云南边疆社会治理法治化的困境与出路*

李诚

（云南行政学院科社教研部，云南昆明，650111）

云南边疆社会治理法治化的困境与出路*

李诚

（云南行政学院科社教研部，云南昆明，650111）

社会治理法治化是全面推进依法治国的基础环节，是实现社会治理创新的内在要求。云南边疆社会治理法治化受到自然环境、经济社会、民族宗教、文化习俗等社会环境的影响，面临着民众法律意识不强、法律与习俗之间冲突、民族法律法规建设滞后、法律执行和监督不力等困境。因此，实现云南边疆社会治理法治化，必须不断强化法治意识和法治观念、促进民族规范和文化习俗与法律的整合、健全民族法律法规体系建设、规范政府执法行为，完善行政权力多方监督机制，最终实现云南边疆社会治理法治化。

社会治理法治化；云南边疆民族地区；困境；出路

全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的制度保障和关键所在，与此同时在“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的格局中［1］，法治社会建设处于基础地位。社会治理法治化要以社会治理为内在基础，遵循社会治理的基本规律，“找准以法治推动社会治理创新的切入点、结合点和着力点”［2］。而维护公平正义、实现社会法治化和民主化是社会治理的最终目标，这与社会主义法治精神一脉相承。因此，必须直面转型期的各种社会矛盾和问题，通过社会治理创新推进我国转型期法治转型，实现社会治理与法治建设的良性互动，促进社会治理法治化。云南边疆民族地区由于环境区位、经济社会、民族宗教、文化习俗等因素的影响，社会治理法治化面对的问题和矛盾较多，任务艰巨、难度较大。本文通过对云南边疆社会治理法治化的现实社会环境的分析，从社会治理和法治社会建设的关系的角度，探讨云南边疆社会治理法治化的出路。

一、社会治理法治化：法治社会建设主体地位的凸显

“法治社会”一词在我国至少自1959年开始就已经使用。但是，一直以来“法治社会”中的“社会”是一个与法治国家、“国家—社会”一体化等概念并列使用的一个大社会概念［2］。从其特定内涵来看，这里的“社会”是与国家、政府并列的“小社会”。法治社会是与法治国家、法治政府相并列的，由国家、社会和公民共同参与和推动的“社会法治化”的过程。具体包括：社会生活场域内的国家法律、社会规范和民间习俗等形成系统的、科学的规则体系；不同社会主体形成对法治文化和法治规则的自觉遵从，并在行动中体现出对法的认同；整个社会系统在法治规则下平稳和有序运行，社会法治化程度较高。

自1999年“依法治国”基本方略被载入宪法，到2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布施行，及至2013年党的十八届三中全会明确提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的法治建设新目标，我国的法治建设开始真正从“顶层”回归社会。继而党的十八届四中全会进一步对法治社会建设做出具体部署，并将其纳入社会治理创新的内容框架之中，真正开启了法治社会化的新起点，法治社会建设在国家治理体系中的地位得以突显，这对于根治我国“国家法与社会关系紧张，法治缺少补给和根基，处于难以落地的‘失重’状态”的顽疾具有治本的功效［3］。社会治理法治化的前提是要首先通过国家和政府对社会的赋权，激发社会活力，营造和培育社会空间，从而建立真正的善治型的社会，随后才有能建立基于理性、民主、公平、自由理念上的法治社会，从而形成“社会主治、公权备位的互动共治”的法治社会化新格局。应该说，社会治理法治化的战略举措及时回应了社会对法治的诉求。

二、云南边疆社会治理法治化的现实社会环境

法治社会建设的前提在于成熟理性的社会土壤的形成，因为“法律不仅仅是规则和逻辑，它也有人性，离开了社会环境，法律将是不可理喻的。”［4］从社会内部构成要素来看，人口、环境、经济、文化、心理等方面对法治社会建设均有重要意义。对于云南边疆民族地区，法治建设的社会环境存在着积极的一面，表现为民族关系融洽、社会和谐稳定、民生建设步伐加快、多元文化共融、政治认同度高等方面。但是，从法治社会建设的客观环境需求来看，还存在一定差距，面临的问题和困难较多，主要表现在社会发育程度不足，经济发展滞后，民族文化认同、宗教认同对法治信仰的侵蚀，地缘环境下的境外势力的不断渗透对政治认同的解构等方面。

