城市基础设施应用PPP模式研究

林 劲 松

（中共绵阳市委学校， 四川 绵阳 621000）

随着新型城镇化进程的逐步深入，社会对于城市基础设施的需求不断提升，为了强化城市基础设施建设力度，与克服现有基础设施建设投融资模式的弊病，中央政府与相关部委连续表态和发文支持各地探索和应用PPP模式。鉴于PPP模式对国内多地还是比较新鲜的事物，短时间一些地方政府无法有效转换自身角色，最终可能形成项目失败也就难以避免。由此可见，为了确保城市基础设施服务质量、社会效益，促进PPP模式更有效的实施，地方政府应对如何应用PPP模式有更加深入的了解。

一、PPP模式的相关概念

PPP模式（Public-Private-Partnership），又可称之为PPP融资，目前国际上还没有统一的定义。实质是政府和社会资本长期合作、提供公共产品和服务、风险共担及收益的可调节性。

（一）PPP模式的内涵

PPP模式的内涵可划分为下述几项内容：（I）PPP模式属于一类新型项目融资模式。PPP模式指的是由相关项目作为主体的融资行为，属于实现项目融资的一类有效形式，实现融资通常受相关项目的资产、收益及政府鼓励等因素影响，而不是该项目发起人、投资人资信来展开融资。其中，贷款的有效保障来源于项目公司的资产以及政府提出的一定承诺，偿还贷款的资金则来源于项目经营所得收益以及经由政府扶持所获取的效益。（2）PPP模式能够将数量众多的社会资本引入进至项目中，提升效率，规避风险。基于特许经营权协议，政府相关公共机构与社会资本展开全面合作，相互间对项目全面运行情况予以负责。PPP模式推行方式促使社会资本可加入到城市基础设施项目的一系列前期工作中，包括项目的设计、确认以及可行性研究等。如此一方面能够缩减社会资本投资风险，另一方面能够使社会资本有效管理方法得以在项目中应用等，有效达到缩减项目项目投资所面临的风险，确保社会与社会资本相关方的利益。

（二）PPP模式的分类

自广义角度而言，可将PPP模式划分成三个类别，即外包类PPP模式、特许经营PPP模式以及私有化PPP模式，如图1所示。其中，外包类PPP模式指的是通过政府投资，私人机构对全体项目内一项或者几项进行承包，好比单单对工程建设进行复制，或在政府的委托下对基础设施进行代管、对一些公共服务进行提供，最终由政府付出酬劳获取利益。外包类PPP模式中，私人机构所需要承担的投资风险相对不大。

特许经营PPP模式指的是引入社会资本对项目进行部分或者整体投资，并结合相应的协同规则与政府公共部门对项目投资风险进行一并承担，对项目投资收益进行一并分享。结合项目的切实收益状况，政府公共可给予特许经营企业相应的经济补偿，或者向其收取相应的特许经营费用，这便要求政府公共部门应当调节完善项目建设公共服务性与私人利益相互间的平衡点。由此可见，特许经营PPP模式实施有效与否受政府公共部门管理能力高低很大程度影响。

私有化PPP模式指的是私人对项目进行全权投资、负责，于政府监督管理下，经向消费者收取费用，收回投资实现营利。受私有化PPP模式中私人永久拥有项目所有权，且不具有有限追索属性影响，造成私人在私有化PPP模式推行过程中需要承担极大的投资风险。

图1 PPP模式分类示意图

（三）PPP模式的发起方式

PPP项目有两种常见发起方式：应标式和自提式。

应标式是在传统的“政府规划——可行性研究——批准立项”流程结束后，政府发布公告，通过竞争性方式公开招选PPP项目特许经营商，有意向参与且符合资格条件的社会资本方可以报名和参加投资竞争。所有参与的社会资本方必须严格按照政府发布的投资人甄选文件中设定的交易结构和核心边界条件，在不对项目协议不可谈判条款提出调整建议的前提下，提交技术方案、财务方案、管理方案和法律方案，通过各方案的综合打分比较和后续谈判获得项目的特许经营权。

