社会扶贫资源整合的类型及其适应性

(重庆行政学院应急培训中心,重庆 400041)

2014年,国务院办公厅下发了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》(国办发〔2014〕58号),指出：“广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发,是我国扶贫开发事业的成功经验,是中国特色扶贫开发道路的重要特征。改革开放以来,各级党政机关、军队和武警部队、国有企事业单位等率先开展定点扶贫,东部发达地区与西部贫困地区结对扶贫协作,对推动社会扶贫发挥了重要引领作用。民营企业、社会组织和个人通过多种方式积极参与扶贫开发,社会扶贫日益显示出巨大发展潜力。”2015年6月18日,习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会,听取对“十三五”时期扶贫开发工作和经济社会发展的意见和建议时进一步指出,要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局,健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制,广泛调动社会各界参与扶贫开发的积极性。社会扶贫的重要性愈发明显。动员和组织社会各方面力量,参与扶贫开发,做好社会扶贫工作是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分,也是社会主义制度优越性的充分体现。

1　社会扶贫资源整合的必要性

社会扶贫是指对农村中具有一定生产经营能力的贫困人口,从政策 、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持,旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。社会扶贫有广义和狭义之分,广义的社会扶贫包括政府扶贫和非政府组织扶贫;狭义的社会扶贫则专指非政府组织扶贫。从我国目前扶贫工作的要求来看,社会扶贫则指的是除专项扶贫和行业扶贫以外的扶贫,主要包括社会个人以及社会组织的扶贫[1]。

扶贫离不开资源的投入与整合,但资源的构成、资源的配置形式、资源的整合机制、资源的使用方式都能反映出社会扶贫的科学与否,也切实影响着扶贫的效果。社会扶贫作为扶贫工程的重要组成部分,在推进过程中,也存在着一些问题,影响和制约着扶贫的有效性和精准性。

其一,扶贫资源结构性分散。扶贫本身是一项系统工程,需要整合各方资源,形成合力,系统推进。然而,就我国而言,目前贫困人口中有相当一部分是老、弱、病、残等失能群体,对他们的帮扶难度较大。国务院扶贫办对全国农村建档立卡贫困户的一份数据分析显示,“疾病”在主要致贫原因中位列第一,占比高达42.1%[2],远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。而在实际工作中,由于缺乏统一规划,政策设计出发点不同,不同部门的扶贫力度不一,缺乏有效整合,扶贫政策合力尚未形成。体现在社会扶贫资源投入上,由于缺乏有效的激励政策和协调手段,行业部门、金融机构、社会组织、民营企业的扶贫资源未加以有效整合[3]。加之贫困地区基础设施十分薄弱,生态环境脆弱,社会事业发展滞后。这种分散式的资源结构对于扶贫来说,就像烧开水,水再少,火力不集中,水总是难以烧开。

其二,扶贫资源配置整合度不高。社会扶贫是贫困地区脱贫致富的有效途径。利用社会资源扶贫,就必须对资源进行统筹安排和配置。而受各种因素的制约,社会资源难以实现有效的整合和配置。一方面,贫困地区先天的资源劣势使扶贫资源难以配置。如道路、水电等基础设施建设落后使得一些扶贫项目无法落地,用以帮助贫困人口脱贫的产业技术无处生根。产业的空心化使得社会资金难以进入,这就在社会扶贫体系中形成了一个逻辑连续统。即先天条件不足是因,扶贫资源整合配置难是果,其中受到管理机制、运行条件等因素的制约,又最终影响着社会资源参与到扶贫中来的积极性。另一方面,社会资源的进入离不开相应的政策配套和支持。但现实中各级政府部门都有自己的发展规划和产业重点,源头上对支持的发展规划、产业的专项资金作了明确的要求,资金很难形成“一盘棋”,基层统筹协调资金难。加之部门分割,有限的资金不能形成合力,分配使用过于分散,造成不同渠道的社会资源在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在不同程度的重复和交叉。

