我国高考政策的伦理解读

王荣

公共政策规范和指导着行政机关的行政过程，是行政机关实施政治决策和管理国家公共事务的重要手段，其在某种程度上决定着国家行政机关的行政效果。公共政策要有效制定和实施，需要在共同价值基础之上建立伦理规范和规范性道德标准。虽然有许多技术上的因素影响着公共政策能否得到有效的制定和实施，但伦理仍然对之有重大的影响,尤其是在新的时代背景下，伦理对公共政策行为的影响越来越显著。[1]21世纪以来，随着人才竞争国际化，经济、科技、信息全球化进程的日益加快，社会流动频率的不断上升，职业准入、竞争上岗、择优录用等用人政策普遍推行，考试已融入到社会生活的各个方面，伴随着每个公民的一生，贯穿于每个公民的学习、工作的全过程。其已成为公民的一项基本权利，直接关系到公民的切身利益。[2]因此，保障每个公民的考试权利，尤其是上关国家稳定、民族复兴，下系个人命运、家族衰兴的高考权利就成为政府义不容辞的责任。这不仅是社会公平正义的需要，也是公民追求生存与发展，实现自我价值的需要。基于此，对我国高考政策的相关伦理问题进行探讨就显得尤为必要。

1 公共政策视野的高考

制定、执行符合社会发展需要的公共政策是现代政府的基本职能。公共政策是政府对社会价值的权威性分配[3]，显然，公共政策具有公共性与权威性的双重属性。美国政治学学者戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。詹姆斯·安德森认为“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”[4]哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”[5]国内学者张金马则认为“公共政策作为政府行为的表现，它是一种有目标的活动过程，而这种目标旨在处理和解决正在发生的各种社会问题。”[6]而宁骚却认为“公共政策是各个权力机关由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达到公共目标、以实现公共利益的方案。”[7]从中外学者对公共政策的理解可以看出：国外学者强调了公共政策的价值性和目的性，而国内学者几乎不涉及公共政策的公共性，比较强调国家（政府）的权威性。也许国内学者认为“公共性是公共政策的基本属性”[8]，无须强调罢了。如果说市场是实现现代社会效率价值的基本载体，那么作为具有公共性和权威性的公共政策，则必然担负着实现社会公平的基本伦理价值。[9]

作为公共政策的高考应该保障公民的基本权利，体现公共政策的价值内涵，实现社会公平，而不应脱离公共政策的公共性和价值性。只有这样的公平，才是正义的公平。也就是说，作为公共政策的高考应该体现出公共性的特征，凸显个人权利的重要性是公共政策“公共性”的基本要义。公共政策的核心价值是基于个人权利之上，实质是体现其公平正义的政治价值。[9]政府制定公共政策的目的是为了全体公民及公共利益，而不是为了其政府自身。对政府进行伦理制约也一直为西方现代政治价值及其价值理念所强调。公共政策的价值就在于保障个人权利的实现，体现公平公正的价值追求。尽管当今社会是一个多元价值的社会，但如果任何一项公共政策伦理价值与现代政治价值相左或背离，则其存在的合法性就值得怀疑。从某种程度上而言，公共政策如果离开了其最基本的现代政治价值，则其公平正义的伦理价值就无从谈起。现行高考政策，尤其是高考分省命题考试政策使各省区的录取分数线不再具备可比性，掩盖了各地录取标准的实际不平等。正是在这个意义上，我们认为从伦理的角度审视我国高考政策，其对公平公正价值的偏离是不言而喻的。

以上国内外学者关于“公共政策”的界定有助于我们把握高考政策内涵。我们认为：高考政策是政府考试机构（或政府授权的考试机构）为了高考的发展，或为了解决高考可能出现的或已经存在问题，实现高考的预期目的，根据现实情况和历史经验制订的有关高考的方针、规划、规定、办法、措施或方案等。其实质是通过研究、解决当今高考可能出现或已经存在的问题，通过制定高考政策，调整、实现与高考当事人之间的利益关系并进行权威性分配。也就是说，高考政策要实现对高考当事人权利的有效保护，体现公平正义的价值追求。

