论环境污染第三方治理的困境及其解决——以武汉市餐饮油烟污染治理为例

胡 容

华中师范大学法学院，湖北 武汉430070

一、第三方治理模式概述

(一)第三方治理的运作模式

环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。第三方治理主要有两种运作模式，一种是政府主导，一种是第三方主导。前者强调政府在第三方治理中的重要作用，是行政主管部门协同环保部门对一些污染企业进行管制，主要的惩罚措施如罚款，责令改正等。第二种模式由环保部门通过招标专业治理环境的公司对污染进行治理，政府进行监督。

(二)第三方治理的具体内容

从责任的分配来看，排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。双方的合同中应该明确约定污染物排放种类、浓度、数量，严禁私自排放污染物。环境服务公司应确保污染治理设施正常运行和达标排放。委托治理合同中还应包括约定治理标准、内容、费用;通过履约保证金(保函)、担保、调解、仲裁等方式，建立健全履约保障和监督机制。

从治理情况来看，对于污染物采取分别处理与集中处理，预先处理与及时处理两种方式，对于一般污染物，通过园区管网集中收集，由环境服务公司进行有偿专业化治理全过程控制。环境服务公司可为排污企业提供从工艺设计、工程建设、设备采购、生产管理。新建工业项目原则上应集中建于工业园区，以实现污染物集中排放和集中治理。

从支付资金来看，合同中应该明确约定，排污企业应依据污染物种类、数量和浓度，合理确定减排服务价格。并按照合同约定的方式，向环境服务公司及时足额支付污染治理费用，购买污染治理服务。

(三)第三方治理的优势

从产业发展来看，第三方治理促进了我国环保产业的发展。我国环保产业的迅速发展为污染第三方治理的开展提供了必要的保障。同时第三方服务的推广将成为环保产业发展的重要推动力，向环保产业注入了大量的资本，刺激了环保产业的发展。

从环保角度来看，首先可以提高污染治理的效率，并降低污染治理的成本，据浙江省环保局的不完全统计，企业污染治理设施专业化运营后的达标排放率可达70%－80%，有的甚至可达90%以上，与污染企业自己运营相比，达标率提高30% －50%，运营成本节约10% －20%，企业的技术针对的是自己的盈利产业，很多排污企业对于排污技术，排污管理等并不具有专业的知识和人才，因此第三方治理更专业，更有针对性。其次它更利于监督管理，排污企业与治污企业之间的合同关系也促使双方互相监督制约，可有效控制单方违规违法排污行为的发生，减轻政府主管部门的监管压力，降低了执法难度。

二、武汉市餐饮油烟治理之困境

截至2014年12月，武汉市餐饮单位的数量已达近五万家，其中尤以具备低成本优势的中小型餐饮单位为多。另外，武汉餐饮单位分布多集中于城镇化发达区域，这些区域往往是居民稠密区。但中小型企业大多面临资金不足，技术缺乏的困境，进行污染治理常常会引发生存权与环境权的冲突。

首先，从净化设施的安置来看，我国《环境保护法》第41条规定了“三同时”制度。“三同时”制度具体到餐饮业中，即指餐饮单位的油烟净化设施必须符合相关标准，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，不得擅自拆除或者闲置，并确保油烟净化设施投产后符合相关标准，以保障餐饮油烟的清洁排放。虽然餐饮单位不安装或虽然安装但不经常清洗或运行的行为实为违法，但在执法中，考虑到餐饮单位老板倚靠餐饮单位的运行为生，环保部门往往难以对其作出责令停业、取缔等较大力度的处罚，使得违法行为未得到遏制。一味加大处罚力度，难免危及到餐饮单位老板的生存权;不采取任何措施，又使得公民的环境权得不到保障。从实际情况看，若想要达到治理的目标，全省将全面整治城市燃煤小锅炉，加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”等清洁能源替代工程建设，二氧化硫、氮氧化物等防治更是重中之重。除必要保留外，各设区城市建成区将基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉;到2015年，基本淘汰燃煤炉窑集中区和工业园区内燃煤炉窑，确实无法淘汰的，必须按规范建设投运除尘、脱硫和脱硝设施，确保污染物稳定达标排放。