其三,资源之间衔接不顺畅。资源与资源之间要相互交换、相互作用,才能发挥效用。从社会学的角度来看,社会资源本身是开放的、多元的,但在某种程度上也意味着一定的无序性和盲目性。比如在今天的社会扶贫过程中,就存在着各种慈善组织一股脑儿地对着一个典型访贫问困,从而造成了资源的浪费,这实际上是各种社会资源衔接不顺畅,扶贫难以精准落地。而且社会扶贫是社会资源与贫困资源相互结合的一个过程。如何将众多的社会资源有机整合起来?只有依托有效的扶贫措施才能将其与贫困者有机地结合到一起,实现社会资源的有效落地。而这个前提是找对贫困的对象以及找准贫困的原因。致贫的原因是多方面的,贫困的表现是各不相同的,贫困所导致的问题也是多种多样的。这更需要各种资源之间,如资金资源、技术资源、人力资源、组织资源等形成一个相互衔接、有机整合的链条,每一个环节环环相扣,实现资源效用的持续发挥。

即使是救助式的扶贫其最终目的也是希望有效益的产出。社会资源参与扶贫,就是要在优化扶贫资源配置的基础上,根据扶贫的发展战略和实际需求对有关的资源进行调配和运用,以突显社会资源的优势和生命力,并寻求社会资源以外的资源配置与扶贫需求的最佳结合点。其目的就是要通过制度安排和管理运作协调来提高其资源效用,形成扶贫的整体合力,提高扶贫的水平,最终达到“1+1大于2”的目的,从而实现社会资源与其它资源的优势互补。目前的社会扶贫中,社会资源与贫困需求之间的对接并不顺畅,其中一个重要原因就在于促进机制不完善,导致供求脱节、互不匹配。因为社会资源和受扶对象总是处在一个动态变化的系统中,资源整合的内在规律要求必须重视资源及其所处内外环境因素的动态变化。比如社会资金投入后的运营监管、扶贫项目立项后的运转、扶贫对象本身的情况变化等,都要求对社会资源进行整合。

2　社会扶贫资源整合的主要形式

对资源进行整合是社会扶贫的必然要求,不同的资源整合方式对扶贫会产生不同的影响,形成不同的结果。目前社会资源整合的形式主要有以下几种。

2.1　政策导向型

扶贫开发是建设社会主义新农村的基础性工作。由于贫困地区地理分布上比较复杂,在发展阶段转换和结构调整加快的双重背景下,新旧矛盾交织,不平衡、不稳定、不协调的问题增多,需要全社会力量参与到扶贫工作中,实现综合扶贫大格局[4]。以政府为主导的政策导向型扶贫模式在资金、推动力、覆盖面等方面有着得天独厚的优势,社会组织则以灵活、专业等优势弥补政府的不足。多元化的扶贫路径,将让扶贫事业的资金、渠道和力量得以进一步整合、壮大。

从资源整合的内生机理来讲,在扶贫过程中,社会资源的存在是分散、不固定的。政府要想把各种碎片化的资源整合起来,扶贫对象(项目)是核心,但吸引资源的汇集必须有赖于一种机制,这就是政策。扶贫政策的出台,为各路社会资源提供了汇聚的渠道,也避免了社会资源整合的盲目性。

就整合的方式而言,对于筹集到的资源,由谁分配,按照什么标准分配,如何提高使用效率,是社会资源关注的重点。坚持需求导向,重点关注特定区域内的贫困弱势群体,以他们的现实具体需求作为扶贫的基本出发点。参与式方法是社会组织扶贫的新视角,它强调平等、尊重,通过贫困群体对项目设计、资金使用、运行监督、验收评估等全过程的参与,使扶贫项目成为受益群体自己的项目。

目前,在实际工作中,不管是政府还是社会都越来越重视整合社会资源的作用,围绕贫困村结对挂钩帮扶、贫困户社会爱心帮扶全覆盖的总体要求,完善工作体系,创新参与机制,落实支持政策,进一步发挥好集团扶贫、区县对口帮扶、东西部扶贫协作政策和机制优势,大力倡导民营企业、社会组织和个人扶贫,引导更多社会资源向贫困地区汇聚,充分体现出以政策为导向的社会扶贫资源整合的好处。

