国家战略背景下的省域生态安全风险管理问题及其对策*——以云南省域生态安全风险管理为例

赵春盛，崔运武

（1、云南大学滇池学院，云南昆明，650228；2、南京大学政府管理学院，江苏南京，210093）

国家战略背景下的省域生态安全风险管理问题及其对策*
——以云南省域生态安全风险管理为例

赵春盛1，崔运武2

（1、云南大学滇池学院，云南昆明，650228；2、南京大学政府管理学院，江苏南京，210093）

在国家安全考量中，生态安全是与国防安全、经济安全和社会安全并称的四大安全之一。论文以云南省为例，在国家战略规划背景下探讨了省域生态安全风险管理现状、问题及其原因，并提出了相关政策建议。本文还重点讨论了区域产业转移、跨境交往行为、生产生活方式变迁等对生态安全构成的风险挑战。

国家战略；生态安全；风险管理；省域

国家建设定位中云南省要努力成为“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”，因其在中国生态文明建设的独特区位，即中国地形地势的过渡地带、中国大江大河发育和径流的关键地带、中国生物多样性的富集地带、中国民族人文地理多样性的聚落地带、中国面向南亚东南亚的跨境生态安全地带等，云南省域的生态安全风险管理在国家生态安全中就具有十分重要的意义。

一、云南省域生态安全风险管理的现状

（一）云南省域生态文明建设规划已经完成，规划执行取得初步成效。根据《中共云南省委云南省人民政府关于加强生态文明建设的决定》（云发〔2009〕5号）精神，在七彩云南保护行动及其他可持续发展重大举措的基础上，七彩云南生态文明建设规划纲要编制工作领导小组组织编制了《七彩云南生态文明建设规划纲要》。根据国家总体生态功能区划部署，完成了云南省域的生态功能区划。同时，根据云南省生态特殊性逐渐完善各类专项规划，例如《滇西北生物多样性保护纲要》等。这些生态文明建设规划都是云南省生态环境保护中的常规性工作，就云南省生态安全问题还没有形成一个基于风险管理知识和技术的总体规划战略。

3、初步形成覆盖云南省域的粗线条生态监测体系，土壤监测和水质监测工作进展顺利。在国家生态环境变化数据信息系统建设的支持下，云南省域生态环境变化数据信息系统建设取得初步成效。然而，一些生态环境保护监测数据停留在按照行政惯例报数据的常规管理状态，缺乏根据生态环境保护工作情势变化，通过灵活实时的监测过程提供生态风险变化信息数据的能力。

4、云南省城市废弃物处理系统相对完善，农村废弃物处理系统基本处于随意弃置的自发状态。传统水电开发力度进一步加大，新能源开发和节能工作亟待加强，由此引发的生态环境后果短时间内难以显现。以环保产业和生态经济为代表的循环经济建设有很大的发展空间。环境影响评价等前置性常规环境保护管理工作，以及生物多样性保护等专项环境保护工作稳步开展，滇池等高原湖泊治理取得积极进展。国家大型工程社会风险前置性评估中已经技术性地嵌入了环境影响评价、生物多样性影响评价等评估因子和评估环节。

5、适应云南省经济社会发展的需要，逐步探索创新生态环境保护和生态安全风险管理的体制机制。例如，云南省环境保护厅与迪庆藏族自治州签署了《环境保护战略合作框架协议》，在省域生态环境保护管理中嵌入约束性契约管理机制，改善条块分割的生态环境保护管理体制存在问题的处理能力。与云南省周边国家建立合作机制，边境检疫检验等有序展开，防止生物入侵的传统和新型生态安全风险控制得到有效保障。引入国家公园模式后，结合云南省生态资源开展的旅游业发展取得了经济和社会的双重效益。水权水市场、排污权交易、碳汇经济等理念和政策工具在生态环境保护中逐渐得以展开试点和探索。

