浅谈中央军委审计署法律权限的最高性

王嘉宾

南京政治学院，江苏 南京 210003

2014年11月6日，调整解放军审计署建制领导关系命令宣布大会在北京举行，会上宣布了习主席签署的关于解放军审计署建制调整的命令:“即日起，解放军审计署由总后勤部划归中央军委建制，在中央军委领导下主管全军审计工作，对中央军委负责并报告工作，其党的建设、政治工作和行政管理则直接由军委办公厅领导。”这是深化国防和军队改革，推进军队审计制度创新迈出的实质性步伐，是贯彻依法治军、从严治军方针，加强预防和打击腐败的重大举措。彰显了习主席和中央军委充分发挥审计监督职能、强力推动作风建设的坚定意志和决心。审计署重新划归军委后，确立了军委审计署作为中央军委直属单位的顶级组织关系，这一组织关系以及行政隶属层次的升格，使得军委审计署的法律权限也得到了相应扩容，并体现出了其法律权限的最高性。

一、平行于“国家审计”的“军事审计”

军委审计署主导的军队审计具有“国家审计”的属性，即军委审计署发起的审计具有相同于“国家审计”最高性等特点，但严格来说军队审计本质上不属于传统意义上的国家审计或政府审计。

我国现有法律规定了中央军委对全国武装力量的立法权，《国防法》第十三条规定了中央军事委员会领导全国武装力量行使的职权，包括“根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令”以及“依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员”。根据权力法定原则，即权力来源于宪法和法律的授予，军队审计相关法律也应由中央军委来制定颁布。若对军队以“政府审计”的名义来审计，既无法律依据也无实际权限，又不符合现实组织法程序，是不妥当的。军队一切有经济活动的单位和部门以及相关的责任人员，都要接受审计监督。平时，审计要对以国防经费为主的财务收支及其效益进行监督，以促进我军各项建设事业的发展和战斗力的提高;战时，要重点审计作战经费的收支活动及评估其使用效益，以保障战争胜利。现有国家《审计法》及相关法规并没有对有关武装力量的审计做出具体规定，只是在《审计法》附则第五十三条中规定:“中国人民解放军审计工作的规定，由中央军事委员会根据本法制定”，根据特殊法优于一般法的原则，军队审计实际应根据中央军委制定的军事法规或国家其他军事法规来进行，而非直接引用国家的《审计法》;同时由于《审计法》中缺乏对军队审计特殊情况的细则，直接适用国家《审计法》无法适应军队审计实际需要。在军队内部，中央军委及相关职能部门已经制订了一些如《审计条例》、《军队领导干部经济责任审计规定》等一系列军队审计法律法规。因此，军委审计署主导的军队审计，其涵义、范围、权限从本质上要区别于传统西方“国家审计”或“政府审计”的概念，应属于独立的“军事审计”，这种“军事审计”在法律效力上是平行于“国家审计”的。

二、中央军委审计署是我国最高审计机关之一

我军审计机关是根据解放军《审计条例》设置的。在建制调整前，审计署还属于总后勤部下设机构，其处于一种双重领导的体制中，即解放军审计署是全军范围内负责审计工作的最高级别部门，主管全军审计工作，对中央军事委员会负责并报告工作，其党的建设、政治工作和行政管理由总后勤部领导，并指导下级审计部门的工作。解放军审计署相当于政府的副部级单位。在审计署划归中央军委后，从行政隶属上看，直接对中央军事委员会及中央军事委员会主席负责，组织关系已经高于国防部、四总部、武警部队、民兵，高于除中央军委之外任何级别的军事行政机关，属于负责全国范围内武装力量审计事务的最高审计机关，是平行于国家审计署的全国最高审计机关之一。

首先，代表国家审计的国家审计署与军队审计部门分属于两个完全不同的组织系统，国家审计署跨系统直接对军队单位发起审计没有现实法律依据。军委审计署隶属于中央军委，国家审计署隶属于国务院，军委审计署由中央军事委员会产生，而非由国家审计署产生，国家审计署与军委审计署之间并没有任何组织法律关系，前者对后者的领导也就缺乏组织法依据。国家审计署负责除全国除武装力量以外的审计，军委审计署负责全国范围内武装力量及其他军事审计事务，两者分工明确。武警部队受中央军事委员会领导，属于我国武装力量，但不属于军队，在军队审计部门原属总后勤部建制时期，根据国家《审计法》和解放军《审计条例》，其审计工作由国家审计署和解放军审计署双重指导，依据并参照解放军《审计条例》开展，实际中以自行开展为主①。在解放军审计署划归中央军委建制后，虽然相应的法律还存在空白，但《宪法》规定中央军事委员会领导武警部队，作为中央军委直属单位的军委审计署依据组织法律关系有权领导武警部队的审计工作。

其次，我国现有军队及武装力量(除台湾地区外)都是由中国共产党组建并领导的，军队审计权由军事统率权产生，而非由政府权力产生。《宪法》第九十三条规定了中央军事委员会领导全国武装力量，同时《国防法》第二十二条规定了武装力量由解放军、武警部队和民兵组成。因此，中央军委对军队具有最高军事统率权是国家宪法、法律与党章同时规定的权力。统率权包含了对武装力量的一切权力，而对武装力量的最高审计(监督)权则是由军事统率权派生的。这就使得负责全军乃至全国武装力量审计工作的军委审计署成为了全国最高(军事)审计机关。

确立军委审计署审计权力的最高性是十分必要的，权力的最高性相应带来了行使权力的独立性，这样就使得军委审计署进行审计活动时可以排除外部一切阻碍，只对最高军事统率权负责，在我国军队审计中起到了外部审计的作用。

［ 注 释 ］

①陈晓芳.武警审计法制建设浅析［D］.武警工程学院，2010.

［1］李金华.中国审计史］.北京:中国时代经济出版社，2004.

［2］任兴德，王国福等.中国人民解放军审计五年1986-1990［M］.北京:中国审计出版社，1993.

［3］陈晓芳.武警审计法制建设浅析［D］.武警工程学院，2010.

［4］马岭.我国现行宪法中的军事权规范［J］.上海政法学院学报(法治论丛)，2011(02).