积极老龄化福利政策视角下的老年志愿服务

(云南大学滇池学院,云南昆明 650228)

1　人口老龄化对老年福利政策的挑战

21世纪是中国人口老龄化的世纪。随着1952—1953年出生的人口进入老年期,人口老龄化速度加快,中国迈进了全面老龄化时代。根据《2014年国民经济和社会发展统计公报》的数据,到2014年末,大陆地区总人口136 782万人,60周岁及以上人口21 242万,占总人口的15.5%,65周岁及以上人口13 755万,占总人口的10.1%。人口老龄化进一步发展。

与老龄化加速相反,新增劳动力数量则在减少,劳动年龄人口进入负增长时代,原有的人口红利消失。2013年的老年社会抚养比达到21.58%,社会总抚养比接近46%。对此,全国老龄工作委员会办公室在《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》中,将人口老龄化趋势概括为四点：人口老龄化将伴随21世纪始终;2030年到2050年是中国人口老龄化最严峻的时期,人口总抚养比将最终超过50%,有利于发展经济的低抚养比的“人口黄金时期”将于2033年结束;重度人口老龄化和高龄化将日益突出;整个社会将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力。人口老龄化的发展使传统的老年福利政策面临巨大的挑战。

其一,“未富先老”的基本国情决定了在养老需求的满足上,靠个人购买商业服务或靠政府包揽老年福利服务的方式都是难以实现的。就个人而言,购买商业服务费用过高,以城镇居民年人均可支配收入28 844元、农村居民10 489元[1]的水平,绝大多数家庭和老年人是不可能通过购买商业服务来满足养老需求的。而对于政府来说,依靠公共财政和政府的信息、组织资源直接承担老年人的福利供给,不仅负担不起,而且还会造成个人和家庭过度依赖公共福利的社会问题。

其二,在工业化和城市化的社会转型中,传统的家庭养老和社区邻里互助功能逐步弱化,传统的老年福利体制所依靠的家庭照顾随着小型化、“独子化”“空巢化”等家庭结构与功能的变化逐渐失去其功能,而“社会化养老供给又明显不足”[2],离老有所养、保障老年人生活质量的基本目标有较大差距。

其三,老年福利需求多样化不断发展,而现实的老年福利供给方式比较单一,服务水平低,政府为老年人提供的福利照顾政策重点主要还是高龄、失能及缺乏家庭支持的低保老人,对更为庞大的一般家庭和老年人群体缺乏直接针对性的政策支持和多样化的服务,难以满足日益分化的老年福利需求。

其四,专业化、社会化的老年人服务体制不健全,专业人员和服务机构严重不足,服务方式僵化、单一,更多的是提供简单的衣食生活照顾和实物补贴,缺乏更为细致和深入的心理健康、精神抚慰和有针对性的个别化服务。结果是很多社会政策所确定的福利与服务的制度措施难以落实,导致政策实践的虚化,改善老年人福利状况的行动无力、政策效率低下,制约了老年福利的发展。

从另一方面看,老龄化并非社会的消极负担,也有机遇和可利用的资源。数量庞大的老年群体中蕴藏着巨大的潜能,他们一生积累的知识、技能、经验,以及仍然活跃的生命,是整个社会资源库中不可缺少的部分。如何将老年人所蕴藏的资源转化为应对老龄化挑战的力量,积极探索进入老龄化社会后的社会福利和社会发展道路,就成为老年社会政策研究面临的新问题。而在实务层面,为了应对社会老龄化提出来的新问题,近年来,政府及相关部门也采取了一系列措施,加大政府财政支持老龄事业的力度,立足于“老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随,与经济社会转型期的矛盾相交织,社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加”[3]的现实,从发展政府、市场、社区和家庭相结合的老年福利服务的要求出发,探索政府负责和社会参与相结合的老年福利发展新路径,对防止老龄化社会带来的各种社会问题作出了积极回应。