1、社会转型难度大，社会结构分化不足，社会现代化迟滞。

社会流动性、异质性增强，社会在分化的基础上不断整合，民众自由、民主、平等、法治等方面意识的不断自觉，这些都是现代社会发展的基本特征和趋势。从云南边疆民族地区来看，尤其是边远的山区，受自然环境、经济发展、社会历史、民族、宗教和文化等因素影响，尽管社会转型尤其是经济转型在逐步加快，但是社会内部结构分化不足，组织化程度不高，一些边境村寨内部社会呈现板块状结构。社会关系的联结更多依赖于血缘、族缘关系和民族文化心理，乡土社会的“差序格局”和情理特征表现明显，从而压缩了公共空间的生长，因而导致现代社会所具有的权利义务意识、政治参与意识不强，这些都与法治文化和法治精神的形成休戚相关。

2、经济相对滞后和发展不平衡，因利益纠纷引发的群体性事件上升。

经济持续增长和民生不断改善是解决民族问题的根本途径。由于发展环境和政策等方面原因，云南边疆民族地区经济发展总体滞后，发展不平衡、不协调问题突出。截至2012年末，云南农村贫困人口1500万人左右，约占全省农业人口的39%。全国14个连片特困地区中，云南涉及4个片区91个县，数量居全国第一位［5］。经济长期贫困和发展不平衡，往往会导致心理失衡，产生相对剥夺感，进而弱化民族贫困地区的民众对国家法律法规的认同。近年来，因路桥建设、房屋拆迁、矿电开发、工资拖欠等经济利益纠纷而引起的民族地区群体性上访事件不断增多，从一个侧面反映了经济失衡和利益分化背后的社会失范的增多和社会整合度的弱化，对社会治理中的法治环境的形成不利。

3、民族认同和文化认同意识强化，公民身份意识缺失。

多元化的民族文化和独具特色的民族习俗既是云南边疆民族地区发展的优势资源，如果引导和治理不当，又会成为阻碍经济社会发展的不利因素。不同于其它民族地区，云南边疆跨境民族众多，约占全国跨境民族总数的一半，居住在边境沿线的5000以上的跨境民族有16个，共1041万人，占全省少数民族人口的78.6%，绝大多数居住在沿边的25个边境县中。跨境民族地缘相近、语言相通、血缘相连、文化相同，通过探亲访友、通婚互市、拜佛朝庙、过耕放牧、节日集会等形式一直保持着密切联系［6］。由此形成较为稳固的民族认同和文化认同，对于问题和纠纷的处理也遵循内群体的民族习惯和文化习俗，跨境民族的身份认同和文化认同与对国家的政治认同之间存在着一定张力。因此，积极构建国家认同和强化公民身份意识是维护边疆社会稳定和国家安全的重要保障，对于社会治理法治也具有积极的意义。

4、社会治理能力不强，制度建设和管理面临挑战。

民族地区社会治理在突显不断加强社会组织和民众自我治理能力的同时，更多还是要发挥政府的主导作用，提升政府社会治理能力。从目前云南边疆民族地区社会治理的实践来看，尽管目前在推进民生福祉和落实社会保障、应急救灾、社会安全综合治理方面取得明显成效，但是从总体上来看，社会治理理念转换迟缓、治理手段创新乏力、治理制度创新难度大、治理物质基础薄弱、基层治理能力明显不足等方面仍然成为制约云南边疆社会治理能力提升的瓶颈。尤其是在基层社会治理方面，由于地情社情民情差异大，治理难度更大，对政府治理能力和治理方式提出更高的要求。但是，现实的情形是，一些地方往往行政手段用得多，法律手段和经济手段用得少，以权代法、以罚代管现象时有出现。另外，地方政府在矿产开采、土地拆迁、计生执法方面没有法定的处置权，在出现利益纠纷时，往往只能做好安抚和思想工作，陷入“欲为无职，不为失职”的尴尬境地。因此，实现云南边疆社会治理法治化必须不断强化政府社会治理能力，不断增强政府在适应环境挑战中制度建设和管理创新的能力。