自提式又称民间自提,一般而言包括三种情形：没有被邀请招标的提议；可能不在政府预算或政策框架范围内；项目需求及目标尚未被有效识别。民间自提项目中，社会资本以自提的方式发起PPP项目主要出于下列考虑：避免激烈的竞争过程，顺利获得项目；社会资本拥有项目所需关键技术的知识产权；由于项目规模小、位置偏远或政治风险等因素，导致缺少感兴趣的社会资本；组织公开招标的费用较大；通过民间自提的形式加快未纳入规划项目的开发速度。

二、PPP模式在城市基础设施应用中的优势

PPP模式的应用与推广，社会资本能够参与到政府的公共项目中，可提供给政府建设城市基础设施有效的帮助，从而有效满足社会对于城市基础设施的需求，PPP模式在城市基础设施应用中的优势主要体现在以下几个方面：

（一）帮助政府建设发展基础设施

PPP模式在城市基础设施应用帮助政府建设发展基础设施，PPP模式既可以用于扩建修缮、更新改造的城市基础设施，又可以用于新型建设的、设计现代化的、收取用户费用的营利性城市基础设施。在逐利的驱使作用下，社会资本主观能动性被极大的激发，去获取、参与建设此类城市基础设施项目，并且社会资本能在满足有效需求的情况下提供服务。倘若城市基础设施项目完全没有社会资本的加入，很大一部分项目可能会受资金不足影响而无法得到重新修缮或更新建设。值得一提的是，相较于社会资本参与建设的项目，政府独自建设的新兴项目通常存在投资效益不足的问题，承担的建设与经营风险相对较大，而在PPP模式下，社会资本能一定程度的转移政府部门的投资风险。另外社会资本在城市基础设施项目建设期间，不受政府公共部门相关采购规定的限制，项目规划、建设更为的自由，不存在政府公共部门大规模冗员所造成的管理费用，可一定程度上缩减建设成本。

（二）弥补政府财政资源的不足

PPP模式在城市基础设施应用弥补政府财政资源的不足。PPP模式推广的重要背景就是当前各地方政府均面临巨大的财务压力，2014年9月21日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确规定地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。《意见》剥离地方投融资平台的融资职能，关闭地方政府预算外的融资渠道，提出对地方债务进行规范和治理的思路，主要是要加强推广PPP模式。一般情况而言，PPP模式运营下的城市基础设施项目，能长时间带来稳定的现金流量以及利益回报，这能极大的满足民间资金的逐利需求。我国有着海量的民间资本，如果PPP项目模式应用得当，是政府、资本、社会几方得益的好事情。

（三）促使政府部门更新观念与提升管理水平

社会资本有着相对全面的经营管理理念，它们在企业自身经营发展过程中，通常是自商业运作视野着手，更加切实的结合项目实际收益状况一步步扩大项目建设规模，以确保项目实现事先既定的经济效益。政府与社会资本进行合作，也是相互学习与监督的过程，如果政府部门在PPP模式的应用中，不及时更新观念与提高管理水平，将会在与社会资本的合作谈判中损害政府与社会利益。据发达国家的经验，这也将必然损害整个PPP项目的运作与运行，最终会加大整个项目失败的可能性。另外，政府在与社会资本合作中，社会资本还可以帮助政府部门培训管理人员，这也为政府部门更新观念与提升管理水平提供了现实路径。

（四）提升基础设施的质量和利用效率

PPP模式在城市基础设施应用私营部门带来新的技术和管理经验，社会资本之所以投资项目，是为了可以还贷的同时还可以获得最大的营利，没有营利或者营利极小的城市基础设施项目是难以“诱惑”到社会资本的，故在项目建设期间它们更愿意采取先进的建设技术。PPP模式在城市基础设施应用不仅能够改善城市基础设施项目的建设质量及技术水平，还能够极大地降低城市基础设施项目的建设周期。在现如今市场经济背景下，市场经营日趋白热化，社会资本为能够获得最大化的收益，必须必然不断对企业自身管理方法进行更新完善，并不断专心研究、总结经验，提升基础设施的总体利用效率和价值。

