公共教育权力分享的风险防控研究*——基于政府购买公共教育服务的理论视角

刘青峰，毛明明

（1.云南民族大学，云南昆明，650031；2.云南大学，云南昆明，650091）

公共教育权力分享的风险防控研究*
——基于政府购买公共教育服务的理论视角

刘青峰1，毛明明2

（1.云南民族大学，云南昆明，650031；2.云南大学，云南昆明，650091）

政府购买公共教育服务正逐渐成为当代政府改革的主流方向之一。它在利用市场和社会机制实现公共教育目的时，铸就了政府、市场和社会的新型互赖关系，导致了非公共主体分享公共教育权力的结果。合理的公共教育权力分享有助于服务型政府的建构，不当的公共教育权力分享会形成对于传统官僚制下高度集中的政府教育行政权能和问责体系的解构，导致政府治理面临各种风险。为此，必须推进新型公共教育服务合作秩序的建构，厘清政府购买公共教育服务中公共责任的边界，强化公共教育服务外部购买中政府的战略控制能力。

政府购买；公共教育服务；权力分享；风险防控

20世纪80年代以来，为了有效解决公共教育服务供给长期存在的效率低下、质量不高、覆盖面较低、可及性较差，以及公众回应性不足等难题，世界各国政府开展了全面深入的实践探索。政府购买公共教育服务，作为一种破解公共教育服务供给难题的新型治理工具，其实践已经在不同制度背景和发展阶段的国家中深入开展，并取得了一般的合法性，成为革新、效率和有效治理的代名词。近年来，中国各地出现了不少政府购买公共教育服务的案例。尽管中国的政府购买公共教育服务尚处于发展的初级阶段，但已经不可逆转地上升为革新中国教育以及推进中国教育治理体系及治理能力现代化的主流方向之一。其逻辑起点源于公共教育服务提供中主体角色可分离以及政府与市场和社会的分工合作理念。政府购买公共教育服务是将政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势与市场或社会组织的配置资源和生产服务的优势相结合，实现三者的优势互补和有效合作。由于政府购买公共教育服务在利用市场机制和社会机制实现公共教育目的的同时，铸就了新的相互依赖关系，带来了公共教育权力的分享和政府边界的模糊，重塑了政府的任务环境，在创造激励的同时也带来了新的成本、风险和不确定性。在此背景下，社会公众逐渐关注政府购买公共教育服务的正面积极效应的诠释和彰显，并试图预防和消除负面性影响。因此，公共讨论开始聚焦于政府能否对公共教育服务的外部购买进行有效管理，能否有效预防和控制购买过程中的多元风险。基于此，风险防控问题已经日益上升为政府购买公共教育服务的核心问题。目前学术界对政府购买公共教育服务的风险防控研究缺乏强有力的解释，过于依赖西方学者的分析视角，未形成研究政府购买公共教育服务风险防控的本土化视角和路径。因此，一个理论层面的探索中国语境下政府购买公共教育服务的风险防控研究，不仅有助于为公共教育部门决策者、理论工作者和一般读者提供一个观察风险治理的理论视角；而且有利于维护和实现公共利益，进一步推进服务型政府的动态建构。

一、公共教育权力分享：政府购买公共教育服务的必然选择

政府购买公共教育服务在突出了新公共管理运动所倡导的有效性、效率和经济性的价值时，并不应该从本质上忽视或放弃在公共教育服务上附带的民主与法制的制度价值。风险防控是确保在政府购买公共教育服务的背景下，公共教育权的基本政治和法律价值得以维护，避免政府购买公共教育服务行为可能带来的对于政府治理的严重挑战。政府购买公共教育服务的风险防控涉及公共教育权的基本运作方式。从公共教育权力的变迁过程看，政府购买公共教育服务的风险防控历经公共教育权力垄断——公共教育权力分化与转移——公共教育权力分享三个发展阶段。