二、云南省域生态安全风险面临的形势

1、云南省跨境生态安全风险影响将越来越大。首先，云南省作为边疆省份，与南亚东南亚国家山水相连，特别是岭谷相间中流出云南流向南亚东南亚国家的国际河流、界山界河等都会随着开发性经济活动而引发生态安全风险。无论中国国内的水电开发、矿产开发、管道油路等，或者毗邻云南省的周边国家水电开发、矿产开发、管道油路等都会引发跨境的生态安全风险。其次，国家推进“一带一路”建设、云南省推进桥头堡战略建设，云南省将逐渐成为辐射南亚东南亚的中心，国际贸易、边境贸易等都会加大边境检疫管理、防止物种入侵等生态安全事件的发生几率。

2、云南省域的生态自然环境条件喜忧参半，一方面，云南省是中国地形地势的过渡地带、中国大江大河发育和径流的关键地带、中国生物多样性的富集地带，另一方面，云南省又是高原型喀斯特地貌发育区，水土流失严重，高原湖泊、干热河谷、山地生态等自然恢复能力弱。在动植物利用、矿产资源和旅游资源开发中会面临巨大的生态恢复成本，一旦出现管理疏漏将会产生严重的后果。云南省域的生态环境保护行政也是喜忧参半，一方面，随着国家生态文明建设战略的推进，生态环境行政职能的加强，云南省生态环境保护和生态安全风险管理的能力得到了进一步提升，另一方面，这些肩负着生态环境保护职能的管制机构有被管制对象俘获而丧失社会规制功能的危险。

3、云南省处于云南省自身城市化、中国产业带西向转移等经济活动中，而云南省属于高原地形，少量的坝子已被开发，原有城市建成区将面临城市环境容量的挑战，山地城市开发将会面临生态安全风险。特别是中国制造业、矿产业、化工业等重污染型产业地西向转移将会对云南省生态安全风险带来严重的挑战，进而诱发东向中国中东部、南向南亚东南亚的水源型生态安全风险。此外，由于云南省本省的环保生态产业发展较弱，抑制了生产生活中产生废弃物的还原和循环响应能力，这将会在云南省城市化、现代化、产业化发展中面临污染型生态安全风险问题。

4、云南省人文地理的多样性不仅表现为民族意义上，而且也表现在区域意义上。这些民族的、区域的，甚至村落的人文地理往往是经过漫长的岁月传承下来的，它们是自然、社会、时间等多因素耦合的人文地理系统，在现代化、城市化、产业化进程中，这些传统的人文地理系统会面临再适应的挑战，甚至因此会面临人地复合系统再适应失败而坍塌的风险。

5、虽然面临上述四个方面压力型生态安全形势的挑战，但非常积极的方面是国家越来越重视生态文明建设。在国家重要政治会议上、在国家重大战略规划中、在国家重大工程项目中，生态环境因素成了政策规划和政策执行的重要考量因素，同时，财政性生态转移支付已经在象征性政策意义上完成政策制定环节。需要引起重视的是，生态安全风险归根结底是一个社会风险问题。因为云南省域处于显著的国际亚太战略区位和关键的国内生态枢纽地带，加之，生态型社会组织的发育，公民生态安全意识的浮高，生态意义的政治参与和社会参与会日渐升温，云南省域生态安全风险面临着容易向社会安全风险转化的特点。

三、云南省域生态安全风险面临的主要问题及其原因分析

1、相对云南省内向型和外向型经济社会发展的诉求，云南省域生态环境系统正面临着越来越显著的生态安全风险压力，云南省急需提升新常态下的常规生态环境保护管理能力、突发生态安全事件应急处理能力和生态安全风险管理能力。首先，云南省域经济社会发展的区域生态影响越来越显著，条块分割的常规生态环境保护管理在体制、机制上都表现出明显的不适应。其次，在后发式的经济社会发展中，生产力指数增长带来的生态环境影响面临越来越多的不确定性，需要建立完善的生态突发事件处理能力，将生态环境保护置于常规管理和危机管理有机结合的双控机制中。第三，生态环境的变迁往往是渐进的，因此需要建立水、土、能源、生物、地球物理等自然因子的全时空监测网络，并建立相关信息的获取及传播机制。生态环境的破坏往往是获致的，因此要建立前置性的战略性、项目性和过程性的生态安全风险管理机制，对政府的政策过程、市场的经济活动和社会的生活方式进行生态安全风险评估。