我们也看到,政策导向型的社会扶贫资源整合方式说到底是一种自上而下的整合方式,这种方式不可避免地带有一定的行政指令色彩,某种程度上也会给资源的整合形成制约。扶贫工作最终是面向个体的,它需要对项目更加精准的设计和对资源更加灵活的运用。政策导向型的整合方式在突出统筹规划、综合运用等方面优势的同时,在扶贫项目的设计上是否能够做到与社会资源的实际承载能力相契合、社会资金的分配上能否真正做到花钱花在刀刃上的精准化、人力资源的开发与培训上能否具备足够的灵活性,以及能否给予资源自我管理的足够空间等。

2.2　机制倒逼型

扶贫是一项综合性的工程,当前所说的扶贫资源的整合通常是由脱贫的需求而引发的一种由内而外的整合方式。即由脱贫的内在要求发出外部资源介入的信号,或诉求于政府、或诉求于市场、或诉求于其他,从而达到整合资源脱贫的目的,其实在扶贫过程中,还有一种由外而内的整合形式,那就是机制倒逼型。

先要建立识别机制,为扶贫找准资源。扶贫资源的开发与利用应该是首先要充分挖掘贫困地区的资源优势,就地、就近开发资源,利用已有的、现成的资源。这样既可以节约扶贫的成本,也可以避免盲目地引进资源,造成资源的浪费。哪些资源可以直接使用,哪些资源可以借用、租用,哪些资源可以转化且使用,这都离不开事先的认真、仔细分析。在识别机制的促发下,对各种社会资源进行归类、分析、筛选,是达到资源有效整合的基本前提。对识别好的资源,谁来用,怎么用,用到哪里,这就需要资源配置的“落地”机制,即为资源的使用找到“帮手”,为资源整合找到“载体”。这实际上是资源汇聚、融合、交换、转化的过程。这就同时需要建立一套管理机制,实行对资源整合全过程的监管,如扶贫资金的使用与流向、扶贫物资的发放与使用等。特别是对于社会资源的属性而言,多数社会资源进入扶贫是非营利性的,但它同时也是社会性的,它所重视的是扶贫的社会效果,全社会都在关注资源的去向以及所产生的社会收益,管理机制的建立倒逼着资源的整合更加公开、透明和效率化,从而实现“扶真贫、真扶贫”。

从政府层面而言,各种机制的出台实际上也是对资源整合的一种倒逼。它通过对政府从事扶贫的工作人员进行管理,以透明、量化的方式促使政府工作人员对各种资源的重视。一方面促使大家主动挖掘社会资源、争取社会资源;另一方面督促大家用好社会资源、用够社会资源。这种基于对扶贫人员的机制倒逼的社会资源整合方式与政策导向型的资源整合方式相似,扶贫资源整合也是一种由上而下的整合方式,难免存在着一些弊端：把握市场不准,产业资源参与扶贫就会失效;政府主导度过高,扶贫效率就会不高,社会资源起不到真正的作用。甚至会出现个别地区因为领导人的关注和到访,形成一种“爆发式扶贫”,从而造成对社会资源的无端消耗。

2.3　发展促进型

贫困是一个与经济社会发展相伴的永恒的课题。扶贫离不开开发、离不开发展,只扶贫不发展是救助,这种扶贫所起到的作用是短期的。没有以发展为导向的扶贫,最终还是会回到贫困的状态。尤其是在地区差距明显、社会分化加剧、致贫因素多样的今天,反贫困本来就内在地需要变政府推进为政府与市场、民间力量协同推进,而在经济新常态下,更是需要广泛吸纳社会力量、整合社会多方面的资源来应对贫困新风险。为此,需要大力提倡扶贫参与的社会性,即在参与主体上,由政府直接推进转变为政府推动全社会参与,构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。因此,进行广泛的社会动员,鼓励多元主体参与扶贫,建立相应的支持体系就异常重要[5]。