（一）教育的国家化和公共教育权力垄断

人类教育史是一部教育权力纷争史，其发展经历了从“私学”逐渐走向“公学”的历程，与之伴随的教育权力也从“自治性质和私人性质”走向了“公权性质”。近代以来，随着技术革命的兴起，社会生产力得到迅速发展，人类社会的文明程度日益提高，教育对于国家发展的强大作用越来越突显，与此同时提供公共教育服务也被看作是国家的一项极其重要的公共职责，国家拥有公共教育权成为必然。在强调政治、经济和社会体制集权的国家中，公共教育系统的运行机制和管理模式与国家体制相适应。在公共教育的官僚科层体制下，公共教育权完全集中到政府手中。政府垄断了教育领域的一切事务，排斥竞争，排斥市场和其他社会组织参与公共教育服务提供。尽管世界各国的制度背景、发展阶段和发展水平存在很大差异，但是不论是集权制国家还是分权制国家，国家在教育领域占有霸主地位，教育的国家化和公共教育权力的政府垄断却是世界各国的共同现象和共享模式。“在这个充满矛盾和变迁的时代，‘教育的政治’被一些基本法则驱动着。强势群体力图建立各种民主制度和机构来控制公立学校。”［1］

（二）政府购买公共教育服务背景下公共教育权力的转移与分化

20世纪80年代以来，盛行新公共管理的西方发达国家在教育领域展开了一场声势浩大的变革，从管理模式的角度看就是普遍地采用了一种融入了更多市场精神的管理模式——政府购买公共教育服务。其实质是逐步分解集权化的教育管理机构，由一种分权体制取而代之［2］。中国教育领域的综合改革尤其是政府购买公共教育服务项目的大范围开展迎合了国际社会的这种改革潮流，逐步推进和全面深化教育领域的分权化改革。

公共教育分权也即公共教育权力的转移与分化，其实质是解决政府在教育领域的“错位”“、越位”和“缺位”问题，实现公共教育权力在政府、市场、社会之间的合理配置，形成权力边界清晰、权责匹配、相互制衡的公共教育权力机制。从本质上看，公共教育权力的转移与分化，其实是转型时期政治领域的权力转移与分化在教育领域的充分体现。公共教育权力的转移与分化是公共教育管理者为了化解自身危机和外部环境的压力，将过于集中的公共教育权力在不同权力主体——政府、市场、社会和学校之间分化、转移与重组，进而形成政府依法问责、市场有限进入和学校自我管理的新范式的过程［3］。

（三）政府购买公共教育服务背景下的公共教育权力分享

政府购买公共教育服务的核心理念是在公共教育服务供给领域中，引入市场和社会机制，打破政府垄断地位，构建政府、市场和社会多元合作的公共教育服务新秩序，实现公共教育服务供给主体间的角色重新配置和功能优势互补。为此，需要政府将过于集中的公共教育权力赋予市场和社会，通过公共教育权力的分享，使得市场和社会能够获得参与公共教育服务供给的机会、渠道、资源和能力，形成公私合作伙伴关系，进而实现公共教育服务的合作治理目标。在政府购买公共教育服务过程中，公共教育权力分享是双向的，不仅存在非政府部门对于公共教育权力的分享，同时存在政府部门对原来非管辖领域的介入。这里只讨论前者对公共教育权力构成“威胁”、挑战政府作为唯一公共教育权力拥有者的方面。

首先，从分享公共教育权力的形态看：一方面公共教育服务承接主体可以取得界定清晰的公共教育权力。公共教育服务本身是以国家教育权力为依托而对利益和价值的再分配过程，当非政府部门承担了公共教育服务时，也就实际享有了对公共教育服务依法进行配置和递送的权力。例如，当一些非营利性组织获得了有关公共教育服务的政府购买合同后，它就按照自身情况采取适合的方式对公共教育服务消费者提供合同要求的公共教育服务内容、数量、质量等。另一方面，公共教育服务承接主体也分享了界定不清楚的公共教育权力。界定公共教育服务的法律和政策总是不完全的，公共教育权力也并非总是以明确方式加以规定的。因此，公共教育服务的提供过程是对教育相关政策的理解、应用和评估的过程，在多个环节和领域都包含公共教育服务提供者对于服务内容、方式、程度、成本和服务对象资格的判断。这些判断和相应的决策中缺乏明确界定的部分，构成了公共教育行政过程中的自由裁量，对公共教育服务消费者的利益形成实质性影响。由于这些权力是在公共教育服务的实际操作过程中行使的，因此与公共教育服务提供本身无法分割。在政府购买公共教育服务背景下，承接主体既获得了界定明确的公共教育权力，同时也获取了这些界定不清晰的公共教育权力。

