浅论农村土地承包经营权确权工作

◎ 李祺（徐州产权交易所，徐州221003）

浅论农村土地承包经营权确权工作

◎ 李祺（徐州产权交易所，徐州221003）

2014年12月，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号，以下简称“《意见》”），明确指出引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有利于提高农村要素资源配置和利用效率，有利于加快推进农业现代化。

然而，要建立健康发展的农村产权交易市场，除了市场本身内练基本功以外，如何扎实有序推进农村土地承包经营权确权工作，将是农村产权能否实现规范流转等一切工作的基础。

《意见》指出，农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构。那么，推进农村土地承包经营权确权工作，亦应在政府指导下规范进行，把承包土地确权颁证作为推进建立健康发展的农村产权交易市场的先导性工程，围绕“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”的目标，规范组织实施。确权颁证确保农民土地的收益，不仅为土地流转提供依据，为家庭农场、合作社、种植大户等新型经营主体进行适度规模经营创造了条件、带来了活力，也为农民“离开”土地进行其他创收、增加财产性收入提供了保障，可以有效加快现代农业和农村产权流转交易市场建设进程。

1 完善举措激发新型经营主体活力

首先，加强新型农业经营主体培育，构建新型农业经营体系。为培育更多的新型农业经营主体，应支持股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体发展多种形式的适度规模经营，制订培育扶持政策，在推进土地流转、落实用地用电政策、配套基础设施、金融保险支持、组织技能培训、维护合法权益等方面予以扶持。

其次，建立农村土地银行，统筹土地流转抵押。探索成立农村土地银行，制订土地经营权抵押贷款办法，引导农户把承包的土地“存入”土地银行，土地银行根据土地的位置、等级、存地期限等因素确定土地利息，并发给农户存地权益证书，村民可以把土地通过产权交易市场抵押到金融机构进行贷款，破解农业发展瓶颈制约，推进农村承包经营权的资本化和制度效益的最大化。同时，对抵押贷款逾期的土地通过产权市场进行经营权处置，弥补金融机构及风险基金损失。

再次，设立政府补偿基金，破解农民抵押难题。建立贷款风险担保金机制，实行贷款风险补偿，通过农村土地经营权辅助抵押的方式，为新型农业经营主体发放贷款，保障其合法权益。

2 坚守底线推进土地流转改革工作

确权工作颁证复杂，政府应通过依法办事、群众参与、民主协商、规范操作，努力把复杂问题简单化。

首先，要守住依法依规的法律底线。严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，按照法定登记内容和程序开展工作，着力围绕承包地块面积、四至、权属，完善提升承包关系和管理水平。

其次，守住群众认可的民意底线。摸清家底，按照一户一簿原则，建立健全登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。充分尊重群众意见，工作中每个步骤都应反复酝酿讨论，每个环节都邀请群众参与，每项争议都由村民协商解决，每项成果都经群众签字确认，做到内容、程序、方法和结果“四公开”，切实保障农民的知情权、参与权和监督权。

再次，守住稳步推进的工作底线。坚持先易后难、先室内后室外、先定量再定性三项原则，严格把前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库每个环节的工作做细做实，严格按程序进行，切实做到调查摸底全面化、确权颁证一体化、档案整理规范化。

3 注重平台建设完善改革保障体系

建设农村产权交易平台体系，完善流转手续法律保障，推动农村产权流转交易公开、透明、公正、规范。

首先，打造土地流转和登记两大平台。在推进土地确权颁证工作的同时，充分依托产权市场，设立农村土地产权综合交易平台，积极打造土地流转和登记两大平台，建立土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化，与不动产登记信息平台实现信息共享。在这两个平台上，土地经营主体通过抵押土地承包经营权和收益权获得贷款，进行其他形式的融资。

其次，保障土地承包经营权确权经费。政府应明确将确权颁证工作经费纳入财政预算予以保障，建立工作进度、质量调度督查机制，定期考评工作完成情况。在确权过程中，建立三权分离的工作思路，尊重集体土地所有权，保留农民承包权，仅将土地经营权作为流转对象。土地经营权证应由县级人民政府颁发，内容包括受让地块情况、转让方土地承包经营权登记情况、经营方土地地籍图等。

再次，加强工作队伍建设。着力用好熟悉情况，公平公正、善于调解处理基层矛盾和纠纷的群众代表队伍，熟悉政策、协调推进工作的干部队伍和拥有先进技术的测绘企业队伍。

最后，强化宣传发动工作。逐级培训，层层发动，通过多种媒介多种形式广泛宣传相关政策和要求，确保相关政策家喻户晓。广泛宣传通过确权化解矛盾纠纷、维护群众利益和促进规模经营发展的积极作用，彰显典型带动效应，使农民群众思想从“要我确权”向“我要确权”转化，有力助推工作深入开展。■