三、云南边疆社会治理法治化的困境

（一）法律意识的明显缺失

作为社会控制的重要手段，法律发挥着社会整合、惩戒、激励和利益调控等显性功能，但是在法律执行的场域内却存在民众对于法律服从的不同行动逻辑。对此，美国社会学家T.R.泰勒将之概括为外在压力性的法律服从（工具性的）和基于内在价值取向的法律服从（规范性的），包含着“受惩罚风险”、“同侪的评价”、“个人道德观”、“合法性观念”四个影响变量［7］，这些因素直接形塑着民众法律意识形成的不同轨迹。如前所述，云南边疆社会治理法治化面临着特殊的社会环境，生活在贫困山区的少数民族沿袭着传统的文化秩序和生活方式，凭借着共同体内部的宗族血缘网络和民族内群体的文化纽带实现内部整合和关系调整，形成一个个相对封闭的“文化岛”。因此，乡土社会的礼治秩序和熟人关系对于云南边疆基层社会存在着深刻影响，民众对法律的认同和信仰还存在明显不足，法律意识较为淡薄，甚至在有些地方存在明显缺失。在一些边境民族村寨，民间纠纷的化解首先依靠当地具有名望的宗教或宗族领袖等地方精英，在社区内部民间调解失效的情况下，再寻求村或乡一级的行政调解，以上方式都无法化解纠纷才会诉诸于法律。由此不难看出，在边境农村民族地区，对于法律服从具有明显的工具性取向，对法律权威的合法性认同缺乏内在责任性和主动性，基层社会的司法调解功能在弱化，基层民众对熟人社会的秩序规则、对国家行政权威的认同要大于对法律的认同。因此，实现云南边疆社会治理法治化的关键在于农村，在于广大农民对国家法制系统的认同和服从程度。

（二）法律与传统习俗的冲突与博弈

习俗作为日常生活中的“活法”在支撑着国家法律运作的同时，也在不断解构国家法律的垄断性和权威性。英国学者萨姆纳认为，“法律不能改变习俗”、“法必须与习惯相适应”，背离习俗、道德的法律就好似一堆废纸。但是，对于习俗的认同并不是静止不变的、更不能良莠不分，法律是随着社会发展的需要，习俗功能的日益弱化，对习俗的“再制度化”。由于社会转型的迟滞和民族文化心理的深刻影响，云南边疆民族基层社会中，传统的民族文化习俗和宗教信仰还有很深厚的社会土壤，法律与习俗、宗教之间存在着一定的冲突与博弈，人伦血亲观念和宗族意识较强烈，乡规民约、风俗习惯、伦理道德、宗教信仰成为影响人们行为的主要规则。在一些民族农村地区，存在习俗僭越法律的现象，突出表现在早婚和不进行结婚登记、女儿没有继承权等方面，国家的政策和法规成为一纸空文。例如傣族习俗认同年满16周岁即为成人，可以自由恋爱结婚，但是反对同姓婚姻，讲究门当户对。在婚姻关系的确认上，通过“吃小酒”（订婚）的婚俗，并由族长（“召曼”）主持下的牵线仪式，社区内部便认同双方夫妻关系可以在一起生活。这种事实婚姻很明显与国家《婚姻法》的相关规定是背道而驰的，但是在当地社会的日常生活中却具有存在的文化空间。在夫妻双方生育子女需要户口登记时，才去补办结婚登记手续，而政府和相关执法部门对此只能按照相关法律规定和政府法规给予一定处罚（罚款）和批评教育，解除婚姻关系的措施往往很难执行，尤其对于一些边境贫困民族地区，罚款有时也只是一种象征性的形式。因此，如何实现法律和民族习俗、宗教文化之间的关系协调，成为云南边疆社会治理法治化的关键所在。

（三）针对民族地区实际的法律法规建设不完善

制定和实施政策的制度能力是国家力量（政府能力）的重要体现。“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府”［8］。边疆社会治理法治化的前提是要不断建立健全符合民族地区实际和保障民众合法权益的法规体系，从而及时有效地化解边疆民族地区社会矛盾，协调民族关系和社会利益关系。当前，要“着力建设符合云南实际的社会主义法治体系”［9］。但是，近年来，在民族地区社会治理中，国家和地方均制定了一系列相关的政策和法规，但是从实际的效能来看，存在着制度可操作性不强、制度依赖和制度认同弱化等问题。目前，从总体上来看，在云南边疆民族地区社会治理中，存在民族性的法律法规建设滞后，法律制度协调性不够，法律功能受限。据统计，建国以来，中央和云南省政府制定的帮助少数民族发展的特殊优惠政策达144项，然而到1995年，能继续执行的只有50%左右，另外50%的优惠政策已停止或难以执行，而在继续执行的政策的功能也大大减弱了［10］。因此，不断完善针对云南边疆民族地区实际的法律法规体系建设，成为当前云南边疆社会治理法治化的首要任务。