从经济学的角度来看,在扶贫过程中,社会资源也分为营利性资源和非营利性资源。营利性资源追求的是与当地经济发展相结合的经济收益的实现,非营利性资源追求的则是扶贫社会效益的实现。二者之间有一个结合点,那就是通过价值的共同实现达到扶贫的目的。在这种情况下,由贫困地区发展形势所促进的社会资源整合的特点就显现出来了。贫困地区的矿产、农产等用以发展的生产要素资源急需与外界资源的介入来达到激活、交换、产生经济价值的目的,这也是发展的规律所在。接着是社会资源在发展的趋势激励下,或自主、或被动进入发展的资源体系,并在发展的过程中达到价值实现的目的。发展本身是一个综合性的过程,仅靠一种或几种资源是无法实现的,要靠营利性与非营利性资源的结合,如在发展中引导民营企业参与各类农村合作组织的培育和发展,探索企业与农民生产合作、风险共担、利益分享的方式,以此来促进营利性资源与非营利性资源的良好结合。这样,先是发展的需要促进资源整合,再由资源的整合促进发展,这种发展又促进资源的进一步整合,从而推动资源整合由低级到高级、由简单到复杂、由单一到多元。

相较于其他几种整合方式,由发展促进的社会资源整合侧重的是经济社会发展的自身内在需求所引发的整合,自觉性更大,自主性更强,但各种资源之间的协调性相对较弱。特别是营利性资源与非营利性资源之间如果没有达成高度统一的共识,很可能会在整合过程中出现分歧,而导致整合的失败,甚至引发资源之间的冲突。

2.4　内涵催生型

贫困不仅仅是一种经济现象,也是一种社会现象。除了过去人们通常所理解的贫困指物质上的匮乏外,现代贫困还包含了人们精神上和社会其他方面的匮乏,如文化、精神、社会关系等。它既意味着在食物、保暖和衣着方面的开支少于平均水平,即人的基本生存机会的缺乏,还意味着包括休息、教育、休闲等社会保障以及社会生活的缺失。而满足这些生存和发展的条件就是贫困所赖以存在的资源内涵所在。综合有关机构的观点和学者们的研究,贫困实际上包括两层意思。第一,贫困是由于资源的匮乏,从而使其生活水平低于社会可以接受的最低标准。这里讲的资源,既包括物质资源,也包括文化的和社会的资源。第二,从根本上讲,贫困是缺乏手段、能力和机会。因此,着力提高贫困群众的自我发展能力非常重要[6]。

在中国,造成贫困的原因各有差异,贫困的表现、贫困的程度也各不相同。有受先天所处的自然条件所造成的贫困、有文化素质低下所造成的就业能力低下导致的贫困,有因为自身疾病全部或部分丧失劳动力所造成的贫困,还有因灾、因祸甚至因为子女受教育所造成的贫困等。不同的致贫原因以及不同的贫困表现决定了贫困的内涵不同,对资源整合所形成的要求也自然有所不同。

这种着力于内涵式资源整合的扶贫因此也有了自身的特点。它对资源的结构、资源的分配、资源的再造等都有着特殊的要求。比如在一些老旧边穷的贫困地区,其传统习俗是具有排他、排外属性的,这种文化教育上的愚昧是造成贫困的一个很重要的原因。而就其贫困的经济状况而言,又是开放的、非竞争性的,大家都非常渴望能有外部产业的引进或新的就业机会的增加来改变落后的经济面貌。这就是一种矛盾着的贫困内涵,因此也就催生了一种融合式的资源整合——教育资源。在国民教育资源紧缺的情况下,以社会爱心组织、培训机构、志愿者等为主体的社会帮扶资源得以进入,并与政府教育资源相结合,一方面通过文化知识的传播改变当地的陈规陋习,另一方面通过教育培训提高贫困人口的就业能力,从而改变经济上落后的状况,进而达到资源整合的目的。

内涵催生型的整合方式是一种由内而外的整合,针对性较强,比较贴合贫困的实际,更容易被贫困地区和贫困人口所接受,整合所遇到的阻力也相对要小一些。但这种整合最终应和贫困地区的总体发展要求结合起来,不然也只是杯水车薪,难以可持续。

3　社会扶贫资源整合的适应性分析

正如前面所分析的那样,不同的资源整合方式有着各自的优势和特色,这种优势要与扶贫对象相结合才能得以体现,即社会扶贫资源整合的适应性问题。否则,会造成资源的无端损耗而最终消蚀掉社会资源进入扶贫系统的热情。这其中,一是社会资源整合度的高低受到其自身以及外部诸多因素的影响;二是被扶对象在受扶过程中的反应会影响和反作用于社会资源的整合;三是前期的磨合以及后续的调适会影响到社会扶贫资源整合的效度。

