构建系统性社区网格化管理模式——以福建省泉州石狮市为例

构建系统性社区网格化管理模式——以福建省泉州石狮市为例*

*福建省社科规划课题：福建省城镇化进程中环保社会组织与绿色社区建设研究，2014-2015(编号：2014B195)。

张雪

华侨大学公共管理学院，福建泉州362021

摘要：通过对现有社区网格化文献的梳理，构建起以管理机制，支撑体系，管理主体，管理客体为主的系统性社区网格化管理模式。结合福建省泉州石狮市社区网格化开展情况，具体描述其“23510”管理内容，“12345”便民服务平台，“1+1+N”管理团队，“以房管人”的管理理念；分析其网格化管理模式法律地位尴尬，各社区财力差异大，非政府组织参与低，缺乏公民参与的局限性；并且结合“双轴化”机制，谢若登教授提出的“资产建设理论”，“联席会商”制度，社会资本理论，对石狮市社区网格化管理模式的发展提出政策建议。

关键词：社区网格化；系统性管理模式；石狮市社区网格化

中图分类号：C912.81

作者简介：张雪，华侨大学公共管理学院2013级硕士研究生，研究方向：社区治理，公民参与。

目前对于社区网格化管理的研究仍然处于模式探讨的初步阶段，侧重于对各种社区网格化成功模式的经验总结与模式分析，缺乏系统的管理模式的构建以及对社区网格化评价的实证研究，本文将在文献回顾的基础上，构建初步的社区网格化管理模式，结合对福建省泉州石狮市社区网格化的实地调研，对社区网格化管理模式加以实证分析。

一、系统性社区网格化管理模式初步探索

田毅鹏和薛文龙认为，网格化管理模式实质是一种将行政权力下放，将社会个体有机的联合起来，一定程度上解决不同层级间权力部门权责不明的问题，能够有效的整合各级资源，完善社区服务功能的管理方式。[1]通过对社区网格化管理模式的文献整理，发现目前有关社区网格化管理模式的研究集中在社区网格化管理机制，支撑体系，管理主体以及管理客体四个方面：

社区网格化机制研究：清华大学的王名教授认为社区网格化管理关键在于各个组织协调机制的建立[2]。库世昌认为建立统一的资源协调机制、投诉受理机制和政府管理与居民自治相结合的社区管理机制是网格化管理的关键。[3]阎耀军则认为监控、反馈、督办机制是社区网格化管理有效实施的重点。[4]

社区网格化支撑体系：复旦大学竺乾威教授指出，中国的网格化管理需要依靠现代信息平台的运用从而达到资源共享，信息平台建设在社区网格化中扮演重要角色。[5]杜富江对现行城市网格化管理中需要做到资源共享，城市网格化管理建设要以资源共享为目标，并提出相关建议。[6]

管理主体：姜爱林和任志儒认为，我国在推行城市网格化管理模式要充分发挥政府的引导作用。[7]许广琦指出，政府决策权力过大、社区缺乏自治是目前我国社区网格化管理中存在的主要问题，并提出转变政府职能、强化社区管理队伍建设。[8]周桔、李静具体描述了社区网络化管理中存在管理人员责权不明的问题，并提出明确职能定位、转变政府角色、强化人员培训等建议。[9]

管理客体：何军研究发现公民参与社区网格化管理，提高了居民参与社区事务的频率，同时他提出了进一步拓展公众参与领域、培育中介组织等具体建议。[10]朱仁显，邬文英认为通过赋权社会组织，借助于组织自身的利益整合机制，将分散的个体利益诉求整合为组织共同的合理化利益诉求，创建多元利益主体博弈机制，才能完善社区网络化管理。[11]

综上所述，对于社区网格化管理模式的研究，主要集中在管理机制的管理内

容与流程；支撑体系的财政与技术；管理主体的政府组织与非政府组织；以及管理客体的社区居民。本文通过以上文献整理，构建出以下系统化社区网格化管理模式图，如图1所示。

图1　城市社区网络化管理模式图

二、石狮市系统性社区网格化管理模式图景描述

2013年石狮市政府颁布《石狮市全域城市化发展改革试点方案》。该方案明确提出推进行政管理体制改革，提高政府的综合服务能力，实行“网格化管理”。石狮市按照“街巷定界、规模适度、任务相当、无缝覆盖、动态调整”原则，将全市9个镇(街道)划分为752个网格，初步形成了有效的网格化服务管理模式。

