民族事务法治化建设的路径选择——以合理利用本土资源为例

民族事务法治化建设的路径选择——以合理利用本土资源为例

李继扬

(云南大学 法学院,云南 昆明 650091)

摘要：以国家治理体系治理能力现代化建设为背景,深入分析国家治理体系治理能力现代化建设与民族事务法治化的关系,提出民族事务法治化建设的重要性,进而通过对合理利用本土资源化解社会矛盾的民族事务法治化建设路径加以微观剖析,为如何推进民族事务法治化建设提供参考。

关键词：治理体系;治理能力;依法治国;民族事务;本土资源;民族习惯法

随着党的十八届三中全会“国家治理体系和治理能力现代化”和十八届四中全会“全面推进依法治国”战略方针的提出,在国家治理体系治理能力现代化建设中,民族事务法治化建设是其重要内容,但如何进行民族事务法治化建设,是民族地区能否坚持依法治国、能否推进国家治理体系治理能力现代化建设的关键。本文以合理利用本土资源化解社会矛盾为例加以阐释,以期达到抛砖引玉的效果。

一、国家治理体系和治理能力现代化建设

党的十八届三中全会全面总结改革的实践经验,结合当前国内外社会形势的变化,提出全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这个总目标既反映时代的总趋势和总要求,又顺应了广大人民群众的呼声,为我国进一步深化改革指明了方向。

这里要完善和发展的中国特色社会主义制度,是要完善和发展党的十七大丰富的基本纲领:建设中国特色社会主义政治、经济、文化、和谐社会的内容。其中建设中国特色社会主义政治,就是要实现中国共产党的领导、依法治国和人民当家做主三者的有机统一。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度和民族区域自治制度等。

十八届三中全会明确提出的“国家治理体系和治理能力现代化”是我党继提出工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后提出的又一个“现代化”。国家治理体系和治理能力,是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。如果说国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;那么,国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。这二者是一个有机统一的整体,是相辅相成的,治理体系搭建好了,治理能力才能提高;治理能力提高了,治理体系才能充分发挥效能[1]。

二、国家治理体系和治理能力现代化要求民族事务的法治化

“从现实情况来看,我国国家治理体系和治理能力总体上是好的,是适应我国国情和发展要求的。因此,国家治理体系现代化,并不是要抛开已经取得的成就,推翻已经有的体系、重构治理体系;相反是要在已经取得的丰富成功经验和重大成果基础上,进一步完善国家治理体系。在国家治理能力现代化过程中,我们要根据实践发展的要求强化治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高执政能力和水平。”[2]

因此,要运用作为国家治理体系重要内容的法律来处理国家重要事务之一的民族事务,以提高国家治理能力现代化,成为历史的必然。从上面的分析我们看到,完善和发展民族区域自治制度,是完善和发展中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。另外,在谈到中国特色社会主义事业的依靠力量中指出,要正确处理民族问题,实行民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策,由此可以看到,民族事务是国家治理的重要事务之一。所以要进行国家治理体系和治理能力现代化建设,就必须进一步完善法律和有关民族政策,正确处理民族问题。

2013年12月30日,王正伟在国家民族事务委员会召开的学习和贯彻习近平总书记系列重要讲话成果交流会上，发表题为“推进民族事务治理体系和治理能力现代化”的讲话,强调新时期要牢固树立“民族工作重在平时、抓在平常，民族团结重在交心、以心换心”的理念，维护好平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系[3]。贵州省委十一届四次全会通过的《关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》除了强调要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的总目标的要求,着力推进体制机制创新,还专门在第23条从5个方面明确要求推动民族地区跨越发展。民族事务的治理体系包括服务民族地区经济发展、民族文化繁荣、民族人才培养、民族政策法规执行等的工作领域和体制机制。

2014年9月29日至30日召开的2014年中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会进一步提出:“要把推进民族事务治理法治化做深做实。”2014年9月30日，中共中央政治局召开会议,进一步研究全面推进依法治国重大问题,会议指出,“提高党的执政能力和执政水平须全面推进依法治国”,强调要“全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平必须全面推进依法治国”。

2014年10月23日召开的中国共产党第十八届四中全会进一步提出:全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。从此我国进入了全面推进依法治国的新局面。民族事务法治化建设就是在这样的背景下受到了理论界和实务界更多的关注。

三、民族事务的法治化建设

仅仅依靠国家政策协调民族关系,化解民族社会矛盾,已不能适应时代的需要。运用法治思维和法治方式化解社会矛盾,坚持依法治理,是有效实施民族政策、保障少数民族合法权益的关键。随着民族自治地方经济社会的发展,新问题、新矛盾不断涌现,为了协调经济发展的不平衡、化解社会矛盾、维护社会的稳定,依法处理民族事务是必然的历史选择。民族事务法治化,指的是民族事务的管理者在协调民族关系、化解民族矛盾当中,能够主动依照法律的方法和程序处理民族事务,保证法律能够在处理民族事务中发挥核心作用。

一般来说,民族事务能否实现法治化治理,需要满足两个根本条件:一是适应于民族事务治理需要的法律制度是否建立,各政权机关及公务人员和社会主体的相关行为是否被纳入法律控制范畴;二是适应于法治要求、保障已经制定的法律在现实生活中得到有效实施的法律实施机制是否建立[4]。目前,规范的民族法律法规制度体系建设已基本完成,相应的法律实施机制也基本建立起来了,社会主体的法律意识和法律能力得到了不断的提升。尽管民族事务方面的法治化有了较快的发展,但是现实中,民族事务的法治化还有较长的路要走,诸如民族事务管理的法治思维和自治意识需要进一步培育,民族法律法规的实施要进一步落实,公民意识教育和国家认同需要进一步加强，等等。本文只列举民族事务法治化的关键路径之一——合理利用本土资源——加以阐释。