但是,由于长期以来政府主导的社会福利发展惯性思维主导着社会福利实践,在养老服务体系的建设中,“以政府为主导的强制性政策工具发挥着绝对的主导作用”[4]。这种依靠公共财政支持和政府行政干预来实现老年福利发展的做法,使社会参与和志愿服务在构建老年社会福利体系的行动中,不仅显得被动乏力,而且常常变成无足轻重的行政附庸,对应对老龄化的挑战产生了不利影响。因而,创新政策思维,调整政策导向,运用自愿性政策工具来纠正传统社会政策过度强调政府在发展老年福利中作用的偏差,克服消极的老年福利政策仅仅把老年人看作照顾对象和社会负担的局限,就变得非常必要和迫切。

2　用积极老龄化的政策思维推动老年福利发展

学界通常基于政府提供物品和服务的水平分类标准,把政策工具分为强制性、自愿性和混合性三种[4]。其中,强制性政策主要体现的是政府的责任和意志,自愿性政策体现社会参与、自助和互助的自发性与志愿精神,混合性政策则是将强制性和自愿性两种政策相结合,以兼顾前两者的优劣余缺。从类型学的角度看,积极老龄化的政策框架属于混合性老年福利政策。它强调从健康、参与和保障三个维度来应对人口老龄化的挑战,把老年福利的发展与老年人的生命价值和社会权利联系起来,容许人们在一生中能够发挥自己在物质、社会和精神方面的潜力,按照自己的需要、意愿和能力参与社会生活,在需要帮助时,能够获得充分的保护、安全和照料。按照世界卫生组织2002年所确定的《积极老龄化政策框架》,积极老龄化的核心是强调老年人“继续参与社会、经济、文化和公共事务,而不仅仅是体育活动的能力或参加劳动队伍。在工作中退休下来的老年人和那些患病或残疾的人,能够仍然是他们亲属、亲友、社区和国家的积极贡献者”[5]。因而,积极老龄化政策是一种融合了强制性政策和自愿性政策内涵与方法的混合性政策。

积极老龄化的政策思维一方面需要政府及社会改变传统政策观念,摒弃将老年人看作是一种社会负担的错误观念,老年群体不仅仅是被社会关怀和被照顾的对象,他们的需求也不仅仅在“老有所养”和“安度晚年”。充分认识老年作为人的整个生命历程的一个重要阶段,不是人生的终结,而是人生新的转折和开始。老年人群蕴藏着巨大的发展潜能和价值潜能,他们不仅是社会发展的受益者,更是未来社会的参与者[6]。在应对老龄化带来的挑战时,要为老年人的发展创造有利的社会环境,运用自愿性政策工具,通过社区、志愿性团体和各种非营利组织的协助,让老年人有机会、有可能在这个新的人生阶段,发挥其潜能和自主性,在参与社会发展的过程中实现健康发展、能力发展和价值发展,以提高老年人的自我效能感[7]。另一方面,积极老龄化也需要政府履行责任,运用强制性政策工具来保障老年人的生活安全和健康,为他们提供经济和各种生活条件的支持,并且为实现积极老龄化的目标做出制度性安排。唯有这样,积极老龄化政策框架的三大目标(老年人的身心健康、社会参与和健全的社会保障)才能够实现。

从社会建构的观点看,积极老龄化是对传统本质主义的被动老龄化政策思维的摒弃。诚如2002年第二届世界老龄大会制定的《国际老龄问题行动计划》所指出的,尽管在21世纪,世界人口老龄化作为一种不可避免的趋势持续发展,“整个社会都感受到老年人口持续增长的冲击及其对经济、社会关系和文化的意义,但是,直到最近,社会政策和计划还趋向于集中在青年和其他人口结构的影响上,很少有针对关于持续增长中的老龄化人口的认识或对相关政策的调整”[8]。这种本质主义老龄问题观从自然生命的退化来看待老龄化,把老龄化看作是一个消极的过程,认为老龄化是客观自然的现象,老年人的本质是生理机能的退化和社会功能的衰减。因而,老龄化是一个社会问题,老年人是一个需要被人照顾、保护和有问题的人群。这种以标签化的方式和消极的态度定义老龄化的做法,无视人是社会历史与文化塑造的基本事实,也忽视了人作为社会存在的精神和文化价值,把老年人排斥在社会发展进程之外。

