行政许可设定权下公共利益的界定问题研究

廖冰枝

湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411100

行政许可被视为现代福利社会下民主政府极具创新的管理手段，而现如今我国行政许可的现状令人堪忧，离理想中的制度建设仍有很大的距离，无法满足“依法行政，建设社会主义法治国家”的要求，其中原由诸多，其中包括我国的行政体制，官员的行政观念，技术水平普遍落后等表面原因，而关键的一个问题是对公共利益的界定。

一、公共利益

公共利益是整个公法学最为重要却无法准确的定义的概念之一，很多人对于公共利益的解读是不准确的，不仅在学界存在不同的见解，也在实践中造成了影响，比如很多公民简单的认为政府利益就是公共利益，怀抱这一观点的公民不在少数很多公民认为，甚至学界也有一些观点认为公共利益永远高于个人利益，我认为这样的观点是不当的，确实在公共利益与个人利益发生冲突和矛盾之时，我们应当优先考虑公共利益，但这必须是矛盾两者不可协调只能选一的时候。必须清楚的认识到公共利益其实是众多个人利益组成的，当众多个人利益受损时，其实也就是公共利益受损之时。一味的强调公共利益高于个人利益会导致行政过程中忽视个人利益，而且容易使得部分行政行为顶着公共利益的帽子实际危害公民的合法权益。本文也希望能够解决这一重要难题，但要从整个法学层面上定义公共利益真是很难，本文仅从行政许可设定权出发来探讨公共利益的界定以期能抛砖引玉帮助到这个难题的解决。

二、行政许可权视野下的公共利益界定

在现实生活中，正如麦迪逊所说:“但是政府本身不是人性的最大耻辱又是什么呢?如果人都是天使，任何政府都没有必要了;如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外在或者内在的控制了。”正是因为政府并不是一个机器，而是由人操作的，所以在我国的行政许可设定权行驶过程中难免存在困境。理想模式下的行政许可是不存在公共利益界定问题的，但因为前面所说的“人”治原因，实践之中出现了很多问题，比如:导致垄断和财富的合法转移、管制者为被管制者所控制、限制竞争和阻止创造性经济的发展、低效率和滋生腐败、行政许可的自我增殖和官本位思想的强化。①这些问题其实并非行政许可本身存在弊端，而是由于公共利益本身无法被量化界定，由政府自由裁量，使这些弊端有了可乘之机，因此行政许可对公共利益的界定，能将公共利益合理解释，才是解决这些问题的核心。因为我们不能将所有政府工作的人变成“天使”，但可以通过一些措施使“人”在工作时做“天使”该做的事，保证政府在行政时更多的考量公共利益代表民意。国家安全、公共安全、经济安全、生态安全这些都可以被统称为公共利益，但这些安全是有标准可判断的么?答案是否定的。

不仅在行政许可立法领域面对着公共利益难以界定这一难题，而且我国公民普遍对行政许可法不够重视，当然更不关心行政许可法的设定权，一般大众由于个人力量微薄无法与一些集团相抗衡，而且自身没有一定的影响力，往往实践中的行政许可设定并非公共利益而是集团或者政府利益的反映。在现实生活中不乏这样的情况出现由于行政许可存在自由裁量的情况，可能出现政府用公共利益的旗号拒绝公民本身合法的申请，而公民个人力量微小无法与政府抗衡。公共利益和个人利益无法平衡，个人自由的领地又小又窄，行政设定许可实施机关可能因为各种私人原因侵犯公民个人的合法权益，也可能由于某些集团、行业、部门力量强大影响政府判断，因为没有可行的公共利益评价标准，这些集团利益、行业利益、部门利益也就被视为公共利益，而其他被拒绝的申请人的诉求被淹没其中。

公共利益是行政许可法的一个核心和关键的内容，行政许可设定权视野下的公共利益界定就应该在立法阶段进行正当性程序设计，必须用程序来保护个人利益，防止公权力滥用公共利益的名号，在立法时必须规定到以下几个方面:

第一，告知行政许可范围，听取当事人意见。这是行政许可的前提，行政相对人有权发表自己的意见。

第二，行政许可相对人自愿提出申请，且政府应在法定期限内做出回应。

第三，行政许可相对人不服政府拒绝该许可必须有有效的救济途径。

总的来说，基于目前对行政许可法的修改基本不太可能，我们可以由最高法院出台司法解释来界定公共利益是目前切实可行的有效办法。在行政许可设定权这一视角下来界定公共利益有其重要意义，在研究在行政许可立法层面上对公共利益进行界定，以期合理界定公共利益与个人自由之间的界限，并且能够在最大限度上防止出现违法行政许可的出现，从而更好的保障公民合法权益。

［注 释］

①杨解君.行政许可研究［M］.北京:人民出版社，2001:17-20.

［1］杨解君.行政许可研究［M］.北京:人民出版社，2001.

［2］章剑圣.现代行政法基本理论［M］.北京:法律出版社，2008.

［3］李卫华.论行政许可设定制度［J］.山东师范大学学报(人文社会科学版)，2006(2).