浅析大宗物资采购阳光平台的风险

◎ 刘辉 郭茂林（哈尔滨产权交易中心，哈尔滨150090）

浅析大宗物资采购阳光平台的风险

◎ 刘辉 郭茂林（哈尔滨产权交易中心，哈尔滨150090）

哈尔滨产权交易中心自2013年搭建市属国有及国有控股企业大宗物资采购阳光平台以来，实现了经济效益和社会效益双丰收，既达到了国企阳光采购、预防腐败的目的，又为国有企业节约了采购成本，取得了共赢的局面。

但是，任何创新业务的发展都伴随着风险，大宗物资采购过程事实上就是买卖双方博弈的过程，始终存在着信息不对称的问题，不同的利益主体在决策时互相影响和作用，也伴生着各种风险。风险是市场的固有属性，大宗物资采购平台作为采购行为的组织者，必然要面对采购过程中各种风险的冲击，如何规避采购风险，实现健康快速发展是摆在我们面前的一个重要课题。

1 风险的定义和范畴

在《项目管理知识体系指南》中，将风险管理与投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、组织协调等六方面与风险有关的内容综合而成一个独立部分。项目风险定义为“是一种不确定事件或状况，一旦发生，会对至少一个项目目标如时间、费用、范围或质量目标产生积极或消极影响”。风险管理就是一个确认危机因素并使危机本身及危机所造成的负面效应去除或降至最低的过程。

2 风险的种类

“采购风险”按不同的划分标准可分为以下几类：根据风险处置方式分类，可分为可转移风险和不可转移风险。从采购市场需求和供给主体及相互影响的角度分类，可分为招标人风险、供应商风险和供需市场风险。对招标人而言最大的风险莫过于付出较高的费用，得到非期望甚至是质量低劣的产品或服务。

大宗物资采购阳光平台目前有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购及网络竞价采购等多种采购方式。本文以公开招标方式为例，从大宗物资采购平台角度对招标文件风险、招标过程组织缺陷风险、人员道德风险、合同风险、其他风险等进行深入分析。

3 风险的识别

3.1 招标文件风险

招标文件是招标人提出采购要求和招标投标程序规则，指导投标人编制投标文件的法律文件，是招标、评标、定标的依据，也是投标人编制资格预审申请文件、投标文件和参加投标的依据，还是招标人和中标人签订合同的基础，对招标投标双方都具有法律约束力。招标文件合法、规范与否，直接影响着招标投标活动成败和合同履行的效果。因此把好招标文件质量关，防范招标文件违规、错漏引发的法律风险，是保障项目顺利实施的关键。

3.1.1 招标文件编制风险。目前在招标文件编制阶段存在的主要风险是招标文件编制单位人员素质不高，生搬硬套，不加修改地使用其他文件的有关章节，制定的评标办法、合同条款、技术标准和要求等都过于简单，造成所制定的招标文件以偏概全或者不能充分体现项目具体特点，给投标人留下很大的应对空间，增加了合同谈判及项目实施过程中的风险。

3.1.2 资格条件设置风险。资格条件设置风险属于信用风险。招标文件中的资格条件一般是指企业资质、业绩、人员、资金、设备、信誉等最低要求。如果条件设置过高，可能造成参与竞争的投标人过少，造成流标，或不能充分体现竞争性，也可能造成中标单位采取挂靠方式进行施工；条件设置过低，参与竞争的投标人过多，招投标工作量大，同时也存在着中标人实力低而使合同难以执行的风险。

3.1.3 标包划分风险。采购招标标包的划分，应主要考虑以下风险因素：首先，要有合适数量的潜在投标人。潜在投标人过多，形成恶性竞争。潜在投标人过少，竞争性不强，甚至导致招标采购失败。其次，对同一种货物，应根据实际情况确定是否分为两个或多个标包。这样可以分散风险，但也有可能降低竞争性。最后，应考虑潜在投标人应有足够承受风险的能力，确定潜在投标人的形式。对于代理商，其价格和资源风险承受能力明显低于生产厂家，但代理商在物流服务方面一般要优于生产厂家。

3.1.4 技术条款设置风险。如将某投标人独有的或者比较有优势的技术因素确定为招标文件的重要技术参数或者将其所占技术条款的权重提高，使该投标人在竞争中获得较大优势。

3.1.5 招标条件脱离实际风险。如不考虑正常的生产、建设周期而提出不合理的工期(供货期)要求，缩短法律限定的投标文件编制时间，设置苛刻的付款方式，提出根本难以满足的特殊服务要求和技术参数，规定“一边倒”的违约责任等，易引发争议，也为履行合同留下隐患。

3.1.6 评标办法和评标标准不公开风险。招标文件没有明确规定评标标准和评标办法，而是事后制定或者规定的内容不合理，或者只规定采用经评审的最低投标价法或采用综合评标法但不具体，为暗箱操作留下余地，如重技术评标标准轻商务评标标准甚至取消商务评标标准，评标标准和方法含有倾向性内容，妨碍公平竞争。