（四）法律执行和监督不力

如前述，中国社会法治化的困境在于法制建设依赖于政府力量推行，法律权威源于政府权威。在一些基层城乡社区，甚至存在法律权威和政府权威的双重失落。从法社会学的角度来分析，法律执行力不足或法律功能弱化的原因在于法治的工具主义（或者说形式主义）明显，无论是法律执行者还是普通民众，执法和守法的行动选择源自于对自我利益的追求和对违法成本的计算，缺乏对法治的价值主义认同。

在云南边疆社会治理法治化的实践中，从表面上来看，法治法规依然发挥着调节社会秩序和化解矛盾、维护社会稳定的重要职能，但是在具体的司法实践中，确实存在着法律执行力不够、执行难、法律监督不力等方面的问题。这其中既有法制不健全、法律人员编制不足等客观原因，更有政府部门和立法、司法部门内部法律意识不强、法治素养缺失、缺乏对法律执行的社会监督方面的人为原因，导致司法公信力下降，影响到法律权威。根据笔者在云南边境农村地区的调查，不同程度的存在着以下一些现象：以权压法、以言代法；执法不严、违法办案；谋取部门利益，以权谋私，重罚轻管、以罚代管。因此，云南边疆社会治理法治化首先必须强化各级行政权力机关和执法机关的依法行政、依法执政的意识，法治不仅“治民”，更是要首先“治官”。

四、云南边疆社会治理法治化的出路

（一）强化法治意识和法律观念，塑造法治文化

法治是现代民族国家构建的基础性力量，是国家现代化的重要标志。民众对法治的信仰和认同是法治国家建设的内在动力。正如十八世纪法国民权思想家卢梭所言，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。因此，全面推进依法治国和加强法治云南建设都必须将法治意识的培育、法治文化的塑造放在突出位置，通过“弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”，形成“全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”的良好的法治环境［11］。

针对云南边疆社会治理的特殊自然、社会和文化环境，增强边疆民族地区政府和民众的法治意识关键在于人大立法机关、政府行政机关和法院、检察院等司法机关首先要带头学法、尊法、执法、畏法，依法决策、依法行政、公正司法，使广大民众真正感受到法律是维护社会公正和合法权益的利器，法律权威至上，法治是人民之治，而非政党之治。从基层民众来说，在加强法治教育和宣传的同时，要通过送法下乡、送法进村，送法入寨，通过鲜活的案例和真实的体验，使广大基层民众认识到法律的存在，感受到法律的价值，使法律条文从书本上真正走进民众的生活中，铭刻在民众的心中。

（二）健全针对云南边疆社会和民族的法律体系

针对云南边疆社会治理中的法律体系不完善、可操作性不强等问题，要加快建立和完善民族法律法规体系。总的来说，要结合云南边疆民族地方特色，探索国家社会治理体制机制与民族地方社会治理特色的有效转接，加快制定《云南省关于贯彻落实〈中共中央全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》，各州（市县）也要制定本地区的实施办法，推进边疆民族地区社会治理法治化的进程。

从当前的具体情况来看，关键要解决以下两方面问题：一是要加强针对云南边疆社会治理中突出问题的立法，解决无法可依的问题。如跨境民族地区跨国婚姻问题、“三非人员”的管理问题、劳教制度取消后吸毒人员戒治问题、边境地区边民和非边民出入境联合管控问题等方面都存在着法制空缺、立法不统一、处罚力度存在差异等问题，需要国家和地方加强针对这些边境突出问题的立法。二是要加强国家法律法规与民族习俗、习惯、民间信仰的互动，吸收其合理成分，促进国家法与民间法的有效整合。从云南边疆民族地区基层社会生活空间来看，许多少数民族的生活习俗、文化传统、民间信仰发挥着正式制度（包括法律）往往无法企及的功能。因为社会生活中实际上被人们所广泛遵循的规则，不是那些被称之为“判断规范”的指导法官如何断案的特殊有限的规则，而是应用范围更为广泛的“活的法律”［12］。例如在云南彝族地区民间信仰中，通过拜树神和山神仪式表达对自然界的敬畏和信仰，借助“发誓”、“诅咒”、“神判”等民间宗教文化来调解民间纠纷等，这些民间信仰和宗教文化往往发挥着比国家政府的制度法规更为有效的控制功能。

