多中心治理下的云南省农村公共产品供给模式研究*

邓崧，罗强强

（云南大学公共管理学院，云南昆明，6500091）

多中心治理下的云南省农村公共产品供给模式研究*

邓崧1，罗强强2

（云南大学公共管理学院，云南昆明，6500091）

农村公共产品供给是农村发展的重要内容之一，其内涵超越了一般意义上的经济话语框架。目前，云南省面临城乡差距扩大的现实问题，同时存在财政支农乏力、农村公共产品供给结构失衡的发展困境。基于此，本文认为政府在农村公共产品供给过程中的作为比较有限，单纯依靠政府无法取得较大突破。因此，从多中心治理理论角度出发，提出引导市场、社会两大主体进入农村公共产品供给领域，与政府组成“政府主导、市场参与、社会联动”三位一体的复合供给模式，形成政府—市场—社会—农村之间的有效互动系统，进而完善农村公共产品供给机制。

云南农村；多中心治理；公共产品；供给模式

近几年，在农村现状驱动、中央政策导向的影响下，学界对农村公共产品的关注度明显增加，相关研究也逐渐涌现。学者们从不同视角对公共产品这一议题进行探讨，有的学者从内涵及背景视角对农村公共产品进行梳理分析，有的学者从需求表达机制角度出发进行探究，有的学者以中外对比作为切入点，作了深入研究。虽然学者们研究的视角以及切入点不尽相同，但都肯定了其对于农村发展的重要性。因此，探究农村公共产品的供给及其模式，在公共理性思维之下彰显“三农”地位，有着重要意义。

一、农村公共产品与多中心治理理论

（一）农村公共产品

萨缪尔森认为，公共产品是指“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少”［1］。农村公共产品作为公共产品的重要内容，是政府及社会各界向农村提供的公益性产品，其目的是改善农村环境、促进农业发展、提升农民收入。宏观上，其包含公共服务、公共文化、公共设施等方面；微观上，包括农村社会保障、科教文卫事业、基础设施、固定资产投资在内的方方面面均属于公共产品范畴。无论从农村公共产品的内涵价值来看，还是从其外延界限来讲，它超越了一般意义上的经济话语逻辑框架，既包含了管理学上的公共性，也囊括了经济上的互补性、文化上的融合性、政治上的平等性、以及社会和谐发展的现实性。其供给是否得当，直接关系到我国民主政治发展程度、经济建设水平、社会和谐以及文化融合程度。

（二）多中心治理理论

詹姆斯·N·罗西瑙［2］指出，“治理既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。”俞可平认为［3］，“治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”。多中心治理理论强调的是多个中心互动耦合，共同治理。基于多中心治理理论视阈下提供农村公共产品，主要有以下作用与意义。首先，有利于构建多渠道的供给平台。在复杂的社会大环境中，没有哪个部门拥有足够的资源去解决公共管理领域的所有问题。其次，有利于缓解政府负担。在多中心治理主体共同参与下，治理主体之间所采取的行动会互相产生影响，所以治理主体在采取行动策略时会考虑其他主体的行动选择，这个过程称之为“重复博弈”①赵小惠、孙林岩在《寡占理论与重复博弈》一文中指出：重复博弈就是指某些博弈多次（两次以上、有限次或无限次）重复进行所构成的博弈过程。。在初次博弈中获胜的强利益主体会考虑其他竞争主体在之后博弈中的抗争或恶性竞争，进而以妥协让步的方式谋求相互之间的合作，采取双赢的合作策略：一方面，政府主动考虑其他主体的供给方式，选择最优路径；另一方面，其它主体的加入能有效分担政府在农村公共产品供给中的财政支出，减轻财政负担。最后，有利于提升供给效率。多中心治理主体参与农村公共产品供给过程，实质上转化成多个主体集体行动的过程，这种集体行动“涉及特定政策问题的行动者”，也就是治理主体。在集体行动过程中，治理主体之间会以一种和谐的方式（比如对话协商）进行互动交涉，减少分歧，增加合作，在双赢的共同目标下形成各方均能接受的方案。正是在互动协商的过程中，政府与其他主体的信息交流加强，一定程度上改善了以往政府在供给过程中的盲目状态，提高了农村公共产品供给的针对性和供给效率。

