行政指导执法手段研究 ——以城管执法为视角

行政指导执法手段研究
——以城管执法为视角

郭颖贺敏

咸阳师范学院政治与管理学院，陕西咸阳712000

摘要：行政指导作为一种柔性行政执法手段，在促进和谐，创新城市管理手段，提升城管人员形象方面具有积极意义，但由于执法人员在执法理念上存在误区、行政指导法律法规不健全、执法人员素质参差不齐，因而推行行政指导工作存在一定的困难，因此须着眼于转变执法理念，提高执法人员素质，逐步推广，处理好行政指导与行政处罚的衔接，健全城管行政执法法律规范等途径解决推行行政指导工作的难题。

关键词：行政指导；城市管理；基本路径

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0225-02

作者简介：郭颖(1984-)，女，汉族，陕西人，硕士，咸阳师范学院政治与管理学院，讲师，研究方向：马克思主义法学，思想政治教育；贺敏(1981-)，女，陕西人，硕士，咸阳师范学院政治与管理学院，讲师，研究方向：马克思主义中国化，思想政治教育。

城市管理执法作为城市管理的一项重要手段，在维护市容环境卫生、违法占路处罚、无照经营处罚等方面，发挥了其重要作用，为城市发展做出了巨大贡献。但近年来，暴力执法、暴力抗法事件频频曝出，城管人员在执法中的不当行为也成为了媒体、公众关注的焦点、热点。因而在现有城市管理法律规范不健全的情况下，推行行政指导工作实有必要。

一、推行行政指导执法手段的必要性

行政指导，是指城管执法机关在其职能范围内，以协调和疏导城市管理中的问题为目的，基于法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、告诫、建议等非强制性行为，引导行政相对人自愿纠正不正当行为，以实现预防或消除轻微违法状态或行为的目的。[1]

(一)构建和谐社会的内在要求

社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。为了和谐社会的建设目标，更好的进行城市管理综合领域的行政执法活动，城管综合执法机关应运而生，作为市政府专门设置的的执法机构，其执法效果的好坏直接影响到城市社会和谐的程度。城管的暴力执法和不文明施法不仅是对法律权威的挑衅，有损社会公平正义，还造成公众对城管执法的不支持，加重社会矛盾，影响社会的稳定。而行政指导作为一种柔性执法方式，目的是教育，处罚是手段，主要是通过非强制性手段，引导、劝诫当事人自觉守法，从而消除城管部门和相对人之间的对抗关系，促进社会和谐。

(二)应对复杂的城市管理任务的需求

城市管理的目标是多元的，事态是多样的，若单纯采取强制性的行政手段，不仅无益于城市管理行政效率的提高，也不能适应城市管理的复杂化，所以城管人员必须根据不同的管理目标采取不同的行政执法手段。马路市场、流动摊贩、占道经营等是城管执法工作的重点、难点和焦点，也是矛盾最集中的工作之一，这类活动严重影响了环境卫生、市容市貌和交通秩序，但它客观上也缓解了政府解决就业的压力，方便了市民的生活需要、活跃了市场。由于其流动性、随机性比较大，在管理上形成了“形成—取缔—再形成—再取缔”的怪圈，管理起来十分耗时费力，而小商贩是城市中的弱势群体，以做小买卖维持生计，一味运用强制手段，既不人性，也易引起其反抗和抵触，激发矛盾，引发新的不稳定因素。所以问题的关键在于“疏”而不是“堵”。

(三)重塑城管人员良好形象的需求

近年来，频频曝光的城管人员暴力执法事件，使人们一听到“城管”，便谈之色变。作为执法者，其权威性和严肃性早已随着不文明执法受到人民唾弃，以致有时即便是城管在执法过程中，受到行政相对人的暴力抗法而负伤，人民同情的还是被执法者。因此，要想重塑城管执法队伍的良好形象，就必须加强政府人文关怀，着力于创新执法方式，在工作中推行行政指导执法手段。

二、推行行政指导执法手段的困境

(一)执法理念存在误区

传统的行政执法理念依然根深蒂固：一方面，受“官本位”意识的束缚，在城管队伍中，一些执法人员把自己当成高高在上的“官员”，认为因其执法行为代表的是政府，百姓作为“民”，就应该无条件服从政府，听命于自己，因而体现在执法态度和执法方式上就是粗暴和恣意；另一方面，长期以来，“以管代罚”的错误执法理念在城管部门依然存在，[2]严重影响了行政指导执法手段的推行。