其次，我们从餐饮油烟的监管和执法情况看，餐饮油烟污染的执法职责调整之前，对于餐饮单位油烟污染的罚款并无具体标准，2013年12月，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》出台，其中第27条对餐饮单位油烟污染的罚款标准作出了具体规定:“在室内从事餐饮经营排放油烟，对附近居民的居住环境造成污染的，按照《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，责令限期改正，可以并处5000元以上20000元以下罚款;情节严重，拒不改正的，处20000元以上50000元以下罚款。”但是一方面，对于已安装净化设备的餐饮单位，处罚依据主要为其油烟净化器是否达标。而城管部门缺乏监测设备，无法对餐饮单位的油烟净化器进行监测，只能请求环保局提供相关帮助，但环保局因自身工作量大，无暇顾及此请求。监测不能导致对餐饮单位的罚款无以为继，可见监测的完善也是对武汉餐饮油烟治理的一大突破口。

三、第三方治理带来的机遇

从上述论证我们可以看到武汉市餐饮油烟的两大困境在于油烟的监测和油烟的治理。但第三方治理作为专业化的环保公司，有技术与实力提供统一的监测设备和治理设备，这也是第三方治理为武汉餐饮油烟问题的解决提供的机遇。

第一、第三方治理为武汉市的餐饮油烟监测提供机遇。油烟在线监测系统好比是我们环保部门的“千里眼”。一旦有异常情况发生，通过分别安装在油烟净化器、风机和排风口的3个传感器获得的数据，由监控主机发送到网络终端，终端电脑发出警报和提示，我们便可以清晰地看到油烟净化器是否打开、风机的运行情况以及排放气体的油烟含量，可以在第一时间制止违法排污行为。从实践角度出发，由于武汉市餐饮油烟企业分布广、数量多，因而难以全面监管、实时监管。如果引入第三方进行专门的监管，要求餐饮项目统一安装油烟在线监测系统，便可以通过远程查看、实时监控，从源头上化解油烟气扰民问题，实现多方共赢。

第二、第三方治理为武汉市的餐饮油烟治理提供机遇。安装油烟净化设施是治理油烟的必备条件，但净化设施却存在费用高的特点，很多企业难以承受。但专业化的公司可以进行统一的油烟净化设备的研发，并将其用到各企业，这样不仅节约了餐饮油烟企业的净化成本，也提高了安装净化设备的销量，对油烟治理起到了促进作用。

四、武汉市餐饮油烟的第三方治理对策

第一，坚持”市场主导，政府引导”的原则。加大财税支持力度，研究明确税收优惠政策。支持符合条件的第三方治理企业上市融资、发行企业债券、中期票据等。以此鼓励第三方治理企业加强科技创新、服务创新、商业模式创新，鼓励专业化企业做强做大，并可采取补贴引导餐饮油烟企业与第三方企业签订合同，进行第三方治理的试水。

第二，进行试点推行，可试点率先推广安装餐饮油烟在线监控系统，先行试点武汉市学校、机关食堂、大型餐饮饭店等单位，鼓励其委托第三方运营，促进自动监控系统运行维护的专业化、市场化，以创新环境管理手段提升环境保护效能。

第三，完善监督制约机制，健全市场管理机制，完善第三方运维责任义务机制，提高运维水平和监督监控效率;实行从准入、运营到退出全过程监管;加强执法监管，聚焦重点、强化联动，对违法行为要严查严处，依法曝光。

［1］贾卫娜．第三方治理在环保问题中的作用［J］．企业导报，2014(11)．

［2］骆建华．环境污染的第三方治理发展与完善建议［J］．环境保护，2014(10)．