3.1　制约社会资源适应扶贫的主要因素

3.1.1　资源流向地的先天禀赋

一种资源要进入扶贫领域,首先会考虑流向地的先天条件。有自然环境、地理条件、气象等自然条件、文化背景、民风民俗等社会文化条件的影响。资源禀赋不同,发展情况不一样,人文环境有差别,都会影响社会资源的流入与流通。而资源的顺畅流通是实现资源有机整合的基本前提。例如有的贫困地区集老区、山区、少数民族地区、库区于一身,山地、丘陵面积占当地总面积的80%,耕地多在25度以上的坡面上,土地瘠薄零散,耕作难度很大,农作物产量低且不稳定,经济效益差。有的贫困地区自然生态非常脆弱,石灰岩分布广泛,水土流失面积和石漠化面积大,旱、洪、风、冰等自然灾害频繁发生,因灾、因病、因残、因智等原因造成的贫困对象较多,返贫现象突出。即使有社会资源进入,也难以持续。再加上基础设施建设严重落后,资源没有生存和流通的载体。

3.1.2　待整合资源之间的信息对称度

信息在资源整合中的重要作用众所周知。曾经有学者就信息不对称给扶贫方式所带来的影响进行了剖析。其中就提到,政府扶贫效率低下的原因主要有两个：一是由于存在委托人目标难定性和代理人产出难量性,使得官员追求个人利益牺牲委托人的利益更加便利,从而引起了激励考核有效性缺乏。如果使委托人目标确定和代理人产出评价变得容易,则会出现委托人目标片面性和代理人产出评价简单性,增加代理成本,降低激励的有效性。二是由于信息不对称的存在。信息不对称带来了额外的风险成本和激励成本,并且中央政府对地方政府的具体扶贫信息收集成本太高,这是导致扶贫机制效率低下的一个原因[7]。同理,在社会扶贫整合的过程中,各种社会资源之间的信息对称程度影响着资源间的互补方式和互补程度;社会资源与政府资源、市场资源之间的信息对称程度会影响资源持有人的决策。

3.1.3　政策管道的激发力度

在整个扶贫体系中,社会扶贫要与专项扶贫、行业扶贫结合起来,才能发挥出最大的效用。同时,我国的扶贫工作又是以政府为主导的扶贫,政策无疑是影响社会扶贫资源整合的一个很重要的因素,某种意义上政策就是管道,它对各种社会资源的进入、流向、转换、使用、监管等起着协调、整合、传输、交换的作用。如果政策的激发力度大,人力资源、社会资金、专业技术等资源就会流入,并在政策管道内,在政策的引导下形成合力,汇聚成一股新的扶贫资源,为资源的拥有者及其使用者带来良好的社会收益。社会资源通过政策管道得到较好激活的同时,也就有了下一步持续追加的动力,会吸引更多、更好的优势资源加入到扶贫中来。这也就充分体现出了政策因素对社会资源所起到的作用,通过政策激发,社会资源能够得到进一步的整合运用到扶贫工作中去。扶贫取得良好的成效,又会促进政策机制的调整和优化,这也是政策机制与社会资源之间的相互促进。

3.1.4　被扶对象的受扶意向

与专项扶贫和行业扶贫不同,社会扶贫的自主性更强、灵活度更高、随意性也更大。这种情况下,如果不弄清楚受扶的对象及其具体扶贫需求,很难做到资源配置的精准性。而被扶对象的个体素质又往往决定着其受扶的意向。通常情况下,人口素质低下直接反映出贫困家庭成员人力资本投入上的不足,造成家庭成员创收能力不强,大多数人都只掌握一些比较原始的、简单的农业和畜牧业生产技能,劳动生产率低,挣的只是极其辛苦的“体力钱”。由于农村青壮年大都外出务工,妇女、儿童、老人在家留守的现状也使得一些扶贫项目建设缺乏劳力资源。即使社会资源有进入的意愿,希望能和当地的其他资源结合起来,也是巧妇难为无米之炊。