产品全生命周期管理包括三个阶段：产品创新和新产品的开发阶段、生产组装和规划变更管理阶段、维护管理阶段。

2、云南省生态环境保护政策过程有良好的政治愿景，但缺乏有效的行政技术和管理方法使生态环境战略规划落实为生态安全政策绩效。这里存在这复杂的原因，例如，区域经济社会发展与区域生态环境保护之间的竞争性公共资源配置失灵，片面地理解“以经济建设为中心”以致没有全面的区域经济社会发展考核指标体系，云南省生态行政中省以下基层生态行政能力不足，有临时性生态环境战略规划专家但缺乏本土的生态行政管理技术人员，缺乏对实质性生态保护政策执行的生态补偿激励机制等等。

3、就云南省域生态环境管理而言，重视日常生态环境保护工作中条块分割的业务性生态环境保护行政，却忽视建立健全跨行政区划的、跨职能部门间的生态风险安全管理的领导体制和协调机制；重视生态安全中已显著的现实生态问题的政策规划和决策，忽视建立生态安全中未来生态变化的监测机制、预防机制和前置性管理机制。就生态环境保护应急管理和生态安全风险管理而言，表现为缺乏区域生态安全风险管理机制，应急联动机制协作能力不足，专项应急预案总体质量不高，生态安全应急管理和风险管理机制功能分割，适应云南省域经济社会发展需要的生态安全应急管理和风险管理专业人才队伍缺乏，没有形成有效的生态安全应急管理和风险管理的社会动员机制等等。

4、云南省生态环境保护管理和生态安全风险管理中，重视点源型、突发性生态安全风险，忽视面源型、累积性生态安全风险。在云南省域经济社会发展过程中，云南省生态环境保护管理和生态安全风险管理是作为政府生态环境保护行政职能而相应配置的，因此从常规管理的角度重视了项目审核、企业准入、区域开发等点源型的生态保护工作，从危机管理的角度重视了显性突发、事故引发、舆论关注的生态危机事件，例如阳宗海砷污染事件、怒江水电开发等。但是，现代公共行政越来越强调“预防胜于治疗、回应公共关注”等理念，基于风险管理的面源型、累积性生态安全风险未被充分关注到。例如，近些年爆发的雾霾事件、土壤重金属事件等均属于面源型、累积性生态安全风险。

5、云南省面临国际意义上的跨境生态安全责任和国内意义上的跨界生态安全责任，然而两者都停留在公众议程和象征性政策建议层面，没有进一步的正式议程和实质性政策，因此不可能通过管理过程转化为有效的云南省域生态安全风险管控机制。例如，就流域意义上的生态安全风险而言，怒江、澜沧江、红河、长江（金沙江）、珠江等河流都没有有效的跨境流域治理合作机制和跨界流域治理协作机制，在市场驱动的开发浪潮中极易产生严重的公地悲剧生态安全风险。

四、加强云南省域生态安全风险管理的政策建议

1、制定云南省域生态安全风险管理战略规划，涵盖云南省域生态环境基础状态、经济社会发展压力、生态环境污染压力、生态环境常规保护能力和生态风险应急响应能力5个基本方面，定期向社会公布云南省生态安全风险指数。根据国家生态文明建设战略中的云南省域生态安全区位，适应云南省内向型和外向型经济社会发展诉求，建立和健全体制衔接、功能互补、有胜任力的云南省域生态环境保护行政和生态安全风险管理中枢和协合系统。其中，常规生态环境保护管理子系统重在建设基层生态环境保护行政能力和跨职能部门生态行政协作能力；突发生态安全事件应急处理子系统重在建设快速应急反应送达能力；生态安全风险管理决策咨询子系统重在建设生态安全信息整理和生态安全风险管理政策建议能力。