(二)行政指导法律法规不健全

由于缺乏统一的关于城市管理工作的专门法律，城管部门执法不仅缺乏统一性和稳定性，也没有具体的关于行政指导适用的相关法律内容：行政指导适用于哪些领域、事项并没有明确的规定，而主要依据城管部门自己的判断，也没有相应的程序规制的规定，责任机制与救济机制亦不健全，在实践中容易导致城管部门滥用行政指导，损害相对人的合法权益。

(三)执法人员素质参差不齐

目前，城管综合执法人员的身份定位不一，从理论上讲城管人员依法行使国家行政职权，其身份应该是公务员，中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》规定，要全面清理行政执法机构现有人员，清退临时人员和借调人员，确保综合行政执法人员都是公务员编制。[3]但是城市管理执法人员的编制是参照建设部关于市容监察人员定员数的比例，多以城市人口的万分之二至万分之三为基准确定的，显然难以满足城市管理工作的需要。[4]实践中有相当一部分人员属于事业编制，还有大量的合同制协管员。这些人员以公务员招考之外的各种途径进入执法队伍，身份背景、文化素质良莠不齐。其中不乏一些人员文化素质低，法制观念淡漠，对法律精神理解存在偏差，执法行为简单粗暴，对推行行政指导执法手段增加难度。

三、推行行政指导工作实施的基本路径

(一)转变执法理念

我国行政管理发展之方向是“建设服务型政府”，服务型政府就是为公众服务的政府，政府是服务者的角色。建设“服务型政府”要求转变官本位思想，树立以人为本和为民服务的理念和意识。对于小商贩等弱势群体，要尊重和保障他们的人权，不能扼杀他们的经营权和生存权，要保障和规范他们的流动性经营和摆摊设点，在交通秩序、城市卫生、市容市貌与小贩生存权之间求得平衡。

(二)提高执法人员素质

法律的实施要靠人，即使制定非常完善的法律，但如果执法人员素质不高，不能很好的体会、传达法律精神，严格执行法律，不仅无益于法律的实施，甚至在社会中会产生不良效果，所以提高执法人员素质势在必行。首先，要严格招录环节，认真采取考试、考核等办法，以公平、公正、公开的方式，录用德才兼备的人才。其次，要强化培训制度，认真开展有关法律知识学习、职业道德教育、礼仪规范等培训工作，不断提高执法人员的执法水平和专业素质。

(三)结合地区实际，逐步推广

在目前无统一法律规范的情况下，各区县城管执法机关要结合辖区工作特点，着手制定一套在本辖区推进行政指导的具体实施方案，方案要具有系统性和可操作性，包括实施行政指导的具体方式、领域、主体、程序、内容，并在实践中对实施方案的实际开展情况进行完善。

(四)处理好行政指导与行政处罚的衔接问题

行政指导虽可以缓解行政执法中的矛盾冲突，但因其是一种非强制性的行为，从原则上讲，相对人对行政指导，没有必须服从的义务，是否服从行政指导是根据相对人的意愿选择，所以必须要处理好行政指导与行政处罚的衔接。行政指导与行政处罚不可偏废，既不能以罚代教，也不能以教代罚。但即便是行政处罚，也应坚持教育为目的，处罚是手段，避免罚而不教，一罚了事。

(五)健全城管行政执法法律规范

在现有法律基础上，完善相关城市管理法律规范，明确行政指导的法定形式和适用范围，及司法救济途径，明确执法责任主体及过错责任追责机制，使行政指导更具有操作性，避免城管人员滥用自由裁量权，保障相对人的合法权益。

[参考文献]

[1]北京市人民政府.北京市城市管理综合行政执法局关于印发<关于在城管执法中推行行政指导工作的意见>的通知[S].2007-7-10.

[2]杨松润.和谐社会中建设城管执法问题研究[D].南昌大学，2010.

[3]马怀德，陈克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路[J].行政法学研究，2008(2).

[4]熊文钊，刘春和.完善城市综合行政执法[J].瞭望，2006(39).