2 伦理视角的高考政策变迁

任何一项公共政策首先要诉诸的是一些典型的现代政治价值。高考作为一项公共政策，无论从公共政策的价值层面，还是从伦理层面，都会体现出自身的政治价值。

2.1 我国高考政策的变革历程

1977年秋，被废止了十余年却仍长存于全国人民希望之中的高考，终因我国社会发展需求的热切呼唤而得以恢复。自1978年中共十一届三中全会召开，我国实行改革开放，高考便紧随中国改革开放的步伐，于改革中发展，于改革中完善。回顾我国高考政策的历程,大体可以划分为以下几个阶段：

2.1.1 我国高考政策“改革酝酿”阶段（1978—1984年）

1977年高考恢复后，有关部门由于时间仓促，来不及作更多的考虑和研究，基本上沿用了“文革”前文理二类的科目设置，即文理二类都考语文、数学、政治三科，在此基础上文科再考外语和历史，理科再考物理和化学。1978年增考外语，但成绩不计入总分，只作为录取参考。1979年外语开始按考试分数的10%计入总分，以后其比例逐年提高，直至1983年外语成绩全部计入总分。同时，从1980年开始，报考医疗、生物等专业的加试生物，1982年理工农医类考生都要考生物，至此，文史类（包括外语）考政治、语文、历史、地理、外语；理工农医类考政治、语文、数学、物理、化学、生物、外语，我们称为“六七模式”。这一阶段高考政策的变化主要体现在科目设置和考试内容方面，主要考查的是学科知识。《考试说明》将考查内容与试卷结构提前向社会公布，教师根据《考试说明》将要考查的知识编制成一张张模拟试卷，让学生反复地练习，以此来提高升学率。这种做法违背了考试的初衷，加大了学生的负担，助长了应试教育之风。按理说，这项高考政策较为公平，但我国地域辽阔，东西差别，城乡差别大，全国万人一卷确有不合理之处，用相差悬殊的不同分数线录取，被视作“中国教育最大的不公”。[10]

2.1.2 我国高考政策“改革试验”阶段（1985—1990年）

为克服“片面追求升学率”，切实减轻学生学习负担，全面实施素质教育，1985年，国家教委批准上海市进行“会考+高考”试验,并于1987年实行自行命题，试行“3＋1”方案。1991年，国家教委又在湖南、海南与云南三省科目改革试点的基础上，逐步形成了“3＋2”高考科目设置方案。这些方案减少了高考科目，对切实减轻学生学习负担，推动高等教育和中学教育的发展起到了积极的作用，受到了社会的欢迎。与此同时，1986年，总结标准化考试试验的经验，除继续进行英语、数学两科的高考标准化试验外，还增加了物理科的试验，数学科的试验仍在广东省进行。英语科的试验则进一步扩大。1987年标准化考试试验学科继续扩大，除英语、数学、物理三科外，又增加了语文、化学科的试验，英语科的试验范围继续扩大到7省（区）约40万考生参加。物理科扩大到广东、山东两省共约20万考生参加，其余三科则在广东进行。[11]标准化考试在一定程度上提高了高考的公平性、公正性、有效性，减少了人情分、关系分、误差分。而会考制度的建立，将水平考试与选拔考试分开，减少了高考的开考科目，遏止了“片面追求升学率”的导向，在一定程度上减轻了学生的负担，体现了“以人为本”的理念。

2.1.3 我国高考政策“改革推广”阶段（1991—1998年）

1991年，湖南、云南、海南三省普通高等学校统一招生，在高中毕业会考的基础上，只考与所学专业密切相关的少数科目，并相应调整了录取等办法。这是新中国成立以来普通高等学校统一招生考试科目设置及有关招生办法的一项重大改革试点。[12]1993年，原国家教委对海南、湖南和云南“3+1”模式进行了调整，开始在部分省、区、市试行“3+2”模式。1994年，除上海以外，高考科目改革的“3+2”模式正式推行于全国，即文理两类都考语文、数学、外语，在此基础上，文科再考政治、历史，理科再考物理、化学。“3+2”模式在选拔人才方面确实起到了一定的积极作用，但是高度集中化、统一化的考试制度，使学生缺少实际动手能力，不能够发现特殊才能的学生；同时，由于地区差异导致录取分数线不同，也造成了教育不公平的现象。1997年高校招生实现并轨。高校招生的并轨使教育更符合社会主义市场经济发展的需要，更加符合教育本身的规律，体现了教育的公平性原则。1998年天津、广西与部分高校试验网上录取的方式网上录取具有公正、高效、省时、省力的优势，增强了招生过程中的透明度，使“择优、公正、公开”的原则得到了充分的体现，有力地抵御了不正之风的干扰。[13]