这种非历史的自然主义老龄观随着现代社会知识与技术革命和人类生产及社会生活方式的改变而受到质疑和挑战,尤其是自然年龄的界限在变化的社会环境和文化观念中变得越来越模糊,我们的社会越来越变得与年龄不相关。一个人在70岁以后还可以参加极限运动或做一名学生,一个人也可能在50岁退休去安度余生。从根本上说,“人类身体中并不存在着什么变化需要用年龄、老龄化或衰减的概念来描述;人类本质上没有老龄化的过程;老龄化的话语产生于特定时代的特定文化中人与人之间的相互关系。不同文化环境下对‘老龄化’可能有着不同的理解”[9]。这种相对论的老龄观随着社会建构理论的兴起对本质主义的老龄观提出了最严厉的批评,并对老年福利发展产生了深远的影响。积极老龄化的政策思维及其行动框架,正是在这样的思想观念和现实社会变迁中逐渐被人们所接受,并成为新的政策行动的哲学基础。

借助于社会建构论的观点来看积极老龄化对老年福利发展的意义,积极老龄化的政策框架把社会保护与社会参与结合起来,通过赋予老年人参与公共事务和社会发展的权利,重新解释了老龄化的含义,并把对老年福利的理解从社会保护上升到参与社会、自我发展和自我实现的需要,使老年福利建立在可持续和保持与社会的密切联系基础上,创造出老年人健康和发展的新局面。在这个意义上,“积极的老龄化政策已成为应对人口老龄化、保证经济社会协调发展的重要对策”[9]。

3　老年人的社会参与与发展老年志愿服务的必要性

社会参与作为积极老龄化政策三个行动支柱之一,在推进积极老龄化战略的过程中起着至关重要的作用。作为老年人口基数最大的国家,如何将老年人巨大的人力资源转化为社会发展的动力,使老年人不仅有能力带头改善自身的情况,而且有能力带头改善整个社会,从而对社会作出贡献,就成为当代中国在人口老龄化背景下,经济和社会可持续发展的重大议题。

在不同的社会文化背景下,老年人的社会参与有多种可选择的途径：延迟退休,退休后继续工作,参与社会的政治、文化和娱乐活动,以及从事志愿者工作。毫无疑问,延迟退休是解决老龄人口不断增加、劳动力供应不足以及社会抚养比不断攀高造成的经济压力的一个有效措施。但是,延迟退休会受到来自社会和家庭与个人意愿等方面的制约,由此引发的争议和社会反响,造成政治风险(如法国关于延迟退休一年所引起的抗议活动);此外,延迟退休也存在挤占就业市场和后代职业生涯发展空间的问题,有可能产生代际公正的问题。

退休后继续工作,对一些健康、有知识技能的老年人而言,无疑也是从事生产性劳动、参与社会经济活动的重要途径。它对实现“老有所为”的老年人生活愿景有现实的意义,也是老年人获得收入、保持和改善其经济状况的主要途径。但是,这样的社会参与既受劳动力市场的影响,也受个人经验、技能、身体和其他条件的限制,难以成为大多数老年人的选择。而社会对于退休老人的再就业也存在各种歧视和排斥,从而使他们的尊严和人格受到伤害。

参加各种社会活动对于老年人保持与社会的联系,维护个人的心理和精神健康,实现“老有所乐”的生活愿景,无疑是一种积极的选择,也是参与社会发展的有效便捷途径。参与社会活动可以发展老年人的社会交往,活化他们的心智和生活方式,让他们有更多的机会分享社会发展成果,促进健康老龄化的发展。结合中国社会的具体情况来讨论发展老年志愿服务的意义,其必要性主要表现在以下四个方面。

