农民工基本养老保险转移接续法律问题研究

农民工基本养老保险转移接续法律问题研究

刘冰1潘溪源1陶涛2

1.西北大学法学院，陕西西安710127；

2.西北大学公共管理学院，陕西西安710127

摘要：随着农民工群体的不断庞大，其社会保障权益日益受到社会的重视。当前，因为基本养老保险制度不够完善，以及农民工群体自身流动性大，文化程度不高的特点，农民工参与基本养老保险过程中经常会遇到转移接续不顺畅的问题。通过研究，本文对现阶段的问题进行了总结并且结合现状，对现行的基本养老保险转移接续制度提出切实可行的政策建议。

关键词：农民工；基本养老保险；转移接续

中图分类号：F323.89；F842.67

作者简介：刘冰(1993-)，女，汉族，陕西咸阳人，西北大学法学院本科生，研究方向：法学。

一、概念界定

(一)农民工

本文的研究对象主要是进入城镇务工的农业户口人员。就目前看来，农民工具有四大明显特点：第一，农民工实质是一个两栖群体。因为他们本身具有农村户口，所以农民是农民工的本质身份；又因为农民工在城市里从事非土地劳动来谋求收益，则非农产业工人是农民工的职业身份。第二，流动速度较快。他们为了追求更高的收入，往往由中西部像东南部转移。第三，社会地位低下。这也是导致养老保险转移接续制度出现制度边缘化的原因之一。第四，城市融合困难。城乡二元制度下，农民工常常备受歧视，城市往往不愿意给农民工机会，农民工自身也没有勇气融入。

(二)养老保险的转移接续

养老保险转移接续，是指农民工在工作变动后在不同企业间、不同城市间或城乡间其养老保险关系如何衔接而得以维持和继续的问题。随着城市化进程和劳动力的自由流动，养老保险转移接续的工作量与日俱增，其中产生的问题日益不可小觑。养老保险是否可以转移接续，不但会影响到农民工个人的养老权益，同时其自身所带来的外部性将会影响社会上劳动力的流动是否自由。若将养老保险的转移接续问题处理得当，那么正外部性将会促使我国劳动人口的配置趋于合理；反之，将会导致流动性人口无法自主转移，最终导致结构性劳动力缺失。

二、农民工养老保险转移接续过程中存在的问题

(一)基本养老保险制度“碎片化”

从根本上来看，导致农民工群体在基本养老保险上出现转移接续难问题主要有两大原因。一方面，由于我国地域广阔，各地经济发展水平不尽相同，而经济基础决定上从建筑，故各地区因经济发展不同，划定缴费与支付标准也就不同，从而没有形成一个统一一致的标准细则，客观上使得农民工在养老保险关系接续上缺乏统一的标准，阻碍养老保险关系的转移接续。另一方面，是因为我国养老保险统筹层次较低，只有北京、上海、天津、重庆、陕西等七个省份完成了省级统筹，绝对多数的省份仍停留在县(市)级统筹阶段。所以各地参加基本养老保险的政策不同、实施不同、领取亦不相同，各自独立安排的制度和管理系统加剧了农民工基本养老保险转移接续的难度。

(二)政府提供的服务实用性较低

根据我们的调查得知，大部分农民工难以充分利用政府提供的相关服务。因为农民工素质较低，生活水平较差，即使政府从线上、线下为社会群体提供再多途径、多方面的基本养老保险服务，只要农民工这一受体接触不到，则均是无用的。所以，为农民工这一特殊群体，开拓具有针对性和简便性的信息获取渠道、业务办理途径是有一定必要性的。

其次，业务办理效率较低也是导致各项服务实用性较低的一大原因。我们通过与农民工交流后发现，办理耗费的时间往往超过规定时间。若未在规定时间内完成办理和给予答复，将加大农民工办理转移接续的时间成本，从而降低农民工办理的积极性。

(三)农民工法律维权意识较弱

据我们了解，在转移接续基本养老保险中出现问题的农民工占大数，大部分农民工认为自己十分需要相应的法律救济，但让人诧异的是，真正会主动寻求法律救济的人却是小部分。不主动寻求法律救济的农民工并不是不信任法律，而是不知道有相关的法律或规章文件。这让农民工在自身权益受到侵害时总是处于被动的位置，最终导致问题无法解决。

