现代服务业增幅很大，这对于调整经济结构和转变生产经营方式大有裨益。今年一季度，全省新登记各类内资市场主体7.8万户，同比增长5.1%。可见，只要政府手脚利落，不再无休止地踢球甚至寻租，减少人为羁绊，民营企业就将如雨后春笋般遍地冒出来，给市场经济持续不断地注入活力。

（二）制定和完善各类“清单”制度，做到放管结合

中共中央办公厅、国务院办公厅要求全国各级省政府在2015年年底以前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的行政事业单位权力清单的公布工作。公布“权力清单”后，政府部门则是“法无授权不可为”，不会再有清单之外的审批行为。当然，紧接着也要制定和公布政府部门的“责任清单”，防止各政府部门被“削权”之后相互推诿、这张清单敦促他们“法定职责必须为”。简政放权之后，政府权力必然减少，而监管任务却是更重了。放权并不意味着政府今后就可以做甩手掌柜的，权力放下去了，会紧接着产生一个管理的问题，市场的秩序只有得到有效监管和维护才能正常运行。依据“法定责任必须为”的原则制定的“责任清单”规范了政府的监管责任，明确了监管范围，该管的事项，政府绝不可以推诿。只有放管结合，才能真正达到建立健全市场经济秩序的目的。

如今，打开辽宁省政府网站，政府部门的各项行政审批事项逐条可查，设定依据、审批对象、是否收费等一目了然。审批目录是“权力清单”的重要组成部分,是辽宁省简政放权工作的重要阶段性成果。接下来，还要分阶段进一步完善“三项清单”（权力清单、责任清单和负面清单）制度。

（三）拓宽基层群众参与监督的渠道

为方便群众监督，全省整合各政府部门投诉热线，以“12345”市民热线为载体，着手建设成统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台，“多台合一”实现统一接听、按责转办、限时办结，现在已经开始运行。

（四）不断尝试管理服务新形式

辽宁省从群众反映强烈的建设工程审批入手，绘制并向社会公布了《建设工程项目审批流程图》，改串联审批为并联审批，大幅减少中间环节，压缩审批时限从以往的275个工作日到如今的40多个工作日。今后，政府的每一项行政审批，都将制定清晰的流程图，方便群众办事和监督。

在全国率先试点工商营业执照、组织代码证和税务登记证“三证合一”登记制度，将由工商、质监、税务部门分别负责办理改为由工商部门统一受理、联动审批、核发一照，切实解决了企业办理证照手续多、时间长的问题。如今，全省各地区、各部门普遍实行“一窗式受理、一站式审批、一条龙服务”，极大地方便了基层和群众办事，全省政府部门办结业务时长平均缩小76%。

三、简政放权依旧面临新困扰

（一）权力“放下难”和“接收难”的情形同时存在

一是“放下难”。尽管历经多次放权，辽宁全省现有各级行政审批事项还是达10000多项，其中，省本级630项，市级2000多项，平均每个县区也有100多项，数量依然庞大。更要注意的是，有些权力是名放暗不放，尤其是“含金量”高的审批权，更是被牢牢抓着不愿放。也有的审批权，名义上取消了，但换了“马甲”，又以备案的名目出现。因为，改革必然会触动一些部门和一部分人的利益，一些失去权力的部门和人员感觉如同被“割了肉”，往往会进行千方百计的阻挠，甚至还有个别部门自设权利，消解简政放权成效。可见，简政放权的推进绝不会一帆风顺，更不会一劳永逸。

二是“接收难”。权力从上级下放到地方，基层能否“接得好”也是个问题。令人担忧的是往往“一放就乱”。上面大刀阔斧地放权下来，有时会让基层措手不及，没有做好相关的准备，对他们来说，这就如同在还没挖好渠的时候上游就开闸“放了水”，成为接不住的“负担”。这种情况下，基层对权力要么是接不好，要么是干脆闲置不接，这就很容易导致权力被“放羊”。

（二）法律没有及时跟进，容易再走“放——收”循环的老套路

目前，中国的法律还很不健全，建国60多年来，一共立法250部左右，国务院的行政法规700多项，而其他一般国家都是2000多部，可见，我国的法律法规缺失极其严重，只是初步建立了社会主义的法制体系。正是因为有些东西没有明确法律来规范，我国才有了大量的“红头文件”来填充法律空白。其实，“三项清单”也属此类，眼下推行“清单”实属无奈之举，规范权力最终还是需要以“补法”“修法”的方式来彻底解决，而这又难以一时完成。

只有法律才是最可靠的。对于简政放权有了思想观念的认识到位和政府职能的转变这两点还不够，权利的无限诱惑使得一些政府部门不知会在什么时候就会走回头路，没有法律固化，仅依靠一时施政方针转变也是难以长久的。只有把简政放权以立法形式加以固化才能更权威、更长久。所以，无论是机构设置、职能设定、权力划分还是责任的履行等，都要立法；简政放权后赋予了企业、社会和市场的权利又怎样保证落到实处，也要立法。只有以立法形式明确下来，才能凡事做到有法可循，并对违法者进行追究。因此，只有把简政放权纳入法制化轨道，才能算是真正把这项工作做到位，避免权力放了收、收了再放这种周而复始的怪圈。总而言之，法律必须要跟上改革步伐，把简政放权取得的成果以法律形式“固化”，否则，就会前功尽弃。