一是志愿者服务作为一项具有广泛社会参与性的公民社会行动,对于建设一个民主、和谐、合作互助的现代社会,是一个不可或缺的要素。它有利于增进社会信任和社会团结、发展自组织的社会关系、实现社会福利社会化。而组织实施老年志愿服务,既是发展老年福利以应对老龄化社会挑战的现实要求,也是实现老年人参与社会发展过程、积极承担发展老年福利的公民责任、实现个人和社会共同发展的重要途径。

二是从社会治理创新的角度看,发展老年志愿服务对完善老龄化社会的福利治理结构,改变传统福利体制下政府总揽社会福利责任与老年福利治理中强制性政策工具过度使用而民间社会的福利主体过于弱小、自愿性政策工具难以发挥作用的治理格局将起到促进作用。特别是在当前以政府为主导的老年福利供给模式下,行政体制固有的弊端,如“成本高、部门扯皮以及服务缺乏协同等问题”[4]的存在,难以避免出现“行政失灵”现象,导致老年人在服务的使用上不方便、甚至无效的局面。因而,通过发挥老年人自助与互助相结合的志愿服务功能,能够起到纠正“行政失灵”的作用。

三是从社会变迁的角度看,现代化和市场经济的发展给当代中国的文化伦理和社会结构带来了“双重变迁”[10],传统的孝道文化和养老礼俗随着家庭结构的小型化及空巢家庭、单亲家庭、失独家庭、隔代抚养家庭等家庭形式的大量出现而式微;人们的生活方式、社会交往方式与价值观等方面的变化,也极大地削弱了家庭功能。家庭养老的社会基础被破坏,使之不能作为有效的老年福利供给方式发挥作用,需要通过发展以社区为基础的社会化养老服务来解决。因而,发展有组织的老年志愿服务来完善社会化养老服务体制,改善老年服务与福利供给方式,就成为实施积极老龄化战略的重要支柱。

四是从降低老年人服务成本、弥补老年福利资源不足的需要出发,发掘老年群体自身潜能,整合人力资源,形成更有效的老年服务体系来应对老龄化的挑战,需要建立有组织、专业化的老年志愿服务制度。中国拥有庞大的老年群体。在较为严格的强制退休制度下,大量富有活力的低龄老人进入老年群体。随着老龄人口不断扩张、老年人口的经济与政治基础的强大以及技术力量的迅速发展,老龄人口正以一种积极的方式进行着自我的建构[9]。将这一重要的人力资源转化为缓解老龄人口激增造成的养老压力的个人社会资本和社会福利资源,利用老年人丰富的知识、技术、工作经验和阅历来改善和提升自己的生活质量和健康水平,并为其他老年人提供服务,活化老龄化社会,就成为发展老年志愿服务最持久的内在动力。

4　开展老年志愿服务面临的困境及其克服方式

发展老年志愿服务在实现老年人参与社会进程、丰富老年福利内涵方面具有积极作用,对应对21世纪中国社会面临的“银发革命”挑战,化解养老压力,也是一项重要举措。但是,在现实的情境中,老年志愿服务的发展也存在观念、政策制度、组织和社区等方面的障碍。克服这些障碍,对推动积极老龄化的政策实践将发挥重要作用。

第一,从观念性障碍来看,首先,长期形成的老年福利观念,把养老看成人生舞台的谢幕,一旦进入老年群体,就意味着由工作者变成赋闲者,从社会生活的中心退到边缘,“由国家或单位来照顾”成为大多数老年人的共同心态。其次,传统的孝道和敬老文化建构了以老年人的需求为导向的“老年中心主义”福利观,围绕着赡养老人这个中心为老人提供保护和照顾,使老年人群体变成单纯的受照顾者,在一定程度上阻碍了老年人参与社会活动、服务他人的积极性。最后,改革开放以来,受个人本位价值观的影响,整个社会形成了“各自管好自己的事”的个体主义观念,这种观念阻碍着公民意识的发展,造成公共性观念的缺乏,一定程度上影响了老年人参与志愿服务的意愿。此外,由于社会对老年志愿服务的认同不高,大多数人还把志愿服务等同于“学雷锋,做好事”的自发行动,对志愿服务的福利功能和社会价值的认识还停留在较为初级的阶段,对老年志愿服务的发展形成较大的思想观念障碍。