（三）规范政府执法行为，树立法治权威

社会治理的善治取决于政府治理能力，需要通过科学有效的治理方式来不断提高治理效率。一般来说，社会治理通常包括经济、法律、行政、政策等手段。但是，由于边疆民族地区社会治理环境的复杂性以及经济社会发展不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和经济手段用得少，形成以权代法，甚至以权压法的现象。一些地方政府面对复杂政治环境和信访维稳的压力，往往会出现“搞定就是稳定，摆平就是水平”的息访宁人、急功近利的思想。这在一定程度上，强化了基层民众对政府权力的依赖和认同，法律认同意识进一步弱化。为此，在边疆民族地区社会转型和利益纠纷日益增多的今天，党员干部要带头学法、知法、懂法、用法，必须坚守法律底线，树立法治思维就是底线思维的意识，去除权力意识和急功近利思想，坚持运用法治手段，化解各类社会纠纷。同时，严格划定政府权力与司法权力边界，建立行政执法责任追究制度，建立依法行政、公正司法的制度约束机制。

（四）加强行政执法的多方监督机制，形成监督合力

当前，在云南边疆社会治理中，一方面是民众的权利意识和利益意识增强，另一方面对社会疑难问题的解决手段过于依附于行政，使得行政执法风险和成本加大。从社会治理法治化的角度来看，必须确立人大监督核心地位，坚持党的监督、民主党派的监督、司法机关监督、社会团体监督、人民监督、新闻媒体监督相结合，使行政权力透明化、法治化、民主化和科学化。同时，在加强多方监督机制建立过程中，尤其要强化对基层政府行政执法的监督。云南边疆基层社会情况复杂、积累的问题较多，要坚持用法治思维和法治手段化解基层矛盾纠纷，首先是要加强基层行政执法队伍建设和执法者自身素质的提升，要建立严格的基层行政监督法律制度和问责机制，从而加快推进基层社会治理法治化的进程。

四、结语

习近平总书记指出，只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固［13］。因此，推进云南边疆社会治理法治化，是巩固和发展民族团结进步边疆繁荣稳定的长久之策。针对云南边疆社会治理法治化的现实社会环境和面临的治理困境，要正确处理政府与社会的关系这一核心问题，回归公共职能本位，树立善治理念，加快边疆民族地区经济发展和民生改善，促进社会结构调整，培育社会自治环境，提升社会自治能力，建立法治与社会自治之间的良性互动，从而实现社会治理法治化的法律效果与社会效果的有机统一。

［1］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社，2014年10月，第1页、第4页.

［2］江必新：《法治社会的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社，2014年6月，270页.

［3］江必新：《法治社会建设论纲》，《中国社会科学》，2014年第1期.

［4］（美）唐纳德.布莱克著、郭星华等译：《社会学视野中的司法》，法律出版社，2002年，第1页.

［5］“云南瞄准四个集中连片特困地区打响扶贫攻坚战”，新华网，2012-2-20.

［6］叶红李诚：《提升云南边疆民族地区政府社会治理能力》，《学术探索》，2015年第4期.

［7］郭星华陆益龙等：《法律与社会——社会学和法学的视角》，中国人民大学出版社，2004年9月，第158-160页.

［8］郭家骥：《中国的民族政策：成就与挑战》，《云南社会科学》，2002年第5期.

［9］李纪恒：“在法治轨道上促进边疆治理体系和治理能力现代化”，《云南日报》，2014-12-04.

［10］（美）塞缪尔·亨廷顿著：《变化世界中的政治秩序》，三联书店，1989年版，第26页.

［11］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》﹝M﹞，人民出版社，2014年10月，第26页.

［12］朱景文主编：《法社会学》，中国人民大学出版社，2013年5月，第13-14页.

［13］王正伟：《谱写民族团结进步中国梦的云南新篇章》，《今日民族》，2014年10月19日.

（责任编辑刘强）

D63-3

A

1671-0681（2015）06-0058-05

李诚（1974-），男，安徽合肥人，云南行政学院副教授，中国人民大学社会学博士，在读博士后。

2015-5-13

*本文系国家社科基金西部项目“风险社会视角下西部边疆稳定”（12XMZ001）、云南行政学院2015年度学科建设基础理论研究课题“边疆民族地区社会治理问题研究—以云南为例”阶段性成果。