其次，从分享公共教育权力的形式看，包括法定授权、合同授权和默示授权。其一是法定授权。法定授权即以法律、政策和规定的方式，赋予非政府的组织或人员履行相关公共教育事务的资格，继而这些主体可以在相关权力范围内与政府签订公共教育服务的购买合同。其二是合同授权。合同授权表示为个别授权，即签订公共教育服务购买合同的政府组织为承包人进行授权。政府组织在法律允许的范围内，对其合作者进行行政授权，这种授权可以是直接指明的，也可以是暗含在公共教育服务购买合同条款中的。例如，当社会组织性质的贫困家庭优秀学生助课外辅导中心和政府签订协议时，前者通常在公共教育服务购买合同内取得了政府对其进行相关调查和采取措施的授权。其三是默示授权。权力授予可以基于在购买关系缔结后的默示行为，即政府的合作者为了达到一定目标，公开地或者以政府必然知晓的方式行使某些未加以正式授权或者指定的公共教育权力，并且未得到政府的任何正式或非正式的反对。有些权力可能是实现公共教育服务购买目的所必须的，但也可能存在创新或者滥用的成分。公共教育服务购买事务越是复杂，则默示授权的范围越大；在这个过程中政府可能是被动地甚至是不情愿地分享权力。与对不明确的公共教育权力的分享相对应，默示授权在不同程度上存在几乎所有的政府购买服务过程中，是权力分享中争议的主要来源。

再次，从分享公共教育权力的内容看，政府购买公共教育服务中涉及的公共教育权力分享的内容正呈现出逐步扩大的趋势，体现出一个渐进和适应的过程。其一是政府购买公共教育服务的范围从经济和社会领域逐步进入到政治领域。在涉及重大专项教育投入、重大教育建设项目、教育收费调整、招生考试等重大教育公共政策的制定过程中，越来越多的营利或非营利组织参与进来，形成对于政府部门的支持、配合与监督。其二是公共教育权力分享的内容层次从执行权逐步走向决策权。一是公共教育服务购买范围逐步扩大了，高层级政府所授予或联合行使的权力，很多是决策权；二是购买程度加深，不仅仅局限在对已决策的事务的执行，而且将卖方吸收到决策的过程中，尤其是当决策高度专业化使得政府部门必须依赖卖方的专业知识时；三是在结果导向的驱使下，政府倾向于利用承接主体享有的灵活性和较少的程序约束，往往以默契方式将一些权力让渡。其三是公共教育权力分享开始从边缘性、服务性、咨询性领域进入到核心的、管制性和强制性的领域。从提供和整理信息到处理信息和提出建议，从提供咨询到设定标准，从设定标准到实施规制，从一般性公共教育服务到各种强制性公共教育服务，承接主体分享了很多公共教育部门的专属权力。

总之，公共教育权力分享形式、范围、内容和程度的扩张，反映出政府购买公共教育服务的发展对公共教育权力的价值、属性和边界造成的严重挑战，给公共教育权力的规范带来了新的困境，同时也使得政府治理面临多元风险和挑战。

二、公共教育权力分享给政府治理带来多元风险和挑战

政府购买公共教育服务对于现代行政秩序的基本挑战在于政府购买行为会导致私人部门对公共教育权力的分享。公共教育服务是以国家教育权力和责任为基础，存在管理、法律和政治三重基本价值的并重。基于实用需要的政府购买公共教育服务主要突出了新公共管理运动所倡导的价值，即对于有效性、效率和经济性的重视，一定程度上忽视甚至是侵蚀了公共教育服务供给中的政治和法律价值。在政府购买公共教育服务过程中，非公共主体常常不当地分享了公共教育权力，形成对于传统官僚制下高度集中的政府教育行政权能和问责体系的解构，导致政府面临多元治理风险和挑战。