2.1.4 我国高考政策“改革深化”阶段（1999年至今）

1999年，新一轮高考改革启动。同年12月，教育部推出高考科目改革的“3+X”方案。2000年，我国推行春季高考，春季高考打破了一年一次高考的固有格局，改变了“一考定终生”的高校招生考试制度，从某种意义上增加考试机会，缓解了考生的压力。2001年，高考取消年龄婚否限制，此举保证了公民平等接受高等教育的权利，同时贯彻了“终生教育”的理念。2001年教育部颁布了《普通高校招收保送生工作办法》，压缩保送生的规模，制定明确具体的保送标准，要求保送名单在各媒体上公布，接受监督，保证考试的公平公正。2003年夏季高考时间由传统的7月7日提前到6月7日，消除了炎热天气给考生带来发挥失常的隐患，凸显人文关怀，尽显“以人为本”。同年，教育部批准22所高校进行自主招生试点，到2005年，参与自主招生的试点院校达到了42所。自主招生使高校能独立行使录取新生的权利，充分享有录取新生的自主权，使招生录取工作更富有活力与朝气，调动了高校办学的积极性。截止到2006年“统一考试，分省命题”的格局已经基本形成，全国共16个省份的高考实行“分省命题”，涉及的考生占全国考生的65%左右。国务院办公厅于2012年转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，对“异地高考”做出明确规定，并原则上要求各地于2012年年底前出台随迁子女升学考试方案，此举有利于促进教育公平，保障进城务工人员随迁子女的受教育权利。2014年9月国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点，把促进公平公正作为改革的基本价值取向，提出到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”。[14]

2.2 我国高考政策变革伦理问题

综观我国高考政策的变革历程，不难看出，我国高考政策经过不断地改革发展，已基本成型，并渐具中国特色。特别是进入新世纪以来，高考政策变革从其组织、实施、类别、到命题评分，从宏观到微观不断深化；高考政策从高考内容、科目设置、录取体制、录取方式等改革，到高考时间、考生年龄等调整都凸显以人为本；同时，不断扩大高校办学自主权，探索出了一系列选拔人才的科学、合理、公平的新机制。但从伦理角度审视我国高考政策，尤其是进入新世纪以来我国的高考政策，其伦理价值严重缺失，这不得不引起我们的深思。

如前所述，高考政策作为一项重要的公共政策，应该体现出公共性的特征。旗帜鲜明地将“公共性”作为其核心价值，体现其公平正义的政治价值。高考公平是是社会公平的基石。离开公共性、公平性，高考政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。公共性之所以是高考政策的中心价值或核心价值，首先是由教育的公共性所决定的。限于篇幅，我们仅以高考分省命题政策和“异地高考”政策为例来分析我国高考政策伦理的缺失。

2.2.1 高考分省命题政策伦理问题

高考分省命题政策作为高考改革的一项重要内容，从1985年教育部批准上海实施自主命题至今已有二十年时间，有条件、有能力命题的16个省份均获得了自主命题权，各自主命题省份都形成了一套比较规范和完善的命题运行机制和管理体制。按理说，应该能够确保其高考的命题质量，但现实情况不容乐观。例如，华中师范大学鲁子问教授将2005年全国卷作文试题与14省市的15道高考英语作文试题（北京2题，情景作文、开放作文各1题）进行比较分析发现2005年分省命题的作文试题无论是在语用背景、写作对象，还是在语用内容、语用目的等方面都存在不合理现象，与全国卷作文试题相比，其命题质量存在非常大的差距，明显低于全国卷的命题质量。又如某省2008年的高考有一道语用题，要求考生阅读图表写一条宣传标语。结果题干与图表并无内在联系，纯属多余。这样的命题影响了题干的简洁性，模糊了题目的指向性，干扰考生作答。再如,2013年度浙江高考语文卷作文题中引用材料的作家国籍被指有误，陕西高考英语B卷第36题答案选项C、D两项重叠。实行高考分省命题政策后，诸如此类的错误时有发生，其命题质量明显下降。我们知道，科学是所有考试都必须遵循的首要原则，而考试的科学性与公平性是统一的，因为只有科学的考试才是公平的，考试的科学性可以在更大范围内保证考试的公平。[15]从某种程度上说，这是对所有考生隐形的不公平。显性的不公平则表现在教育机会的不公平。实行高考分省命题政策后，各省录取分数线失去可比性，掩盖了高考录取中区域不公、高校录取指标分配不公的现实。再者，实行高考分省命题政策后，统一高考标准丧失，各省高校优先向本地招生，录取名额随意划分，导致教育资源分配不均与各地入学机会不平等。这都严重地阻碍了考试公平、教育公平和社会公平。最后，我们从对民意的调查来看，某学者在湖北省内调查了6名高中校长，90名高中教师，80名大学新生。调查结果表明：有近78.88%的高中教师认为高考分省命题不太有利于或完全不利于考试的科学与公正，而在高中校长和大学生中，也有近六成多受访者认为，高考分省命题不太有利于或完全不利于考试的科学与公正。[16]《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确提出，要把促进公平公正作为改革的基本价值取向，提出2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份，此举有利于进一步确保高考的公平公正。[14]

