对我国生态农业法律制度保障的若干思考

刘　玲，杨　军，曾玉荣

(福建省台湾农业研究中心，福建　福州　350003)



对我国生态农业法律制度保障的若干思考

刘玲，杨军，曾玉荣

(福建省台湾农业研究中心，福建福州350003)

摘要：生态农业是符合我国环境保护国策、适应生态文明时代需要的生态型集约的、可持续的农业生产方式。我国生态农业发展历经数十年已经取得了一定的成绩，但也存在发展生态农业的法律保障体系不健全等关键制约问题。该文通过研究我国现行生态农业的法律制度现状及存在问题、分析德国、瑞典、日本等国生态农业立法经验，对完善我国生态农业法律制度保障提出若干思考建议。

关键词：生态农业；法律制度保障；思考

中国是农业大国，农业在生态文明建设进程中起着至关重要的作用。但从目前看，化肥农药过量使用、农业废弃物资源化利用不到位、养殖业用药和饲料添加剂不规范等问题还十分严重，生态文明建设还远远不能满足广大群众对“环境友好型”的追求，制约了我国农村经济、社会的可持续发展。生态农业是20世纪60年代末期相对于“石油农业”提出的，是以生态学理论为指导，运用系统工程方法，在保护生态环境的前提下，合理利用农业自然资源的一种高效现代化农业。因此，生态农业的发展对我国农业生态文明的建设意义重大。我国发展生态农业的思路是在20世纪80年代被提出的，经过30几年的发展取得了一些成绩，一定程度上缓解了农业生产过程中的环境污染。与此同时，也存在着许多制约生态农业发展的问题。

1　我国生态农业的法律制度现状

发展可持续农业，保护自然资源和改善生态环境的理念和立法目标在我国的许多法律中都有体现。《农业法》第五十七条规定：“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。”这为发展生态农业提供了一个根本性、原则性的规范要求。《土地管理法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《草原法》、《渔业法》、《水污染防治法》、《基本农田保护条例》也分别针对影响生态农业发展的某些因素进行了规定。一些省份制定的地方性农业生态环境保护条例，在制度设计方面做出了一定尝试。但总体上看，我国生态农业建设的法律保障方面还存在以下欠缺：

1.1　立法过于原则化

我国《农业法》中涉及生态农业的规定仅是原则性要求而已，而《环境保护法》等单项资源法及一些农业法规中涉及的农业环境保护限制，仅是与生态农业发展有一定关联，并没有针对生态农业的特点与发展做出相关具体的规定。

1.2　缺乏具体可操作性

从现有涉及生态农业的相关法律规定看，对生态农业的保障都只作原则性的规定，并没有明确生态农业的内涵，没有规定相应的法律责任，更没有具体可行的发展生态农业的实施细则，在法的适用上明显缺乏具体可操作性。

1.3　“以政代法”现象严重

长期以来，我国的环境保护强调以行政管理为主导，政策起决定性作用。生态农业建设及管理主要还是以各级政府的红头文件、工作报告和会议文件作为宏观政策的引导。比如2006年颁布的《全国生态农业建设技术规范》是指导生态农业建设的主要依据。

2　国外生态农业法律制度保障的特点和经验

20世纪70年代国外提出了发展生态农业，并在法律法规上进行了许多有益的实践，取得重大成效。本研究探究了生态农业处于世界领先水平的瑞典、以严谨生态农业著称的德国、与我国农业发展条件有许多相似的日本等3个国家生态农业法律体系建设的特点和经验。

瑞典、德国、日本这3个国家在发展生态农业上的同时都建立起了相对健全和完善的生态农业法律保障体系。瑞典于1999年1月1日出台了《农业环保法》，对农药、肥料、水的使用进行了规定，明确了污染者补偿原则、节省原材料和能源的“生态环境原则”，被许多国家视为农业环境保护领域最为完善的法律之一[1]。德国农业有一套较完善的法律法规，一般农产品种植必须遵循的法律法规有《种子法》、《物种保护法》、《肥料使用法》、《自然资源保护法》、《土地资源保护法》、《植物保护法》、《垃圾处理法》和《水资源管理条例》。除此之外，德国根据欧盟规定分别于1991年和1994年公布了种植业和养殖业的生态农业管理规定。2001年12月15日德国的《生态标识法》正式生效，实行生态标识制度对于生态农业发展是非常有意义的一步。2002年的《生态农业法》对农业生产过程中的肥料使用，土壤松土的深度、轮作、休耕等方式、期限都有严格规定，避免不良的耕作导致环境污染和资源浪费，把清洁生产模式从工业领域扩展到农业生产领域，还规定了已注册的生态农业企业的经营活动及其产品的监测、检查或检测，以及对违反法律经营者的处罚，确保法律能够得到充分的实施[2]。日本生态农业立法具有超前性和可操作性，除《食物、农业、农村基本法》、《可持续农业法》、《堆肥品质管理法》、《食品废弃物循环利用法》等4部法律外，围绕生态农业的法规还有《农药管理法》、《家畜排泄物法》及《肥料管理法(修订)》等。其中，1999年7月28日颁布实施的《可持续农业法》针对可持续农业生产方式明确规定了农业生产者使用堆肥和其他有机质生产肥料，使用农林水产省规定的高效减量的农药化肥，各都道府县根据《可持续农业法》规定，酌情制定实施细则，包括生产方针、实施措施、其他必要事项[3]。