二、云南省农村公共产品供给现状

改革开放以来，云南省城镇化建设取得了长足的进步。相比之下，农村发展举步维艰。当前，云南省面临着这样的发展困境：一方面，城乡发展差距不断扩大；另一方面，农村面临着财政支农乏力、公共产品供给效率较低及结构失衡的困境。主要体现在以下几个方面。

（一）云南省城乡差距扩大

30年来，云南省的城乡经济快速发展，同时城乡居民收入差距也在不断扩大，这种差距可以通过城乡收入绝对差距与相对差距得到验证。首先，绝对差距方面，差距值呈现平稳中继续扩大的趋势，由1981年的268.3元，上升到2011年的13854元，30年翻了50余倍，尤其在2000年以后，这种差距表现的更为明显；此外，通过对绝对差距进行趋势预测，发现绝对差距呈线性增长，意味着云南省城乡绝对差距将继续保持扩大趋势。其次，相对差距方面，根据趋势变化，大致可以分为四个阶段：第一阶段（1978—1985年），相对差距值不大，并且在这一阶段呈现下降趋势；第二阶段（1985—1995），相对差距值出现快速增长趋势，十年期间的平均增长速度约为17%；第三阶段（1995—2004），这一阶段虽增长速度减缓，但相对差距值一直保持在4.0以上，并且在2004年达到峰值4.76；第四阶段（2005—2011），在经历了峰值之后，从2010年开始相对差距值有所下降，但仍居高不下。另外，通过对云南省城乡居民收入相对差距进行趋势预测（R∧2=0.9055，预测曲线拟合度高），发现相对差距呈现倒U型增长，并且在2009—2012年期间出现拐点，与全国拐点②周云波在《城市化、城乡差距以及全国居民总体收入差距的变动——收入差距倒U形假说的实证检验》一文中认为改革开放以来，城市化是导致倒U现象出现的主要原因，并且指出全国总收入差距将在2006—2009年迎来倒U形曲线的拐点。相比，云南省拐点的出现推迟了3年左右。拐点的出现表示云南省城乡收入相对差距开始出现下降趋势，但同时也意味着这种高值差距将在未来很长一段时间继续保持下去。

（二）云南省财政支农乏力

农村固定资产投资，指一定时期内政府以货币形式购置固定资产所花费的相关成本代价，该指标反映出在某一时期政府对于农村固定资产投资的数量、规模、结构等；财政支农是政府在某一阶段内对农业、农村、农民的财政支出，财政支农的大小反映出政府对农村的扶持力度。另外，固定资产投资增长率、财政支农增长率反映出政府对农村投入量的变化程度以及增长速度。综合以上四个指标，可以较好呈现农村发展过程中的政府作为。根据云南省改革开放三十余年来的统计数据，可以归结出：（1）农村固定资产投资方面，其投资额呈现总体下降趋势，尤其是在90年代中期以后，农村固定资产总额均在10%以下；另外，农村固定资产投资增长率除了少数的几个年份外，基本保持负增长。（2）财政支农方面，云南省财政支农占财政支出的比值呈低水平且下降趋势；另外，财政支农的年平均增长率仅为0.186，增长速度缓慢。

基于上述四个指标的变化趋势，可以看出，政府在农村发展方面的作为较为有限，对于农村的投入呈现乏力状态。究其缘由，改革开放以后，尤其是1995年以来，云南省大力推进城镇化建设，市场经济、城市经济得到蓬勃发展；而另一方面，农村地区的大量劳动力向城市地区转移，农村往往只剩下老人与小孩这一群“弱势群体中的弱势群体”，由于权益意识较为缺乏，他们对自我利益表达的欲望与能力相对较弱，甚至于这一群体中的大部分人对自己拥有的权力与利益都未能明确，加之本就不够完善的利益表达机制，最终使得农村地区陷入集体失声，这导致在农村公共产品供给过程中，政府及社会各界处于主动而盲目的一方，农民则处于被动盲从状态。