(一)初步建立起科学化的社区网格化管理机制

石狮市社区网格化管理内容围绕“23510”展开。即：划分村(社区)网格、单元网格“二级网格”；建立市、镇(街道)、村(社区)“三级综合信息分平台”；开展信息综合、便民服务、党建工作、综治维稳、宣传教育“五项管理”；落实服务资源联享、社区工作联做、民生保障联帮、区域党建联动、精神文明联建、公共安全联防、平安法治联创、流动人口联管、城市管理联抓、公益事业联办“十联机制”。

建立“排查报送、信息管理、处置反馈、责任督查”等四项社区网格化工作机制，其中排查报送制度要求社区网格管理人员定期对自身所负责的网格进行情况摸排和反映上报；信息管理制度要求社区做好信息台账的管理；处理反馈制度则将具体事务分为一般新，需要协调，突发性，需要审批性四类，并对每类事务的处理作出说明；责任督查制度则要求建立督查通报制度和责任追究制度，将社区网格化管理表现与个人绩效挂钩。

(二)形成全面的社区网格化管理支撑体系

福建省政府曾拨款50万元，支持石狮市社区网格化建设，同时石狮市对每个社区2万元的标准予以补助，帮助社区开展网格化管理工作。在社区层面，通过出租店面等对集体资产的有效管理，社区自身也为网格化管理预留出一部分经费便于开展工作。

由泉州市综治办牵头，投入600多万元开发的“泉州市城乡社区网格化管理信息平台”已经进入调整试用的阶段。同时，石狮市将网格化服务管理平台与12345便民服务中心指挥系统相互对接。对接后，村(社区)、镇(街道)无法处理解决的网格管理事项将汇总到市便民服务中心指挥系统，并由指挥系统和专业人员进行分流、指派至市相关职能部门进行处置反馈。新湖社区还搭建了面向本市的“365云社区”便民服务平台，是集智能化、信息化、便利化一体的综合服务平台。

(三)组建起社区网格化合理的管理团队

石狮市建立“1+1+N”的社区网格化服务团队，具体是指每个村(社区)网格和单元网格规范配备网格督导员、网格负责人、网格管理员(专职网格员、网格协管员)。分别负责社区网格化管理的相关工作。石狮市委办公室和石狮市人民政府共同组建起“城乡社区网格化服务管理工作领导小组”。

石狮市和谐社会促进会等非政府组织积极参与到社区网格化管理中。和促会于2012年12月26日成立，其旨在解决流动人口的社区融入问题，是一个促进新老石狮人和谐共处的新载体，在调解社区矛盾，辅助社区网格化管理中也发挥着中重要的作用。同时，社区的爱心促进会，老人协会等也在社区网格化管理中发挥重要作用。

(四)树立“以房管人”的创新管理理念

面对高密度的流动人口，石狮市社区网格化管理工作，树立“以房管人”的创新理念，以辖区所管辖的房屋尤其是出租屋为单位，定期入户走访，摸查流动人口的入住信息与流动去向，同时通过先进的管理信息平台，实现流动人口的动态管理，从而一定程度上解决流动人口的管理问题。

由于社区网格化管理要求网格员主动深入社区，了解居民的需求，解决辖区网格内的各项事宜，因此减少了居民向上反映的时间，提高了居民对社区工作的认可度，同时也提升了居民对社区网格化管理工作的认同性。

三、石狮市社区网格化管理局限性分析

(一)管理机制：法律地位尴尬，有效落实欠佳

就社区网格化管理而言，作为一种新型的社区管理方式，其本身并不具有明确的法律地位，这也使得很多基层工作人员，担心社区网格化本身就是一场“政绩风暴”。同时，不同管理主体法律地位不明晰，其具体的权力从何而来？权力范围如何？这些问题的存在直接影响公众对社区网格化的认知与接收程度。

