简析行政公益诉讼证明责任分配制度

李怀宇

天津市西青区人民检察院反贪局，天津 300380

在任何一套诉讼制度中，证明责任分配问题都占据重要地位。我国正处于建立行政公益诉讼的进程中，完善合理的证明责任分配体系是保障公益诉讼价值实现的重要基础。总体上讲，我国现行行政诉讼法关于证明责任分配的基本原则较为合理，但具体制度设计则一直为部分学者诟病，大量观点认为现行行政诉讼证明责任分配制度对于原告方较为不利，尚未实现权利义务公平的应有价值。而在公益诉讼中，原告处于更为不利的诉讼地位，在设计行政公益诉讼制度时，应体现出有别于一般行政诉讼的特殊之处，减少原告的证明责任。这也是完善我国行政诉讼法的重要契机。

一、被告的证明责任

《行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有证明责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这条规定清晰地表明了被告对法律行为承担证明责任。《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第一条规定:被告对做出的具体行政行为负有证明责任。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。与民事诉讼制度相比，由于原被告诉讼能力的客观差距，行政诉讼证明责任必须加强对原告的保护已达到实质的公正。同时由于行政行为的特殊性质，行政主体作出具体行政行为必须遵循“先取证、后裁决”的要求，因此，需要被告承担主要证明责任，既要证明行为的合法性，又要证明具体行政的事实依据和法律依据。

依据英美法系“推进责任”和“说服责任”的划分法，原告负担推进责任，而被告负担说服责任。行政公益诉讼必须坚持将说服责任加之被告，在行政公益诉讼中，违法归责原则依然是甄别行政主体是否承担法律责任的基础，在具体行政行为侵害或威胁公共利益时，应当对自身行为的合法性提供理由，否则将承担不利的法律后果。同时，在公共利益受损的案件中，行政主体作出的行政行为并非针对明确的相对人，其作出法律行为所依据的证据和事实往往由其单方面掌握，行政相对人无从知悉，这更要求行政主体负担证明责任，以利于法院查明事实，作出合法裁判。

二、原告的证明责任

虽然将主要证明责任加之被告，但原告依然需要在行政诉讼中承担一定的证明责任。行政法律法规有关相对人在行政程序中承担证明责任的规定对行政公益诉讼具有同样的约束力，是原告承担推进责任的法律依据。①在我国现行行政诉讼制度中，原告的证明责任主要有以下几种:第一，原告需证明起诉条件、诉讼请求符合法律要求。第二，在行政不作为案件中，原告需要对其已经向行政主体提出申请负证明责任。第三，在一并提起的行政赔偿案件诉讼中，证明行政行为造成损害的事实。第四，其他应当由原告承担证明责任的事项。

现行行政诉讼制度要求原告对起诉条件负证明责任。起诉条件主要包括:原告是认为具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或其他组织;必须有明确的被告;必须有具体的诉讼请求和事实依据，起诉的案件属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。这其中，“利害关系”要求会随着公益诉讼制度的建立而改变，明确的被告和管辖原则将沿用现行制度，这些无需针对行政垄断的公益诉讼设置新的规定。需要讨论的是起诉条件中的“必须有事实根据”这一要求。

按照当前法律规定，原告应对以下事实负有证明责任:1、合法权益受到被告实施的具体行政行为侵犯以及人身权事实根据包括权益受到侵害的事实;2、被告滥用职权的事实;3、被告作为或不作为使其权利受到损害大小的事实。②这些事实依据大致可以分为两类，即损害事实和滥用职权事实。