（三）云南省农村公共产品供给在结构有一定失衡

农村公共产品供给情况主要通过农村社会保障、公共设施与基础设施、农村税负、科教文卫事业等方面来呈现，即农村社会保障体系是否健全、公共设施与基础设施建设是否完善、农村税负是否合理、科教文卫事业投入是否充分，直接反映农村公共产品的供给程度与效率的高低。基于此，我们选定农村救济费占抚恤和社会救济费支出比、农业基本建设支出占基本建设支出比、农业各税占税收收入比、农业科技三项费占科技三项费之比作为考量指标，分别代表农村社会保障、公共设施和基础设施、农村税负、科教文卫事业四个方面的投入情况，探究其结构的合理性。

根据统计不难发现：（1）农村救济费占抚恤和社会救济费支出的比值方面，在经历了80年初50%左右的峰值之后开始迅速下降，1995年以后，其比值一直保持在5%以下的低值状态。（2）农业基本建设支出方面，在30余年间一直保持平稳上升的趋势，尤其是在2008年以后，一直保持在30%左右的比值。在一定程度反映出云南省政府对农业基本建设方面的重视程度较高；（3）农业各税占税收收入方面，进入21世纪后，农业相关税负在逐渐减少，保持在10%数值线上下浮动；（4）农业科技三项费占科技三项费的比值方面，在90年代中期以前，基本保持在20%以上，95年甚至到了40%，然而，在1995年以后开始呈现下降趋势，尤其进入二十一世纪以来，其比值下降到10%以下。如图3所示。

从各项公共产品供给情况的变化，不难发现的一个明显特征是，21世纪以来，云南省政府对于农业基本建设的重视程度远远高于其它几项，从2007开始，农业基本建设支出占基本建设支出之比基本保持在30%左右。对于农业基本建设的重视是保障农业快速发展、改善农村面貌、提高农民生活水平的重要举措，于缓解“三农”问题是一个利好举措。

三、多中心治理主体复合供给模式的构建

一方面，农村追赶城市越来越困难，另一方面，城乡之间享受到政府提供的公共产品的差距又在扩大。面对这种困境，如何促使农村享受到更多的公共产品，缩小城市与农村的差距，是当前云南省需要解决的重要问题。基于前面的分析，我们认为，必须组成政府—市场—社会为主的多中心治理主体复合供给模式，并建成供给主体与农民之间的有效互动系统：农民将自我的诉求反馈到各界主体（包括政府、社会、市场），各界主体搜集到反馈信息后互相呼应合作，采取响应措施，高效、快速、有针对性地提供公共产品，发挥政府、市场、社会“三驾马车”的积极作用。

多中心治理主体复合供给的主要优势是整合了三个主体的优点，形成“政府主导、市场参与、社会联动”的互动模式，在发挥政府的主导作用的同时，吸收市场与社会的力量。

（一）政府主导

农村公共文化产品的政府供给，归根究底是政策执行问题。在这个政策执行过程中，政府主导地位要求政府的政策制定与政策行动要协调一致，形成“政策/行动连续统”（Ploicy/Action Continum）③西方学者在“执行运动”的二十年间，提出政策执行研究的途径主要有三种：一是“自上而下”（top—bottom或top—down）途径；二是“自下而上”（bottom—top或bottom—up）途径；三是“政策/行动连续统”（Ploicy/Action Continum），该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrettand C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动连续统”，其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。。发挥政府主导作用，提高政策科学性以及加强政策执行力，主要应从以下几方面入手。

1.加大财政支农力度

加大云南财政支农力度，一是要加大对农村建设的资金投入，改善农村基础条件；二是要加大对农业发展的资金投入，推进云南高原特色农业的发展，促进农业增产创收；三是加强农民科技培训的资金投入，加强农业现代化技术的推广，增加对农民科技务农技能的培训力度，促进农民靠智慧增收。