3.1.7 招标文件忽视对合同条件的规定风险。只是原则性地列出主要条款或者合同内容不符合项目需要，导致在后续与中标人签约时增加谈判难度或者无法通过谈判更改既定合同条款内容，引发合同法律风险。

3.1.8 招标文件功能描述不明确风险。如技术指标、质量要求、验收标准不明确，将影响投标人的正常报价和投标策略，最终影响招标项目顺利实施。

3.2 招标过程组织缺陷风险

招标过程组织缺陷风险是指在项目招标采购过程中组织管理的疏漏和缺陷所导致的招标失败的风险。采购过程包括招标准备、招标实施、开标与评标、定标与备案、合同签订与备案等五个阶段。

3.2.1 招标代理机构选择风险。目前国内的招标代理机构主要存在市场不规范、专业技术水平不高，代理业务流于程序性操作、代理从业人员行为不规范等问题。

3.2.2 评标专家管理风险。据了解，当前评标专家的抽取来源和管理大相径庭，有的招标项目是由招标代理在政府成立的专家库中抽取，有的是在招标代理机构自己的专家库中抽取，其抽取方法和保密措施很难令人信服。有的评委未通过相关业务的培训，未取得有关资质证书；招标人甚至随意指定评标专家，未按规定从评标专家库中随机抽取评标人员。

3.2.3 保密工作不到位风险。如：存在标底未按要求封存盖章，造成标的泄密；招标人泄露评标小组成员信息等问题。

3.2.4 评标风险。目前有的采购平台因评标场地条件限制，所有评标专家共同在一个评标场地评审，容易发生相互影响评标结果的风险。由于评标时间一般较短，如何在较短时间内对所有投标人的文件进行详细区别打分，选出最优的中标人，对专家要求很高。另外部分地区、行业评标专家库设置不合理，专家数量少，对评标也造成较大风险。

3.3 人员道德风险

人员道德风险是指在招标过程中，由于人为的责任或道德素质的问题，收受贿赂、徇私舞弊、渎职等致使招标不利甚至失败的风险。这里的人员包括招标人、招标代理机构人员、采购平台工作人员、评标专家、监督人员等。

3.3.1 招标人道德风险包括：采取拆分合同、肢解工程等方式，规避招标及相关审批、审查程序，造成工程质量隐患、 工期拖延，影响企业生产建设；通过选定特定供货商或指定产品品牌，收受供货商“好处”，物资采购质次价高，给企业带来经济损失；存在发送招标公告的广知性不强；主管领导授意评委和工作人员偏向特定投标单位；以邀请招标代替公开招标；以不合理条件限制或排斥潜在投标人或投标人；以选型为借口指定物资型号、指定供应商；以追加采购等方式“招小送大”；为使特定的投标人中标而“暗箱操作”，包括泄露标底，从而选择不符合条件的投标人，给招标项目带来经济损失和质量安全隐患等问题。

3.3.2 招标代理机构人员和采购平台工作人员等招标投标活动负有责任的工作人员存在徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守等问题。招标程序违反规定，引发经济纠纷和法律纠纷，造成不良影响。

3.3.3评标专家存在资质审核不严，造成不具备相应资质以及超资质范围的投标人中标，影响工程工期和质量安全；评委资格不符合要求，缺乏公正评判，有意选中特定投标人中标，有失招投标的公正性。

3.3.4 监督人员管理与监督不到位带来的风险。专职纪检人员配备不足，缺乏专职监督人员，通常只是随机邀请监督人员到场参加评标会议，监督人员也只是对评标现场情况进行认可，没有精力监督所有招标项目；监督人员对招投标监督业务不了解或欠缺招投标管理专业知识，未有效发挥招投标监督作用，使现场监督流于形式。

3.4 合同风险

合同风险是指发生在发出中标通知后，与中标人签订协议确定采购渠道、采购单价、价款结算及支付办法、违约责任及其他相关事宜时的疏漏、权责不清等原因所造成纠纷的风险。

大宗货物采购合同履行过程中，主要存在资源短缺风险、价格波动风险、采购质量风险、物流风险、数量调整风险。采购质量是人们最关心的问题，也是采购的基本要求。包括采购货物质量、 工程质量、服务质量等等。在操作过程中稍有不慎，将给国家和社会造成不可弥补的损失，采购质量风险。也是采购风险最大的一个方面。履约担保作为招标人控制风险的—个重要工具被广泛采用。

3.5 其他风险

3.5.1 采购价格风险。价格是衡量采购绩效的重要指标。在实践中，虽然对每笔采购业务都严格按程序操作，但有时因为价格受品牌、质量等一系列因素的影响，导致采购价格过高，节约资金很少的情况。但招标人和社会的评价却从单一的价格体系指标来衡量、评价大宗物资采购，使得采购的目的和社会效益被误解。

