论英国生态环境法律保障机制于京津冀一体化协同发展的启示

任 洋

中国政法大学研究生院，北京 100088

一、英国多方联动与综合环境治理模式

为克服国家单一环境管理的弊端和缺陷，英国积极倡导施行多元参与的综合环境管理机制，同时注重事前预防，通过推动环境教育的发展不断深化可持续发展理念，日益健全完善生态环境法律保障相关机制。

(一)信息公开多管齐下综合治理

20世纪90年代之前英国为应对环境污染采用了一种“先污染后治理”的“应对式”治理模式，20世纪90年代之后则转变为多范围多层次合作的“整体式”治理模式。①英国环境署这一管制机构的出现更是首次把土地、空气、水等资源的管制纳入了一个统一的轨道，标志着英国开始进入综合环境管理的新纪元。英国极力倡导公众参与生态保护和环境治理，大力推行环境信息公开制度。英国信息公开的标志性立法是《信息自由法》，其与《环境信息条例》构成两部平行的法律。英国法律同时赋予公众环境权。

(二)培育环保意识注重环境教育

难能可贵的是，英国将环境教育的触角直接伸向了中小学生阶段，大力培育青少年的环保意识和生态价值观念，力争实现环境教育的“人天合一”②，采用“卢卡斯模式”的理论框架，在传统的考试、考察方式的基础之上，探索出实地调研、考察报告等考核方式，凸显环境教育注重情感性的属性。虽然这一套教育模式并非完美无瑕，仍不可避免地出现了因过度强调实践性而忽视基础知识学习、因过度强调学科交叉渗透而导致各科目之间协调无力等现实问题，但毋庸置疑，该环境教育模式完美地诠释了可持续发展理念于人们价值观念养成的重要性。

二、英国生态环境与自然资源保护措施

(一)充分保护与合理利用自然资源

为更有针对性地开发、利用、保护各类自然资源，英国政府采取了分类保护的管理措施，各种自然资源的开发利用各具特色。例如，英国划定了八种自然保护区，③并建立了以各区管理委员会为核心的自然保护区监管体制。再譬如，关于水资源，英国实施地表水和地下水取用许可证制度，并形成了一体化流域管理模式④。尤其是在气候资源的法律保护层面，英国早已明显走在世界前列，业已形成了应对气候变化的专门立法模式。《气候变化法》等立法中明确的政府职责和利用市场机制控制碳排放等内容规定对我国的相关立法工作更是不乏裨益和借鉴之处。

(二)全方位节能减排构建低碳社会

近些年来，英国的能源消耗总体呈现两大趋势:一是能源消耗总量逐年下降，二是工业能源消耗占比逐年递减。⑤英国政府重拳出击。其运用零能源发展系统的理念构建绿色社区，伯丁顿社区综合运用节水、节能、节电、节地等技术，利用太阳能和垃圾焚烧所产生的热量基本实现小区居民用电自给自足，⑥实现了零化石能源使用的目标。与此同时，政府针对不同区域、不同产业、不同规模、不同经营方式的企业设定分阶段、分层次的节能目标和标准要求，旨在实现企业节能的“量体裁衣”。

三、英国环境污染治理与救济相关制度

(一)建构一整套相对完善的环境法律体系

为更好地应对和解决各种复杂多样的环境污染事件，英国出台了大量的单项环境污染防治法律法规，从而构成了一整套相对完善的环境保护法制体系。例如，为缓解日益恶化的土壤污染现状，英国政府从20世纪60年代开始有计划地进行了综合性的土壤污染防治立法，从单纯地整治土壤污染逐渐转变为将废弃物、水污染、空气污染、噪声污染等控制方面的一般内容进行全部囊括和综合立法，并将污染控制的重点从以治理为主转变为以预防为主。大量法律法规的涌现一方面实现了环境污染治理的目的，然而不容忽视的是在另一方面同时引发了法律执行与实施过程中的困境和难题。比如一系列废物管理法规的颁布为固体废物回收工作增加了过重的负荷。⑦垃圾分类回收再利用的计划一度落空，引发了民众对于《废弃物管理的境外运输》等法律法规实施绩效的热议。

(二)多管齐下运用经济手段治理环境污染

与外在调控的行政干预相比，内在约束的环境经济政策更具事前预防和降低治理成本等优势。英国是世界上最早通过经济手段解决市场失灵问题的国家之一，自20世纪70年代以来英国政府就将经济手段视为保护自然环境和维持生态平衡的重要政策措施，⑧而真正运用经济手段解决环境问题肇始于20世纪90年代垃圾填埋税的征收。英国的环境税收入18年间增长了114%。⑨尤须强调的是，英国是全世界首个征收气候变化税的国家。除居民用电外，所有用电都需上缴气候变化税。与之相配套的是英国财政部同时出台了气候变化税的减征措施并设立了专项减排基金，任何按时完成减排目标的企业均可享受减免80%气候变化税的优惠政策，任何签订减排协议的企业皆可提前申请一定数额的无息贷款用以技术升级改造等企业减排事项有效地推动了企业绿色环保以及低碳生产行为模式的转变、养成和升级。