（一）不当公共教育权力授予

在实际的政府购买公共教育服务过程中，受到多重压力驱使的政府在短期利益支配下，可能忽视对于公共教育权力授予及其运作的必要管理，导致不当公共教育权力授予，具体包括以下情况：第一，将不可分享的公共教育权力分享。例如将应当由政府垄断的公共教育权力授予非政府部门的公共教育服务提供者。第二，将公共教育决策权力分享。例如，将政府部门的公共教育核心权力——决策权授予非政府部门的公共教育服务提供者。第三，将公共教育权力与缺乏资质的公共教育服务提供者分享。当政府与资质较差的公共教育服务提供者分享公共教育权力时，只是用外部公共教育服务提供者的无能力代替了自身的无能力。第四，将公共教育权力与存在利益冲突的公共教育服务提供者分享。当这种不利情况出现时，将无限增大政府部门有效监管的成本。第五，放弃对公共教育服务提供者权力行使的监督和控制。权力行使始终和权力监督与控制相伴而行，但是在政府购买公共教育服务情况下，原有的公共教育权力监控模式与私人部门的运行并不配套，其干预可能是缓慢和笨拙的。

（二）公共教育服务基本价值的损害

公共性是政府及其活动必须坚守的根本价值标准。政府的公共性是指“政府作为人民权力的委托者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公正政策。”［4］公共性使公共教育服务与其他形式的服务之间存在显著差异。公共教育服务通常要求服务的非营利性、平等性、公平性、充足性和连续性，强调公民基本的受教育权利，旨在一定程度上考虑公共教育服务消费者的支付能力。在政府购买公共教育服务背景下，作为承接主体的私人企业、非营利性组织不可避免会试图对公共教育服务的价值链进行市场化的改造——这常常是吸引外部公共教育服务合作者参与的基础——但这可能更会带来挑肥拣瘦的选择性策略，损害公共教育服务的公共性。此外，传统的政府公共教育服务供给模式能够在一定程度上保障公共教育服务供给的质量。但是当公共教育服务外包后，这些保障机制可能就失去效用了。另外在公共教育服务中的隐私保护、程序法定、公开透明等要求，在政府购买的情况下也可能被削弱和限制。

（三）政府空心化和高度外部依赖

政府购买公共教育服务可能造成政府的空心化和高度外部依赖。这是因为政府将原来由自己直接生产和提供的公共教育服务，通过与非政府部门签订合同等合作方式，交由私人部门而非公共部门来直接进行生产和递送，长期发展下去，可能导致政府对外部公共教育服务合作者的依赖性，当这种依赖发展到高度水平时，就会出现政府的空心化。当前，政府也可以采取一定措施，避免完全的对外依赖，例如通过一定的管理竞争，保留部分公共教育服务的提供能力。但是在行政改革、组织重组、技术革新、规模效应等多种因素的影响下，有竞争的管理未必是可以实施的。在公共教育服务供给不完善的情况下，例如公共教育服务生产者数目有限或者合作关系一旦建立就难以替换，空心化给政府实现公共教育目的带来一系列障碍，包括：空心化形成教育服务市场对于政府的不对称教育权力、导致政府的公共教育管理能力流失、使政府难以迅速有效地实施其政策意图。总之，在政府购买公共教育服务过程中，对市场力量和社会力量的过度依赖会导致政府的空心化、公共权威的能级下降，以及缺乏约束的权力外部行使［5］。

（四）问责性的模糊与丢失

现代民主政治下，问责性体现了在权力授予之外，对于权力行使过程及其效果的正当性要求。通过对官员或者政府机构的行为及其后果问责，形成对官员的自由裁量权的必要限制，促其尽最大努力谨慎小心地实现其职权所服务的公共目的，同时也可以避免公共权威被不合法行为所滥用。作为对政府官员或机构的行为的监督、衡量和评价，尤其是对于不作为或不正当行使权力的惩罚，问责制要求权力本身得到清晰界定。但是，作为公权力和私权力交接处和混合体的政府购买公共教育服务带来了公法和私法的管辖范围和方式的冲突，在公共教育权力分享下公私部门可能同时面临问责性缺失的问题，而政府的公共权威与治理有效性也因此可能受到挑战。政府部门可能在购买公共教育服务过程中逃避公共责任，减少对公民利益的保护，或者失去对委托出去的公共教育权力的有效控制。同时私人部门行动者可能以利己的或者有违公正适当的方式要求政府的豁免权，从而损害公共教育服务消费者的利益。在实际操作中，当政府推行公共教育服务的外部购买时，常将其责任也一定程度上顺带“输出”了。在政府购买公共教育服务中，一方面，由于第三方的加入，原来的政府行政问责可能转化为公共教育服务承接主体的问责；另一方面，政府被问责的内容逐渐被转化为购买合同管理的问题，而不再是具体的公共教育服务生产过程。