2、加强云南省域生态环境保护行政和生态安全风险管理组织的廉洁发展建设和人才队伍建设，为落实云南省生态文明建设政治愿景打下良好的政治基础和行政基础。重视生态环境保护行政技术和生态安全风险管理技术的研发和应用，将生态环境保护水平和生态安全风险管理能力与云南省区域经济社会发展进程统一起来。加强云南省生态安全事件应急处理能力建设，完善云南省邻国内外和省内外的应急联动机制，提高应急预案总体质量，建立生态安全应急管理和风险管理的整合机制，培养一批适应云南省域经济社会发展需要的生态安全应急管理和风险管理专业人才队伍，引导和规范生态安全应急管理和风险管理的社会动员机制。

3、加强云南省生态环境保护和生态安全风险管控的管理创新和技术创新，特别是要注重借鉴和引进发达国家和发达地区生态环境保护和生态安全风险管理的政策经验和技术系统，增强云南省对生态自然环境压力、经济社会发展压力和生产生活污染压力的生态环境行政和环保产业技术响应能力。要重视发达国家流域管理、开放性契约规制、水权水市场、排污权交易、碳汇经济、生态转移支付等环保理念和政策工具在云南省域生态安全风险管理中的应用和总结。

4、随着现代生产生活方式进入云南省域经济社会发展的方方面面、城城乡乡，树立“预防胜于治疗、回应公共关注”的生态行政理念，在云南省域生态环境保护行政和生态安全风险管理过程中，既重视加强点源型和突发性生态环境保护和生态安全风险管理，也要重视面源型、累积性生态环境保护和生态安全风险管理。前者主要指云南省承接东部产业转移、滇中等新兴产业集群地、大理海东城市等新城建设、油气管道安全、能源开发、矿产开发、关键生态功能区旅游开发等的生态环境保护行政和生态安全风险管理。后者主要指现代生产生活方式带来的水、土壤、空气等自然生态因子的面源型、累积性恶化，以及传统生态文化遭到毁灭后的区域性生态社会资本重建问题。建议在新型城镇化建设和新农村建设中强化生态基础设施建设，重建适应现代生产生活方式的生态社会资本。

5、建立由国家主导的有云南参与的跨境生态安全合作机制和跨界生态安全协作机制，推动生态转移支付从象征性政策向实质性政策转换。在口岸、出入境通道等建立基于生态安全风险预警的报备机制。在怒江、澜沧江、红河等国际河流流域建立与流域经济开发相配套的跨境生态安全合作机制和生态保护责任共负机制。在长江（金沙江）、珠江等国内河流流域建立与流域经济社会发展相适应的跨省生态安全协作机制和生态转移支付磋商机制。通过上述两种机制解决云南省邻跨境生态安全和跨界生态安全虽然重要却缺乏政策动力的两难困境。

目前省域生态安全风险管理中普遍存在着生态安全风险管理中枢系统阙如、生态保护常规行政和生态安全风险管理缺乏衔接、没有生态安全风险管理智库生产知识和技术支持政府行动、跨境和跨区生态风险管理难度大、生态安全风险和社会安全风险共构等等问题。无论是开放意义上的全球环境治理、“一带一路”和亚投行国家战略，还是西部大开发、国家城市群规划和区域经济发展规划，生态环境保护和生态安全风险管理都是核心政府职能，也是公共基础设施建设的重点，需要将国家战略规划转换为区域生态行政。相对其他行政领域而言，生态功能区和行政管辖区往往不是重合的，因此加剧了生态环境保护和生态安全风险管控的行政协调难度。

（责任编辑马光选）

B822.9

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1671-0681（2015）06-0068-04

赵春盛，中国社会科学院社会学所社会发展方向博士后，云南大学公共管理学院教授；崔运武，云南大学公共管理学院教授，博士生导师。

2015-10-11

*本文系云南省社科创新团队“云南省社会管理创新”项目、云南省省长基金课题“云南省社会管理风险的现状与对策研究”子项目阶段性成果。