三、对于农民工养老保险转移接续方面的政策建议

(一)实现全国基本养老保险“一体化”

1.“城市—城市”转移间实现养老保险全国统筹

实现养老保险全国统筹的目标并非可以一蹴而就，且因我国地广人多，各方利益较多冲突，难度自然加大。目前我国已有3/4的省份将养老保险由县级统筹上升至省级统筹，但要达到全国统筹的层次还心有余而力不足。所以一方面要让剩下的1/4还尚未实现统筹的省份进行统筹工作，另一方面指导已经完成省级统筹的省份优化政策，尽力

解决“寅吃卯粮”等问题。

2.“城市—农村”转移间实现城乡养老保险制度并轨

根据数据收集后我们得到，不少农民工会在外出务工后最终返乡养老，这就牵扯到城镇职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险之间的转移衔接。造成转移难的根本原因是城乡二元户籍制度的根深蒂固，户籍制度已成为农民工养老保险关系转移接续的壁垒，而目前想要迅速将城乡一体化、户籍一体化是不可能的，所以我们就应继续加深城乡养老保险制度的衔接，深入落实《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，并在此基础之上，不断推动城乡一体化进程，深化户籍改革。统筹城乡的养老保险制度就是从城乡整合一体化的原则出发，把城市和农村的养老保险机制作为一个有机统一的整体，为每个人提供同等的机会和权利，使多缴多得的机制更加明显。

(二)完善、落实与农民工相关的基本养老保险的制度规定

1.建立农民工养老保险法律保障

2009年公开征求意见的《农民工参加基本养老保险办法》因我国地区发展不平衡而一再推迟正式出台，目前它已被揉进《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》中进行实施，明显缺乏了针对性。即便有集中、专门解决农民工养老保险转移接续的制度，也仅仅是各地针对自身发展而制定的地方性法规，适用面太窄，最终导致制度“碎片化”，将本来应由立法机关制定的法律最后由行政机关通过相应政策来规定，降低了养老保险权益的权威性、稳定性。

所以立法部门应加大力度，制定农民工养老保险法律，尤其是转移接续部分应当尽力详细，使其成为整个农民工社会养老保障制度的核心，确保农民工养老保险制度健康持续地发展。

2.依法落实农民工养老保险法律制度

为了保证农民工养老保险在转移接续中不造成不必要的人为损失，在各方博弈中必须要更加具体地强调各自应当承担的责任。

无论是在养老保险转出地或转入地，都应有防止职责不清、互相推脱，并对于违法者依法惩治。对农民工基本养老保险法律制度运行情况，政府应进行时刻的监督与管理，避免地方政府和用人单位侵犯农民工合法权益。政府还承担着服务和教育人民的责任。制度边缘化下的农民工多因为自身法律素养不高，无法清晰明了的知晓自己所享有的法律权利，此时政府就应当作为政策的传播者，加大普法和维权教育的力度。

3.建立专门的农民工养老保险管理体系

由农民工的特性决定他们无法完全适用普通职工养老保险的管理计算办法，对此，可以采用欧盟式的分段计算法来对农民工养老保险进行管理。在经办过程中将新农保与城保或者城保与城保之间的缴费年限分别计算，由经办机构负责详细记录缴费年数，无论农民工转换多少次工作，就业当地经办机构将农民工的养老保险关系和缴费记录保存，到退休年龄一起结算。其间无需进行繁琐的待遇折算，直接按分段计算出最后的领取待遇。

(三)加强对农民工的法律救济

因为农民工具有较强的流动性，所以他们常常需要进行养老保险的转移接续工作，而养老保险的转移接续环节又极易发生各类纠纷，致使这方面的法律援助需求量非常大。但目前看来，农民工往往因为问题较琐碎怕麻烦，或是资金的原因使他们无法得到及时、全面的帮助。对此，政府可尝试建立专门针对农民工的法律援助机构，对其进行法律援助，作为法律救助制度的完善和补充。同时，政府还应主动与农民工建立沟通渠道，使他们的利益诉求能通过制度化的渠道来表达。

[参考文献]

[1]杨辉，曹亚飞.城乡社会养老保险转移衔接政策的分析与建议[J].东北农业大学学报(社会科学版)，2013，04：1-7.

[2]巨倩.农民工基本养老保险关系转移接续：问题、原因与对策[J].安徽商贸职业技术学院学报(社会科学版)，2011，02：43-46.