在西方发达国家，对于政府购买公共教育服务过程中问责性问题的辩论主要停留在法律和理论的层面上，其实际的治理影响还不明显。这一方面因为目前政府购买公共服务政策的发展程度还不足以动摇传统公共行政的秩序，另一方面因为很难获得一个经验的整体测量，以反映在多大程度上政府的公共责任被不当“输出”或者卸载掉。问责性存在于各种程序性的要求以及人们的观念里，缺乏直接将其量化的客观方式。相应地，由此导致的问题也主要存在于政治和法律的争辩中而缺乏判断标准。

三、公共教育权力分享的风险防控策略

政府购买公共教育服务的风险防控是政府一般风险治理的延伸，其治理的需要和手段取决于一般风险治理的形态，而这在具有不同政治经济和文化条件的国家，是有相当差异的。对于政府来说，在政府购买公共教育服务席卷全世界的今天，外部购买本身已经成为构建公共服务型政府的符号和改革方向，因此风险治理并非完全是对于消极后果的预防和消除，它同时也是对于积极效果的诠释和宣示。笔者主要从公共教育权力分享的角度探讨政府购买公共教育服务的风险及其防范。从长远看，政府购买公共教育服务的初期所带来的革命性的正当性效应，必然逐渐回落；实际问题会逐渐出现和引起注意，此时常态化的风险治理需要得到足够的重视。政府购买公共教育服务的风险防控需要政府实施整体、系统、全面的风险治理方案。这既包括对于公共教育权力观念的塑造，也包括在具体时空中的风险规避。解决政府购买公共教育服务所带来的风险和冲击需要经过长期实践，在实践中寻找到有效化解和防范风险的制度安排。

（一）推进新型公共教育服务合作秩序的建构

对政府购买公共教育服务而言，构建政府与其他服务提供主体之间的合作伙伴关系，形成多元合作的公共教育服务秩序是中国公共教育服务改革的目标也是实现公共教育长远发展的战略选择。我们必须清醒的认识到，政府与其他公共教育服务提供主体间的合作伙伴关系以及合作秩序的建构、维持将是一个循序渐进的过程。政府应该在教育政策层面上着力培养以结果为取向的公共教育服务合作秩序，应明确政府购买公共教育服务不能损害公共教育服务的基本公共价值，以共同创造价值为目标，尽量清楚地界定公共教育权的授权范围和内容，在确立公共教育服务生产者平等地位的同时，依据公共教育服务购买合同建立必要的监督和控制机制。非政府部门的公共教育服务合作者，尤其是营利性企业，需要树立社会责任的意识，自觉认同公共教育服务的目标并将其内化于相关业务的使命和运营中，作为获得利润的前提。公共教育服务的消费者需要将注意力转移到公共教育服务者的资格和能力上。这是一个社会认同和利益分享格局的双重培养过程，稳定和富有建设性的公共教育服务合作秩序既需要共同的价值观，也离不开规范利益的公共教育服务合作制度。

（二）厘清政府购买公共教育服务过程中公共责任的边界

在公共教育权力分享前提条件下，公共行政的责任是着力界定公共教育服务领域，政府、市场和社会的公共责任归属的转化与分担，健全和完善公共教育权力分享的配套制度。在政府购买公共教育服务的技术层面上，强化问责制度的实施，问责方式要贴近事实、能够灵活运用，建立惩治和预防腐败的机制，防止购买过程中腐败以及公共教育服务消费者权益损失的发生。在公共教育服务购买合同签订过程中，政府应要求合同承包方承诺会对公共教育服务提供的绩效担负经济责任。尽管当合同承包方最终无力、无法履行其最初承诺时，政府仍需承担最终责任。但是，这样的公共责任转化方式和风险分担方式，有助于保持问责性的总体平衡［6］。此外，公共责任还要求政府在购买公共教育服务过程中更加注重公平正义、公众参与、互动沟通、回应性等公共价值，这是后现代公共行政重塑政府行政价值的要求，也是现代政府应坚守和承担的基本责任。