三、政府在PPP模式项目风险中的责任

政府在PPP模式时，需要正确认识PPP模式的相关风险，不可认为自身承担的风险越小越好，而将风险全部转嫁给社会资本，根据国内外运营PPP模式的成功经验，政府需要与社会资本能在明确的契约关系下实现风险分担、合作共赢。

（一）城市基础建设应用PPP模式的风险

城市基础建设应用PPP模式的风险，包括以下几个方面：（1）政治风险。政治风险指的是本国国内与国外的政治状况、法律法规、政策出台、政府公共部门对于PPP模式推行的扶持力度、签订合约以及税收转变等。细分政治风险，可分成：主权风险、法律风险以及政策风险等。（2）建设风险。建设风险指的是在项目建设期间，造成项目难以及时完结、建设成本超出预算或项目建设质量不达标等一系列风险。建设风险可表现为：工期或者质量风险、成本风险、技术工艺风险、施工材料供应风险以及施工现场安全风险等。（3）发展风险。发展风险指的是PPP模式在推行过程中面临的一系列风险，包括运营管理风险、设施设备风险以及市场价格风险等。（4）市场、收益风险。PPP模式推行期间，项目收益受产品、服务在市场内的定价及销量很大程度影响，市场、收益风险是由于市场对项目及其产品、服务需求的转变而引发的。细分市场、收益风险，可分成：行业竞争风险、市场价格风险以及市场需求风险等。

（二）政府承担的风险以及应对措施

政府需要承担的风险，如图2所示，包括政治风险、不可抗力风险、金融风险、市场和收益风险、环境风险以及信用风险等。面对这一系列风险，政府可采取以下应对措施：（I）政治风险应对措施。为了确保PPP模式的有序推行，政府应对强化建设稳定政治环境的力度，确保扶持政策的系统性、持续性及维稳性，同时要运用法律的手段对其进行明确，完善PPP模式实施流程，对自身行政审批流程及项目建设前期步骤进行一定的简化，制定确切、工作的法律条文确保社会资本的营利，有效促进PPP模式的推行。（2）不可抗力风险应对措施。不可抗力风险即是无法防止、无法控制的风险，故此类风险应当由政府及社会资本一并承担，倘若此类风险能够承保，好比火灾、洪涝等，则由承保公司进行承担。对于一些无法承保的不可抗力风险，政府应当给予相应的补助性融资保证或给予相应的资金补助。（3）金融风险应对措施。PPP模式推行期间，所产生的金融风险应当由政府及社会资本一并承担。政府可提供一定的利率保证，即当出现社会资本融资利率大于基准利率情况时，政府应当对该部利息差额进行补贴，作用于缓解利率转变引发的金融风险。（4）市场和收益风险应对措施。结合金融风险而引发的项目产品服务价格缺乏稳定性的情况，政府应当按照一系列对应的风险因素，对项目产品服务进行定价，有效确保项目的真实收益。

图2 PPP模式的风险

(三)风险承担中的政府保证

（1）价格调整方面的政府保证。这一政府保证指的是政府在特定时间、情况下给予社会资本，允许其结合相关规则对项目产品服务价格进行调整的保证。PPP模式推行期间，项目收益受产品、服务在市场内的定价及销量很大程度影响，市场、收益风险是由于市场对项目及其产品、服务需求的转变而引发的。项目要面临十分长的运营周期，各式各样的运营风险，因此政府应当许可社会资本根据市场环境转变对价格展开一定的调整。（2）产品购买方面的政府保证。PPP模式项目大部分是城市基础设施项目，这些项目要消耗大量的投资，且回收周期十分长，社会资本往往全凭项目运营阶段提供的产品服务，来回收前期项目建设投入。由于项目产品服务的市场需求缺乏足够的稳定性，为了确保社会资本的一定收益，政府会提供给社会资本以产品购买的保证。该部分保证要纳入政府预算或寻求到发展基金的支持。（3）外汇汇税方面的政府保证。这一政府保证指的是政府给予社会资本，将企业建设项目所得利润兑换成相应的外应的外币，并将这些外币汇到对应国家的保证。