针对损害事实的证明，如果沿用这项规定，在行政垄断公益所送案件中，原告需证明公平竞争关系等公共利益受到侵害的事实。但对于这些事实，行政公益诉讼的原告很难证明。首先，传统诉讼是针对自身利益而提起，原告对于自己人身和财产的损害能够清晰的判断和界定，但在公益诉讼中，原告难以证明公共利益的受损情况，其提起公益诉讼主要基于自己判断。行政公益诉讼所保护的公共利益涉及范围广泛，是否受损、受损程度等均需要精确的调查统计和分析，需要大量的权威资料进行佐证。例如，在税务机关违法减免税的案件中，原告无法证明国家税收受到损害;在针对行政主体实施行政垄断的公益诉讼中，原告很难证明公平竞争关系、政府公信力等利益是否受损和受损程度;在针对国有资产流失的公益诉讼中，原告难以对国有资产进行评估。其次，公益诉讼的另一大功能在于“事前预防性”，对于可能造成公共利益受损的行政行为，原告可以提起诉讼。显然，在公共利益尚未受损时，原告很难提供行政主体的作为或不作为对公共利益形成威胁和威胁程度。上述两方面原因造成行政公益诉讼的原告很难对损害事实进行证明，如果要求原告对公益受损进行证明，则大量针对行政垄断的行政公益诉讼将面临驳回起诉的窘境。

针对行政权力滥用的事实，由于行政行为的隐蔽性和实施方式的多样性，原告很难证明被告是否违法行行使权力。我国长期沿用“全能政府”的制度设计，行政主体拥有社会管理、宏观调控、民生保障等多方面的权利，这些管理手段涉及复杂的社会背景，需要对行政权力进行多种方式的使用。并且，作出具体行政行为所依据的规范性文件数量繁多，而且存在大量内部性文件，外部很难知悉。一个具体行政行为中是否存在滥用行政权力很难由普通民众、社会组织甚至检察机关证明。

减轻原告的证明责任也是基于证明标准的考虑。虽然我国三大诉讼都要求达到“事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，但一般认为，行政诉讼的证明标准介于刑事诉讼和民事诉讼之间，低于刑事诉讼的“排除合理怀疑”，高于民事诉讼的“占优势的盖然性”标准。但即使如此，行政诉讼证明标准依然对原告不利。在公益诉讼中，由于原被告在证据收集能力上的巨大差距，较高的证明标准会使得证明责任倒置的目的落空，证明制度应当遵循效率原则，以最小的的投入获得最真实客观的证明结果。在各国司法实践中，降低原告的证明责任已经成为一种明显的趋势。例如，英美法上确立的“事实不证自明”原则要求原告只需证明如下几方面:没有过失则损害一般不会发生;损害并非由原告自身过错引起;过失很有可能是被告的。在此之后，证明责任转由被告承担。德国的“表见证明原则”和日本的“大致推定原则”针对重复出现的事件或现象，从已存在事实推断待证事实，也在一定程度上减轻了原告的证明责任。

从表面看，减轻原告的证明责任具有导致滥诉的风险，而这也是我国行政诉讼立法滞后的重要原因，但结合中国实际，这种担忧尚显多余。中国人根深蒂固的观念中十分排斥诉讼，尤其排除与政府对抗的行政诉讼，法律是解决利益纠纷最后和最无奈的选择。即使减轻原告的证明责任，也并非免除了原告的证明责任。

三、人民法院在公益诉讼中的调查取证权

现行行政诉讼制度中规定了法院具有调取证据的职权，尤其在涉及国家、社会公共利益时。调查取证权不同于当事人的证明责任，无需承担败诉的风险，人民法院处于中立地位行使该职权，但该职权依然有利于查明案件事实，作出合法合理判决。在行政公益诉讼中，为防止原告负担过重而封闭期救济途径，辅以能减轻原告负担的程序技术，从法律的公平和正义来看，可以实现原被告双方利益的相对平衡。而规定受案法院独立的调查取证规则，不仅符合相关现有固定对于涉及公共利益的处理办法，而且在某种程度上可以减轻原告负担，督促被告积极举证。③在公益诉讼中，应当进一步发挥人民法院的取证权，对于相关案件事实，人民法院可以责令当事人提供证据，也可以依职权主动调取，但是不可调取被告在作出具体行政行为时并未收集的证据。同时，法院和法官应当独立行使调查取证权，不应受外界权力、舆论等干扰。

［注释］

①高家伟.行政诉讼证据的理论与实践［M］.北京:工商出版社，1998:132.

②王珂瑾.行政公益诉讼制度研究［M］.济南:山东大学出版社，2009:231.

③李晓玲.行政公益诉讼证明责任分配的具体规则［J］.苏州大学学报，2008(3).