石狮市规定了“排查报送、信息管理、处置反馈、责任督查”四项机制，在实地调研中，后两项制度而言，在落实的面临困难，反馈机制当中存在渠道不畅，上级反映迟钝的现象；而责任督查在具体实施中则产生了“重发请奖”的现象，给基层管理人员带来很大压力。

(二)支撑体系：社区财力差异大，平台缺乏整合

资金是社区网格化得以实施的最重要的物质保障。在实际调研中，虽然上级为街道和社区的网格化管理配备了专项资金，但是由于各个社区本身财力状况差异较大，资金雄厚的社区对网格化管理模式接受程度较高，而资金匮乏的社区则视网格化管理为“财政负担”，不愿将其引进社区。

服务平台的建设目前缺乏统筹规划。湖滨街道已经开始研发自己街道的社区网格化信息服务平台，个别社区根据自己的实际情况也在设计专门的服务系统，而泉州市也投入600余万元进行“城乡社区网格化管理信息平台”的开发。如何将从上到下的服务平台加以协调与整合，是社区网格化信息技术方面面临的重要问题。

(三)管理主体：非政府组织参与低，主体间配合不足

社区非政府组织的数量少而且内容非常单一，以娱乐休闲为主，并且主体多为老年人。数量少，内容单一，主体偏老龄化，直接制约了非政府组织的发展。而就社区网格化而言，虽有像爱心互助会，老人协会的参与，但是其在实际工作中发挥的作用非常有限。社区网格化实际开展中仍然存在横向和纵向的部门主体权责不清，缺乏合作的问题。就纵向来说，管理权的下放使得社区承担更多行政事务，而相关权力仍然保留在上级政府部门当中；街道，社区职责有待确定；当危机事件发生，不同政府部门，各个网格之间缺乏交流与配合，不同网格之间缺乏联动与信息共享。

(四)管理客体：缺乏公民参与，流动人口密集

由于社区网格化处于初期试点阶段，居民对社区网格化管理的了解程度较低，了解渠道较单一，而且就年龄群体而言主要集中在老年人。因此，不少社区居民网格员采集信息等涉及隐私的行为存在一定程度上的不满与抵触情绪。

石狮市流动人口较多，就试点街道湖滨和凤里街道而言，地处市区，更是流动人口密集区域，而对流动人口的监管，无疑是社区网格化管理的重点。

四、石狮市社区网格化管理模式发展展望

针对石狮市社区网格化存在局限性，借鉴国内成功社区网格化管理经验，以及“资产建设”和“社会资本”理论，对石狮市社区网格化管理模式的完善提出相关建议。

(一)管理机制：完善法律规范，建设“双轴化”机制

进一步完善社区网格化管理法律法规，形成覆盖社区管理各个方面、相互衔接的、统一的法规框架，保证社区网格化管理的有序进行。对网格化管理的目标、对象、范围、基本任务、内容、基本原则、管理体制、管理机构的职能进行明确的界定，从而确保有法可依，明断提高执法队伍的素质和工作能力，提高管理执法水平。

北京东城区在社区网格化管理中，建立起“双轴化”的管理机制，把城市的管理指挥职能和监督评价职能分开，厘清界限，有利于克服传统管理部门既当“运动员”又当“裁判员”的情况，实现管理过程的监督。[12]因此石狮市可以借鉴北京东城区的做法，成立监督评价中心，负责对全区域的城市社区管理实施监控与评价，通过收集信息，发现问题，立案处理，及时反馈给便民服务中心并对处置情况进行实时监督，从而提升社区网格化管理科学化水平。

(二)支撑体系：进行“资产建设”，构建共享平台

迈克尔·谢若登教授提出的“资产建设理论”。该理论认为“资产能够带来用收入难以比拟的经济和社会效益”。收入只能维持消费，而资产则能够改变人们的思维和互动方式。[13]就社区而言，政府可以通过赋予社区公共资源，空闲公共用地，公共设施等方法，使得社区有资产进行运营，从而获得源源不断的收入来源；同时，政府给予社区以小额贷款的权力进行项目建设与投资也可以使一种新的尝试。