四、民族事务法治化的路径——合理利用本土资源化解社会矛盾

我国是一个多民族的国家,有5个自治区、30个自治州、120个自治县,另外还有大量的作为民族自治地方补充的自治乡。全国56个民族创造了光辉灿烂的多彩民族文化,尤其是在民族地区，由于存在着多民族杂居的状况,不同的民族在历史的长河中,不仅创造了形态各异的民族文化,而且不同的民族文化产生了形态各异的民族习惯法,有力促进了民族地区经济社会秩序的和谐稳定。在当今依法治国的背景下,合理弘扬民族的本土资源仍具有深刻的现实意义。党的十八届三中全会指出,全面深化改革要坚持“依法治理”“系统治理”“综合治理”,要实现“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的良好氛围。因此在民族事务法治化的建设中,合理利用本土资源变得更加迫切。那么在促进民族事务法治化进程中,需要加以合理利用的本土资源是本民族的权威和习惯法。

1.本民族的权威。“权威”一词在辞海中表述为尊严、权力和力量的意思,是人类社会实践中形成的具有威望和支配作用的力量[5]。权威在人们的生活中无处不在,包括诸如政治权威、法律权威、领导权威、学术权威等。历史上,由于中央政府对处于偏远的少数民族地区治理无能为力,使民族地区有了较汉族地区更多的自治权利,少数民族的地方权威盛行,在维护本民族利益、一方平安、定纷止争等方面发挥了决定性的作用。现在,随着国家法律逐步向乡土社会的推进,本民族权威逐渐失去了一家独大的局面,民族地区出现了权威多元的状况,大多数民族地区本民族的权威已居于从属地位,代之以国家法居于主导地位。但是国家法的权威在实施民族事务法治化的进程中并不是一帆风顺的,必须借助民族权威的积极价值方能够推进民族事务的法治化。

历史上,在民族地区长期存在的寨老、族老等民族精英主持民族事务的管理,在解决纠纷、化解矛盾、维护民族地区的社会稳定等方面发挥着决定性的作用。实践证明,民族地区的精英人物借助于个人在本民族地区树立的权威,再加上对本民族各方面事务的熟知和民族舆论的压力,利用本民族的风俗习惯和村规民约,能够增强纠纷解决的有效性、节约社会治理的成本,同时也有效弥补了国家权威在民族地区的缺位或无效的状况,为民族事务的法治化提供了有力的支撑。在民族地区推进民族事务法治化的进程中,民族权威仍然起着重要作用,因为在许多偏远的民族地方,国家法律的推进并不是一帆风顺的,所以法律权威在化解矛盾、解决纠纷的多元权威体系中还不是主要的或不是有效的权威。在今后相当长的一个时期,还需要充分利用本土权威的积极价值来化解矛盾、解决纠纷。

2.充分利用民族习惯法的积极价值。在进行民族事务法治化的进程中,本文认为,要澄清一个问题,即民族事务法治化的“法”该如何界定?此处的法仅仅指的是国家法,还是对法广义的理解,既包括国家法又包括习惯法等非国家法呢?我们认为,应对民族事务法治化中的法做广义上的理解。民族习惯法、民间法是一个民族或群体长期历史积淀形成的、得到当地民众认同的、有效规范当地民众生产生活的行为规范,所以该习惯法或民间法既不会随意变更,更不会立刻消失,其产生、发展、消失受当地社会经济的发展规律的制约。换句话来说,只要习惯法赖以生存的土壤没有变化,习惯法仍有存在的必然性。因此,试图用国家法来彻底代替习惯法,而否定习惯法在规范社会经济发展中的作用是徒劳的,我们要做的是在国家法涉及不到的或者无力调控的领域挖掘习惯法的价值,因势利导,弘扬其积极的方面,克服其消极的方面。对于不同民族的习惯法之间的矛盾或同一民族内部对同一习惯法在认同上存在的差异问题,可以通过培育国家认同或公民意识来逐步化解。而对于具有民族认同的民族习惯法,也不能一味地加以肯定,对于符合现代人文精神和发展理念的习惯法,要大力弘扬,反之要结合情况予以确认、变通或禁止。国家法要对习惯法抱以包容的心怀,及时吸收习惯法的精髓,为我所用,习惯法也要顺应时代的发展不断地朝着健康的方向良性发展。总之,在进行民族事务法治化的过程中,要珍视优秀的民族法律文化,让国家法通过习惯法接上“地气”,予以本土化,国家法与习惯法优势互补、相得益彰,共同推进我国民族事务的法治化建设,为国家治理体系治理能力现代化建设的早日实现做出应有的贡献。

参考文献:

[1]温宪元.实现国家治理体系和治理能力现代化[N].南方日报,2013-11-18(2).

[2]赖早兴.国家治理体系和治理能力现代化的内涵[N].光明日报,2014-05-14(13).

[3]王正伟.推进民族事务治理体系和治理能力现代化[N].中国民族报,2013-12-31(1).

[4]田钒平.民族事务法治化应解决的几个问题[N].中国民族报,2013-12-06(5).

[5]辞海[M].缩印本.上海:上海辞书出版社,1989:1411.

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2015.04.015

中图分类号：D902

文献标志码：A

文章编号：1671-9476(2015)04-0060-03

作者简介：李继扬(1978-),男,河南南阳人,周口师范学院讲师,博士研究生,研究方向为法人类学、法社会学。

基金项目：国家社会科学基金2013年重点课题“中国共产党民族法制思想研究”(13ADJ003)。

收稿日期：2015-03-25