（三）强化公共教育服务外部购买中政府的战略控制能力

首先，对政府购买公共教育服务过程实施谨慎控制，提升政府的过程控制能力。结果导向并不单纯排斥过程控制，有效的过程控制为实现预期结果提供了必要的保障和支持。政府在开展公共教育服务外部购买前，不仅需要认真研究政府直接和单独提供公共教育服务的情况下，公共教育权力运行所面临的约束和限制，而且也需要认真考察在政府购买公共教育服务后，实际的公共教育权力分享和责任分担，依据公共教育服务外部购买前后的对比结果来设计过程控制的方案。在这种情况下，才可能使政府对公共教育服务购买过程实施的控制真正起到效果。在公共教育服务外部购买的过程控制中，政府要坚决贯彻落实透明、公开、参与、法治等原则，这是预防风险的主要途径。其次，宏观控制政府购买公共教育服务的发展过程，提升政府的宏观管理能力。风险问题的严重性与政府购买公共教育服务的宏观发展态势直接相关。政府购买公共教育服务必然需要实现个别创新向普遍适用的转化过程，但是该过程的无序性会形成政府购买公共教育服务的风险与漏洞。迅速的和跳跃式的政府购买公共教育服务的发展不仅会给社会公众的心理带来适应性障碍，而且也会造成制度接轨与配套方面的困难。因此，政府在对公共教育服务外部购买模式进一步推广时，一定要考虑公共教育服务外部购买领域扩展的次序、深化的速度以及对外部合作者的依赖性，且要对这些要素进行宏观的评估与控制。

四、结语

在政府购买公共教育服务过程中，政府向市场和社会赋权，形成权力分享和责任共担格局已成为中国教育服务改革的基本逻辑。合理的公共教育权力分享，不仅极大地激发了市场和社会的活力，而且还巩固了政府的声望，重塑了政府的阳光形象，有效实现和维护了公共利益。但是，不恰当的公共教育权力分享则可能产生不当公共教育权力授予、公共教育服务基本价值的损害、政府的空心化和高度外部依赖以及问责性的模糊与丢失等政府治理的风险，且这些风险在现实中时有发生，这都可能对政府的风险治理产生严重冲击。

有效化解和防范政府购买公共教育服务所裹挟的多元风险，需要政府实施整体的风险治理方案。这既包括对于公共教育权力合法性观念的塑造，也包括在具体时空中的风险规避。解决政府购买公共教育服务所带来的风险和冲击需要经过长期实践，在实践中寻找到有效化解和防范风险的制度安排。

［1］［美］约翰·E·丘伯，泰力·M·默.政治、市场和学校［M］.蒋衡等，译.北京：教育科学出版社，2003.

［2］［英］杰夫.惠迪.教育中的放权与择校：学校、政府和市场［M］.马忠虎等，译.北京：教育科学出版社，2003.

［3］刘淑华.教育分权内涵再探［J］.高等教育研究，2011（6）.

［4］孙柏瑛.公共性：政府财政活动的价值基础［J］.中国行政管理，2001（1）.

［5］［美］唐纳德.凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场［M］.孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2009.

［6］［美］菲利普·库珀．合同制治理——公共管理者面临的挑战和机遇［M］．竺乾威等，译．上海：复旦大学出版社，2007.

（责任编辑陈文兴）

G521

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1671-0681（2015）06-0135-06

刘青峰（1986-），女，山西吕梁人，管理学博士，云南民族大学讲师；毛明明（1987-），男，河南商丘人，云南大学公共管理学院2013级博士生。

2015-08-11

*本文系云南省哲学社会科学规划项目（QN2013062）；云南省教育厅科学研究基金项目（2013J079）的阶段性成果。