3.5.2 安全责任风险。安全责任重于泰山。安全责任贯穿于大宗物资采购过程的始终。如采购货物，运输途中的安全；采购工程，施工过程的安全和产品自身的安全，以及服务类采购如车辆加油采购、车辆保险采购等等都存在安全责任问题。

3.5.3 资金结算风险。资金结算是采购工作的重要内容之一。由于采购项目繁多，供应商情况不同，采购方式方法不同，采购金额多少不一，资金结算方式各不相同，极易发生漏结、错结等问题。

3.5.4 投诉风险。随着采购制度改革的不断深化，社会法制化程度不断提高，采购项目日益复杂，投诉风险逐渐增加。采购当事人期望结果与评审结果之间差异，是未中标供应商进行投诉的内在驱动力。采购当事人法律意识的增强和投诉或诉讼低成本可能是导致投诉风险增加的另一个重要原因。

3.5.5 验收风险。由于人为因素造成企业所采购物资在进入仓库前未按合同及制度要求，对采购物资数量、品种、规格、质量、价格、单据等多方面进行审核和验收而引发的风险。如在数量上缺斤少两；在质量上鱼目混珠，以次充好；在品种规格上货不对路，不符合合同规定要求；在价格上发生变形等。

4 风险的防范

公信力是大宗物资采购平台的生命，“公开、公平、公正”是大宗物资采购平台的基本原则。要树立采购平台威望，必须加强采购风险的规避。

4.1 完善各项规章制度建设，阳光采购全过程公开

首先，建立健全采购规章制度。依据《中华人民共和国招标投标法》、《招投标实施条例》等相关法律法规，产权交易机构要结合采购平台的实际情况，推进采购制度建设，明确招投标内容和方式，建立相关操作流程和审批程序，建立业务培训机制，从招投标文件编制、 投标人资质审查、招标会议组织、评标定标、中标通知书公示、招标资料归档等全过程规范，确保招投标工作有据可依。如，岗位考核制度规定：招标采购项目要在签署《中签确认书》之日起45日内完成招投标工作；竞价项目：签订协议后30日内完成；会审制度规定：招标代理机构在发布招标公告和文件前，应先向产权交易中心报审，会审通过后方可公告；招投标监督规定：纪检监察部门要对资格预审、抽取评标专家、开标、评标等多环节进行监督；招投标档案管理规定：代理机构要及时将招投标材料、评标报告报送产权交易中心，中心工作人员要在规定时间内完成归档。其次，大宗物资采购全过程公开。实行招标公告、资审结果、中标结果、评标报告、企业业绩等全部网上公开，达到过滤虚假信息，避免因信息失真、不对称而产生的投诉可能。

4.2 加强代理机构管理，强化重点环节监督

产权交易机构要进一步加强招标代理机构管理：对代理机构入围资格严格把关，选取资质硬、实力强、业务精的机构；加强机构日常管理，保持代理机构管理的常态化、标准化；建立代理机构的退出机制；制订代理机构管理办法，进一步完善招标操作流程，尤其要加强对重点环节的监督和管理。

4.3 加强从业人员思想教育，推进廉政采购

常言道：“无知者无畏”，工作人员要树立勤政、廉政意识，加强党风廉政教育。招标代理机构人员要加强法制培训，培育良好的职业操守，坚持按照程序办事，不越雷池一步。产权交易机构要向招标人、评标专家及监督人员宣传政策法规，借助典型案例深入剖析，以案说纪，提高遵纪守法的自觉性。采购从业人员应以良好的形象和文明服务的态度做好采购工作。

4.4 建立采购评审专家库，加强专家管理

首先，建立自己的评审专家库。经哈尔滨市国资委批准，哈尔滨产权交易中心正在推进评审专家库的建设，以后将严格实行电子化、规范化抽取评标专家，每次评标都由计算机以随机函数抽取，直到评标前一天，计算机才通过智能语音系统及短信固定模式通知专家。这样既减少了抽取专家的工作量，也加强了专家抽取到开标环节的保密工作。其次，全方位加强专家评标管理。对评标全过程进行电子监督；国资委和招标人的纪检人员进行现场监督；评标专家与招标人、投标人实行物理隔离；收存招标人和评标专家的通讯工具，整个评标区实行通讯屏蔽；评标专家先进行独立评审，后进行合议评审。

大宗物资采购是一项复杂的系统工程，风险管理应贯穿整个采购过程。雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。大宗物资采购业务作为产权市场的创新业务，是大有作为的广阔天地。产权交易行业可以大力推进大宗物资采购阳光平台建设，加强风险管理，共同做大做强这项业务，为国资监管部门站好第一班岗，为阳光采购源头反腐打下坚实基础，这将更加有利于国有企业大宗物资采购业务在产权交易行业里健康阳光发展，更加有利于产权市场全面发展。

（第一作者为哈尔滨产权交易中心副主任）