3.2　提高社会扶贫资源整合适应性的建议

3.2.1　创新资源整合思路,提高社会扶贫的统筹性

一是将抓扶贫与统筹城乡区域发展有机结合,与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化联动发展,合力推进扶贫开发。二是变单一扶贫为整体扶贫,集中力量办大事,整合抱团、集团作战,统筹推进整片整村基础设施、产业发展和社会事业,集中力量解决致贫的关键性问题。三是变资金扶贫为产业扶贫,实施连片开发,打造区域化、特色化、专业化、规模化、集约化的产业基地,改输血扶贫为造血扶贫。四是变物质扶贫为思想扶贫,扶贫先扶智,教育扶贫是根本。要通过加强思想宣传和教育,引导贫困户改变陈旧、落后的思想观念,树立自立自强和苦干创业精神。

3.2.2　畅通整合渠道,提高社会扶贫资源的融会度

一是政府要将扶贫的任务目标层层分解,落实责任。各级定点帮扶部门明确定点帮扶分管科室及帮扶工作组成人员。在扶贫过程中,由县领导牵头,整合部门力量、企业力量与社会力量,形成帮扶集团,对贫困地区实现“点对点”的帮扶。二是充分运用互联网等现代科技,打通资源之间的信息屏障,使得各种社会资源有一个明确的流通渠道。打造专门的扶贫资源流通平台,如建立专门的扶贫网站,将扶贫项目、扶贫需求、扶贫要求等发布到专门网站上,供社会各界参考、选择。同时将相关政策措施也公布到网站上,让大家可以通过这一平台将一些具体做法相互了解、相互交流,也可对不清楚的地方进行在线咨询,一来避免资源投入的盲目性和随意性,二来可以增加资源整合过程中的信息量,从而促进资源的衔接与整合效度,使优势资源得以集中发展成为真正具有优势的产业[8]。

3.2.3　加强平台和载体建设,增强资源的衔接性

一是以整片整村开发为平台,以相关扶贫规划为依据,以带动区域发展为目标,以新的扶贫考核体系为促进工作落实的手段,构建行业扶贫新机制。二是以国家定点扶贫、东西扶贫协作、扶贫集团帮扶、圈翼帮扶、县级结对帮扶等为平台,通过争取投入、对口帮扶、招商引资、项目合作、人才交流等形式,聚集力量,形成合力,搭建社会扶贫新平台。三是以扶贫开发小片区为主战场,把整村推进作为片区开发的重要载体,以专项扶贫资金为引导,创新机制实行连片扶贫开发,探索实现专项扶贫新路径。倡导社会各方面力量参与实用技术培训、就业创业培训、技工培训、致富带头人培训。鼓励企业开展领军人才顶岗培训,探索跨区域、跨行业开展联合培训的新方式。以培训为抓手,整合资源,注重实效,实现培训供给与市场需求的对接[9]。

3.2.4　建立和完善机制,坚持对资源使用的规范化运行

从完善政府相关机制的角度,一是建立领导决策机制。充分发挥扶贫开发领导小组的组织协调作用,按照参与式村级扶贫开发规划,落实各方面的任务和责任,形成多方投入、联合共建的工作新格局。二是建立部门间协作机制。围绕整村推进,各有关部门抓紧建立发展规划与项目计划衔接以及信息沟通工作机制,密切分工协作,合力推进贫困地区新农村建设。三是建立科学管理机制。按照统分结合、权责明晰、奖惩分明的要求,做好项目资金整合的管理工作。扶贫部门要充分发挥综合协调职能,主动与有关业务部门搞好规划、计划的衔接工作,积极联合组织、人事、财政、监察、审计等部门,加强对资源整合、整村推进工作的检查、监督和考核。如重庆市城口县根据市财政扶贫专项资金管理实施办法,出台《城口县扶贫项目及资金管理办法》和《城口县财政扶贫资金报账制管理办法》,引入竞争入围及招投标机制、群众义务监督机制,开展项目绩效评估,并规范扶贫项目及管理,出台项目申报指南,建立项目库,建立扶贫项目台账,进一步完善扶贫资金监督管理办法及流程,确保扶贫资金和项目阳光操作。

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