2.提高农村固定资产投资

提高云南省农村固定资产投资，一是要加大政府预算内农村固定资产投入，保证资金落实到农村建设、农业发展、农民增收等方面。二是要保证农村固定资产投资效益，实现投资方式由“粗放型”向“节约型”转变，确实保证投资的质量。三是要加大对第一、三产业的固定资产投入，着力优化农村产业结构，发挥云南省特色农业以及旅游业的优势，推进“一三二”产业结构的发展。

3.完善农村公共产品供给结构

完善云南农村公共产品供给结构，一是继续保持对农业基本建设的财政投入，改善农民务农条件和生产、生活环境；二是完善农村社会保障体系，扩大农村社会保障范围，缩小城乡在享受社会保障待遇方面的差距；三是减轻农业税负，减少不合理农业税负，缓解农民负担，增加农民务农积极性；四是加大力度推进农村科教文卫事业的发展，改善农村公共卫生医疗条件，增强“普九”力度，推广科技知识宣传。

（二）市场参与

除了政府以外，市场的参与是云南省农村公共产品供给的重要渠道。与政府供给不同，市场供给是一种竞争性的营利型方式，其会为追求自身效益最大化而采取供给效率较高的方式。因此，政府应积极引导市场参与生产上具有分割性、技术上具有排他性的农村公共产品供给。政府可以采取以下几种方式引导，一是合约出租，即政府通过招标的方式，与在竞标中获胜的私营企业签订合约，督促企业按规定完成相应的生产并支付相应的报酬；二是政府资助，通过资金补贴、优惠贷款、减税等方式激励市场参与农村公共产品供给；三是政府参股，这种方式尤其适合于大型工程建设项目，如农村道路交通、电讯工程、机场、桥梁等大型基础设施建设等。

（三）社会联动

社会联动对于云南省农村公共产品的供给是一个有效的补充。主要包括第三部门、农村社区、个人等方面。首先，第三部门供给。云南省政府要积极扶持培育，壮大第三部门在社会贡献中的力量，同时厘清政府与第三部门的职能界限，在第三部门职能范畴内，政府应减少行政干涉。其次，农村社区供给。政府在引导农村社区供给时，一方面要树立农民的主体地位，有效促使农村公共产品供给量的增加；另一方面，须进行合理的过程监督，这是至关重要的一个环节，农村社区公共产品的供给，必须从事前、事中、事后进行完整有效的监督，保证农村公共产品供给落到实处。最后，个人志愿供给。个人志愿供给往往能对社会起到良好的示范与引导作用。这一群体具有很强的志愿服务精神，往往以提供符合农村实际和农民需求的公共产品或服务为追求目标，因此，政府应加大力度做好模范个人的宣传，培育更多具有志愿精神的个人。

四、结论

单纯依靠某一供给主体无法取得较好的成效，须整合各主体的优势，构建“政府主导、市场参与、社会联动”的多中心治理主体复合供给模式，形成“政府—市场—社会—农村”完整系统，实现农村公共产品诉求与政府、社会、市场的有效互动。本文构建的多中心复合供给模式突出政府的主导作用，这种主导作用主要是培育市场、社会的力量，减少分歧，整合优势，增加主体凝聚力，最终使政府—市场—社会三者形成合力，从而发挥政府、市场、社会“三驾马车”的作用，拉动云南省农村公共产品供给。农村作为政策落实对象，应做好与各供给主体之间的有效互动，建立有序的自发表达机制，合理表达意愿与想法，即在事前发出合理的需求信号，事后做出准确的效果反馈。

［1］Samuelson，P．A．Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economicsand Statistics，November，1954.

［2］［美］詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜君、刘小林等译，南昌：江西人民出版社，2001.

［3］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002，（1）.

（责任编辑马光选）

D63-31

A

1671-0681（2015）06-0119-04

邓崧（1974-），男，四川人，博士、教授；罗强强（1990-），男，江西人，行政管理专业硕士研究生。

2015-05-09

云南省中青年学术技术带头人后备人才项目，昆明市中青年学术技术带头人项目，云南省高等学校卓越青年教师项目。