第二,从政策制度性缺陷来看,近年来,尽管社会大力提倡志愿者服务,相关政府部门、行业组织也不断提出发展志愿服务的要求,但从总体上看,缺乏志愿者服务的制度体系建设规划,尤其是缺乏老年志愿服务的制度规范引导,各种政策措施不能相互衔接,使老年志愿服务发展的政策、管理服务制度呈现碎片化的状态。志愿者的招募、管理、服务方式和服务内容,以及服务的评价体系等不系统、不健全,使志愿者服务的价值和意义都无法体现出来。例如在一些地方开展的时间银行储蓄服务活动,由于缺乏有效、系统的制度保障,往往难以持续下去。因此,加大政策引导和制度规范的建设,形成相互衔接的老年志愿服务体系,就成为发展老年志愿服务最迫切需要解决的问题。

第三,从组织发展的制约来看,志愿者服务属于公民社会行为的范畴,以各种非营利的社会组织为代表的公民社会在发展社会福利、提供社会服务等方面有着积极的、不可替代的作用,对政府和市场所提供的公共服务与经济服务的不足是一种重要补充。发展老年志愿服务需要以社会组织为依托,通过各种服务方式灵活、专业性强的社会组织将老年志愿者组织起来,才能凝聚老年志愿服务资源,开展有针对性的活动,引导老年志愿服务深入、持久地进行下去。但是,由于社会组织的发展在中国大陆地区仍然较为弱小,无论在整合资源、协调各方面关系,还是在专业化程度和组织社会服务的能力上,都与老年志愿服务的发展要求有较大差距,形成了老年志愿服务组织性差、服务形式化、表面化等方面的缺陷。积极开展社会组织建设,支持和引导它们朝着专业化、规范化和自主开展服务的方向发展,培育出大批有活力、能力强的社会组织来协调规范老年志愿服务,将会为老年志愿服务深入、持久地开展下去提供组织保障。

第四,从社区发展的缺陷来看,开展老年志愿服务面临的困境与社区建设中存在的问题密切关系。社区是老年志愿服务的场所,其服务的对象也主要是在社区。中国在20世纪80年代后期开始发展志愿服务,最早的志愿服务产生在社区层面上[11]。但是,受社区发展中存在的种种问题的影响,社区志愿服务的发展并不尽如人意,存在诸多不利于老年人参与社区志愿服务的障碍。比如社区管理和服务的行政化倾向,使社区在组织志愿者服务时,往往存在重视志愿服务的形式,而忽视内容与需求。这些问题的存在使志愿者服务变成各种与社区居民生活需要联系不紧密的主题活动,或者配合政府工作需要的宣传活动;一些社区老年志愿服务,注重形式而缺乏内容,成为参与者自娱自乐的活动,志愿者的“服务”特质无法发挥出来。更为致命的是,由于社会变迁造成的社区“空心化”和“原子化”,社区所特有的认同感、归属感也不断衰落,社区的自组织性大大降低,居民对社区参与缺乏动力,态度趋于冷淡。这些变化使得社区作为发展老年志愿服务的平台难以发挥作用,作为开展老年支援服务的对象难以体现价值。因而,欲发展老年志愿服务,需先开展服务型社区建设,通过社区建设来恢复其自组织功能[12],让社区回归自我管理、自我服务的自治地位,就成为需要解决的又一难题。

总之,发展老年志愿服务是推进积极老龄化战略的重要支柱,也是实现老年人社会参与的主要方式。充分发掘老年群体所蕴藏的社会资源,用它们来促进老年福利事业的发展,是开展老年志愿服务的意义所在。作为应对老龄化社会挑战的一种社会行动,开展老年志愿服务需要多种社会力量的介入,同时也会受到多种社会因素的制约。因而,开展持续的行动,从人们的观念改变到政策制度的调整,再到社会组织的培育和社区建设,通过多层面的改革探索来促进老年志愿服务的发展,是最终实现老年人社会参与和积极老龄化必须要开展的工作。

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