四、建立完善政府对PPP模式的监督管理机制

政府在应用PPP模式时，既要给予社会资本合作的信任，但同时也要建立完善对社会资本的监督管理。如果没有对社会资本的监督管理或者监督管理不完善，社会资本会在逐利的驱使下，毫不犹豫的损害政府与社会的利益。

（一）建立PPP模式的法律框架

结合我国现阶段监管立法现状，建立PPP模式的法律框架：（1）构建一支高素质、专业的立法团队，通过政府权力部门颁布一套行之有效的PPP模式专项立法，自城市基础设施项目层面着手，该专项立法应当包含的内容：①对PPP模式推行的概念及适用范围进行有效界定，尤其是对城市基础设施项目；②形成一套PPP模式实施合同规则范本，对相关特许经营约定属性、授予形式以及资质条件等情况进行规定；③构建全面的项目评定制度，用以评定项目建设的可行性、规划、建设等全面项目各个环节中牵连的成本、产品服务质量等。（2）基于PPP模式专项立法，结合对应的行业市场一一制定其他一系列配套的法律法规，构建PPP模式实施的全面系统法律体系。为了确保政府监督管理的实效性，就监督管理人员还应当制定相关的法律约束，以防止防止政府公共部门在项目建设期间滋生寻租、腐败等不良现象。

（二）设立PPP模式的政府监管机构

（1）设立政府监管机构。引入、借鉴国际先进国家在PPP模式推行期间政府监管的成功经验，根据PPP模式属性及我国监督管理机制实情，基于政府机构设立原则，提出构建系统独立政府监督机构的方向，形成等同于企业矩阵式管理政府监管机构框架。在PPP模式推行的政府监督管理期间，系统独立政府监督机构应当自传统行政监管机构中脱离出来，有目的性的推行监督管理工作，如此可以有机的形成监管主体。（2）划分政府监管机构权利。①划分传统行政监管机构与新设立政府监管机构的权力，政府设立构建系统独立监督机构，适当的对决策权、执行权进行分离，两者共同履行监管、政策制定职能；监管机构以独立机构的形式设立于政策部门内部。②划分监管机构相互间的权力，引入、借鉴国际先进国家在PPP模式推行期间政府监管的成功经验，划分出综合性公共事业产业监督机构、特定公共事业产业监督机构以及不设立任何形式的监管机构等权力配置。

（三）明确政府监管方式、内容与流程

（1）政府监管方式。①合约监管方式，以特许经营合同的形式，监管城市基础设施项目建设，发挥有效的制衡、约束功效；②调动性监管方式，调动性监管方式即通过科学合理的竞争、奖惩手段，对社会资本进行有效的激励、引导，例如区域市场竞争、特许权竞标以及价格上限监管等方式。（2）政府监管内容。①价格监管内容，PPP模式推行过程中，价格监管属于政府监管的核心内容，项目收益受产品、服务在市场内的定价及销量很大程度影响，市场、收益风险是由于市场对项目及其产品、服务需求的转变而引发的。由此可见，政府应当提升对价格监管内容的重视力度，制定出科学合理、行之有效的项目产品服务价格机制。②项目质量监管内容，城市基础设施项目有着一定的垄断属性，通常只由一些国有企业进行经营，这部分企业为了获取利益，可能会降低项目产品服务质量，对社会大众利益构成不良影响。鉴于此，为了保障社会大众的切身利益，政府务必要做好PPP模式下的项目质量监管工作。（3）政府监管流程。①项目准备阶段，在此阶段，政府应当做好项目可行性研究、立项以及项目招标等监管工作；②项目建设阶段，在此阶段，政府应当做好施工进度、项目质量以及项目资金等监管工作。

PPP模式的实质即是政府通过与社会资本签订特许经营协议，而形成的公共私人合作伙伴关系。为了实现了城市基础设施应用PPP模式的有效性，地方政府有必要全面认识PPP模式在城市基础设施应用中的优势，充分明确政府承担的风险以及应对措施，不断研究、总结经验，加强监管，积极促进PPP模式的应用发展。