3　完善我国生态农业法律制度保障的思考

3.1　确立生态农业的法律地位，明确相关制度及法律责任

《农业法》作为我国农业领域的根本大法，是其他涉农法律的依据和指导。因此，要想建立起一个完备的生态农业法律保障体系，首先要在《农业法》中确立生态农业的法律地位。建议对《农业法》进行修订，明确规定生态农业的内涵、相关制度及法律责任。一是对生态农业的内涵予以明确，继而与生态农业有关的一切活动所产生的有关资源循环利用和农业生态环境保护的社会关系均列为法的调整对象。二是对促进生态农业发展的相关制度予以明确，如生态农业补贴制度、生态环境税收制度、农业生态补偿制度等。三是对破坏生态农业发展行为的法律责任予以明确。如果法律法规对违法行为缺少法律责任的规定，就会造成执法中“无法可依”的局面，因此，应对破坏生态农业发展的违法行为所产生的民事责任、行政责任和刑事责任(包括各类从重处罚的情节)做出详细和明确的处罚规定。

3.2　完善配套立法，出台《生态农业规范实施细则》

在《农业法》明确生态农业的内涵、相关制度及法律责任的前提下，需要对现有的涉及生态农业的法律进行相应补充完善，强化立法配套性，填补法律漏洞，消除重叠冲突。同时，为了增强法的可操作性，在《农业法》及相关单行法的基础上，建议制定《生态农业规范实施细则》，详细规定具体的实施办法与措施，明确生态农业相关的各种影响因素和具体技术标准。要尤其注重同类生产产业的代表性、具体操作方法的规范化、监测评估操作的可行性、限制行为的权威性、鼓励方向的有效性。

3.3　加强地方立法，制定《福建省生态农业发展条例》

2002年10月1日开始施行的《福建省农业生态环境保护条例》根据有关法律、法规，从“总则、保护和改善、预防与治理、监督管理、法律责任”5个方面制定了38条的规定，在保护和改善农业生态环境，防治农业生态环境污染，综合开发与合理利用农业资源，促进农业的可持续发展过程中发挥了重要的作用，也为制定《福建省生态农业发展条例》提供了有益的探索。建议福建省及时把握国家提出的建设“生态文明先行试验区”的历史机遇，在国家立法的基础上，针对地区生态农业发展中特有的问题，制定《福建省生态农业发展条例》，加强地方立法补充规定。要侧重于补充完善福建省可以具体执行的生态农业相关标准，具体来说包括产地环境标准、生产技术标准，产品质量标准、包装储运标准和综合管理标准。尤其要重视农田化肥使用超量、农田灌溉超定额，秸秆大田燃烧、畜禽粪便不经处理排放、海洋合流禁渔期捕鱼等严重危害生态环境的农业行为的法律“红线”标准。

参考文献：

[1] 郭方方．我国生态农业的法律保障问题研究[D]．太原：山西财经大学，2010．

[2] 邢可霞，王青立．德国农业生态补偿及其对中国农业环境保护的启示[J]．农业环境与发展，2007(1)：1-3．

[3] 姜达炳．日本生态农业考察的启示[J]．农业环境与发展，2002(4)：42-44．

Thinking on the Legal Protection System for Ecological Agriculture in China

LIU Ling, YANG Jun, ZENG Yu-rong

(FujianTaiwanAgriculturalResearchCenter,Fuzhou,Fujian350003,China)

Abstract:Ecological agriculture it the intensive and sustainable agricultural production mode which is accord with environmental protection policy in China and the need of ecological civilization. In China, the development of ecological agriculture has achieved some progresses in recent decades, but the legal protection system for developing ecological agriculture is still incomplete. This paper analyzed the situations and the existing problems of the legal protection system for ecological agriculture in China, and summarized the legislative experiences for ecological agriculture in Sweden, German and Japan. Based on the analysis, this paper put forward the suggestions to perfect the legislative experiences for ecological agriculture in China.

Key words:ecological agriculture; legal protection system; thinking

基金项目：福建省农业科学院科技重大专项(ZDZX—130107)

通讯作者：曾玉荣(1964-)，男，研究员，主要从事农业经济与闽台农业合作研究.

作者简介：刘玲(1982-)，女，助理研究员，硕士，研究方向：农村发展与法律制度. E-mail：19273719@qq.com

收稿日期：2015-01-16

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2015.02.007

中图分类号：D922.4

文献标志码：A

文章编号：1637-5617(2015)02-0031-03