(三)施行严格的法律责任以惩戒环境犯罪

英国通过立法对绝大多数的环境污染或生态破坏行为都规定了较为明确的法律责任，比如土壤污染防治立法中明确的污染者付费原则旨在让实际污染者、使用者或土地的所有者依法对造成的土壤污染后果承担责任。⑩行政手段是英国设定的治理环境污染与破坏的最主要措施之一。涉及18个部门的“绿色政府”计划的出台诠释了其打击环境违法犯罪的坚定决心和信心。行政规制体系的创新彰显了可持续发展战略在生态环境法律救济方面的深远影响。

四、英国可持续发展对京津冀一体化之启示

(一)转变发展观念加强生态保护

英国注重强化公众环境保护意识的诸多经验值得我们学习。京津冀一体化不仅仅意味着北京部分功能的转移，同时更是改善京津冀三地资源环境的良好契机。北京在去年一年数日遭遇雾霾天气之后随即立下治霾生死状，欲投资7600亿元从根本上治理雾霾。北京雾霾不断，而河北更是占据了全国十大污染城市中的七大席位，与之毗邻的天津亦未能幸免。毋庸置疑，京津冀区域常年身处于“有河皆干，有水皆污”的尴尬窘境。京津冀一体化进程的推进亟需区域环境问题的联防联控以及区域自然资源的综合利用，唯有不断转变发展观念，切实强化生态环境保护，方能有效地推进京津冀一体化的协同发展。

(二)法律规制与经济调控相协调

京津冀一体化协同发展仍需法治现行。虽然目前我国业已实施了大量的环境法律法规，然而专门化的区域立法尚未出台，区域规划的编制和实施缺乏立法的保障和指引。为此，京津冀三地政府联合制定了许多实施办法、行动计划以及实施细则。然而，下位的实施方法、细则仍未能突破现有立法体系的桎梏，京津冀一体化法治进程的推进需要区域生态环境立法的专门规划界定与保障实施。与此同时，京津冀协同发展还须充分发挥市场的决定性作用，应通过财政政策、税收手段、考核激励、项目安排等措施逐步激发企业的环保积极性，降低治污成本，提高环保产出，实现环境保护的市场化和专门化。

(三)发展循环经济推动节能减排

毋庸置疑，英国长期以来所贯彻实施的全方位节能减排的诸多做法均为我国的区域生态环境保护树立了成功的典范。京津冀三地在发展区域经济的同时，必须将环境的承载力、生态容量等因素纳入社会发展绩效考核体系之中，转变传统陈旧的企业模式，加快发展低碳节能环保产业。为此，北京欲对城市功能进行“瘦身”，将众多城市职能分散到河北、天津等地。河北承诺将在2017年前实现压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万标准重量箱平板玻璃(11)的目标。天津则不断努力形成生产性服务业与现代制造业紧密结合的发展模式。京津冀三地不断探索，发挥比较优势，加强区域协调，进行产业对接。

(四)倡导公众参与实现多元治理

英国环境公众参与以及信息公开制度建构过程中的诸多尝试皆为京津冀一体化发展提供了参考借鉴，现阶段我国公众参与的总体水平较低，公众参与环境保护的组织基础和制度保障相对缺失，民间组织容易受到政策、行政的影响和约束，制度化的组织则由于其先天性的官方属性具备依附性、政策化色彩而难以维系自由、民主的话语权在推进京津冀一体化的法治建设过程中，应积极倡导公众参与，实现多元治理，通过编制区域环境信息公开事项清单、探索区域联席会议和联合执法模式、推动实施环境公益诉讼机制，从而不断优化环境决策质量、落实环境保护政策，更好地推动环境民主法制建设。

五、总结

“蓬生麻中，不扶则直;白沙在涅，与之俱黑”，一语道破环境之于人类的重要影响。推动京津冀一体化的全面发展并非一日之功，不可一蹴而就，然唯有日益健全完善适宜我国国情与区域发展需要的生态环境法律保障机制方能将可持续发展理念真正寓于环境污染和资源破坏的法律规制体系之中，从而进一步实现人与自然的有序互动与和谐共生。生态环境保护，与有荣焉!

［注 释］

①蔡岚．空气污染整体治理:英国实践及借鉴［J］．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，3(2):22．

②李忠东．“人天合一”的英国环境教育［J］．中华家教，2005，3:41．

③Williams．The Quiet conservators:Heritage Coasts of England and Wales，Ocean and Coastal Management，1992．

④审计署驻深圳特派办．英国水资源环境保护审计的特点及启示［J］．工业审计与会计，2010，5:46．

⑤刘宇光．英国节能减排政策及其启示［J］．神华科技，2013，6(3):89．⑥刘学敏．英国伯丁顿社区发展循环经济的主要做法［J］．山东经济战略研究，2005(8):34-35．

⑦郭婧．发展中国家为英国填埋垃圾［J］．中国环境报，2013-4-16．

⑧杨拓，张德辉．英国伦敦雾霾治理经验及启示［J］．当代经济管理，2014(4):95．

⑨Deloitte．Green taxes in the UK，Environmental Taxes，2010．

⑩王世进，许珍．美、英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴［C］．环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会(2007．8．12-15·兰州)论文集，2007，8:888．

（11）何晏，关桂峰．京津冀一体化:中国经济第三增长极［J］．中国外资，2014(5):16．