而就技术方面，需要加快社区网格化共享平台的建设。首先，针对不同的服务对象，对技术资源进行科学的功能整合。其次，当信息服务平台接收到服务信息时，可以通过构建的独立系统对当前服务对象需求准确定位、科学分类。再次，要加强对现有社区服务体系的存在的技术服务“空白区”的管理，通过技术资源的整合，扩大信息技术平台服务内容，结合更多的收集、归纳、分析等技术手段，进一步完善社区网格化管理。

(三)管理主体：鼓励非政府组织参与，建立“联席会商”机制

社区网格化管理需要鼓励非政府组织，在社区层面，一是构建孵化平台，设立专项基金，在资金、政策等方面给予倾斜，积极培育社区各类服务类公益性的社会组织，并推进规范管理。例如，南京市每年安排1000万元对社会组织进行孵化；苏州市每年安排5000万元培育社会组织。[14]另一方面，在给与非政府组织成长空间的同时，懂得赋权给非政府组织，从而更好地参与社区网格化管理。

福建莆田市荔城区，为更好地协调各主体之间的关系，建立联席会商机制。建立网格化服务管理中“两办”和民政、综治以及组织、宣传、公安、财政、住房和城乡建设、通信管理等部门单位定期、不定期联席会商机制。统筹解决工作推进中遇到的棘手问题。[15]石狮市社区网格化推进中也要注重对不同管理部门之间只能的协调，从而最大程度上提高管理效率，增进服务质量。

(四)管理客体：培育社会资本，健全公民参与网络

帕特南在1993年出版的《让民主政治运转起来》中指出，“社会资本指的是社会组织的某种特征，例如，信任，规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效率。”[16]社会资本的培育通过降低集体行动的成本，培育公共精神，提供组织基础，成为社区公民参与的基础动力。[17]

具体来说，可以通过开展“诚信”宣传月活动，社区宣传，树立典型方式来增进社区居民之间信任度；通过社区规章制度的建立以及道德宣传，增进社区规范对居民行为的约束和引导作用；通过开展“基层民主听证会”，“民主议事会”强调居民、基层行政人员以及社区组织等社会多元主体对政策的积极参与。同时，鼓励居民参与诸如邻里组织、合唱队、合作社、体育俱乐部等，增强居民之间的横向互动。公民参与网络越密集，其公民就越倾向于为了共同利益的合作，从而参与到社区网格化建设中来。

[参考文献]

[1]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012(03)：24-30.

[2]王名.北京市网格化管理模式研究[J].中国行政管理，2011(2)：23.

[3]库世昌.社会管理科学化视域下的社区网格化管理[J].学习论坛，2012(09)：71-73.

[4]阎耀军.城市网格化管理的特点及启示[J].城市问题，2006(02)：76-79.

[5]竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012(02)：1-21.

[6]杜富江.城市网格化管理中的资源共享研究[J].现代商贸工业，2009(1)：23-26.

[7]姜爱林，任志儒.网格化城市管理模式研究[J].现代城市研究，2007(02)：4-14.

[8]许广琦.社区网格化管理存在的问题和对策[J].黎明职业大学学报，2011(3).

[9]周桔，李静.乌鲁木齐城市社区网格化管理存在的问题与对策[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2012(01)：61-64.

[10]何军.网格化管理中的公众参与——基于北京市东城区的分析[J].北京行政学院学报，2009(05)：89-92.

[11]朱仁显，邬文英.从网格管理到合作共治—转型期我国社区治理模式路径演进分析[J].厦门大学学报(哲学社会科学版)，2014(1)：104-109.

[12]王运宝，赵铁汉.北京市东城区城管新模式实验[J].社区，2006(19)：6-9.

[13]迈克尔·谢若登.资产与穷人——一项新的美国福利政策[M].北京：商务印书馆，2007.

[14]夏露露.社区网格化管理的利弊[J].学习月刊，2013(02)：62-63.

[15]陈兆文.城市社区网格化管理经验及提升路径研究——以福建省莆田市荔城区社区网格化管理试点为例[J].福建法学，2013(04)：12-19.

[16][美]罗伯特·普特南.使民主运转起来[M].王列等译.南昌：江西人民出版社，2001.

[17]张雪.社区公共安全治理的公民参与——基于社会资本的视域[J].安徽农业大学学报：社会科学版，2015(01)：84-88.