2.2.2 “异地高考”政策伦理问题

让我们再来看看“异地高考”政策。教育部等四个部门2012年联合发布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》关于进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的条件有：进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）、按国家规定参加社会保险年限、农民工随迁子女在当地连续就学年限以及城市功能定位、产业结构布局和资源承载能力等，这么苛刻的准入条件备受公众质疑。显然，该项政策最后的受益者只能是农民工群体中的少数精英，绝大多数的普通农民工则不能享受到“异地高考”新政带来的收益。由于这一政策较为苛刻的条件限制以及“策略空间”的存在使得该项政策的象征性意义大于实质性意义。该项政策最终能否成为象征性政策，归根结底受制于各省、各地区政府在制定“异地高考”政策办法时是不是遵循“公共性”的理念与价值。[17]以广东省为例，广东省对积分入户的随迁子女，即异地务工人员、高技能人才的随迁子女参加高考的规定是“不受入户年限、就学年限等限制，自2013年起可在我省报名参加高考，并可与入户地户籍考生同等录取”[18]；对随迁子女就读中职学校参加高考的规定是“具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有我省居住证、按国家规定在我省参加社会保险累计3年以上的进城务工人员，其随迁子女具有我省中职学校3年完整学籍的，自2014年起可在我省报名参加高等职业学院招收中职学校毕业生招生考试，并可与我省户籍考生同等录取”[18]；对随迁子女就读普通高中在该省参加高考的规定是“具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有我省居住证、按国家规定在我省参加社会保险累计3年以上的进城务工人员，其随迁子女在我省参加中考并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍的，自2016年起可在我省报名参加高考，与我省户籍考生同等录取”[18]。由此可见，广东省“异地高考”并未遵循“公共性”的理念与价值，给随迁子女在异地高考设置了较高的门槛，且其“异地高考”政策存在严重的不公平。由于大量农民工因工作临时性强或租住本地农民的私房未签订租赁合同，根本无法提供合法稳定职业、合法稳定住所的证明。而高技能人才的随迁子女“不受入户年限、就学年限等限制，当年就可报名参加高考，并享受同等录取的权利”，其他进城务工人员随迁子女则要求“具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有该省居住证、按国家规定在该省参加社会保险累计3年以上，其随迁子女在该省参加中考并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍，2016年才可在该省报名参加高考”则存在明显的不公平，这进一步验证了我国高考政策伦理价值缺失的事实。

由此可见，我国现行高考政策公平价值严重缺失。一方面是我国公共政策价值标准的缺失，另一方面是我国精英主义的公共政策价值观大行其道。公共政策的走向取决于价值冲突与整合过程中如何树立占主导地位的价值标准[17]，可以说，确定占主导地位的价值标准是我国公共政策的一个核心问题。然而，到目前为止，我国占主导地位的公共政策价值标准仍未确立，社会公平观的缺失来源于对公共领域的轻视和对公共资源的不合理分配。[19]占主导地位公共政策价值标准的缺失导致精英①姚荣在《回归公共性：“异地高考”新政的反思》一文中认为：“精英”并非传统政治学理论体系中的“权力精英”、“政治寡头”，而是体现为特定群体中占有较多资源优势的强势行动者，其不仅包括掌握权力资源的少数政治精英，还包括掌握知识资源、物质资源、信息资源、关系资源以及身份资源等具有独特资本优势的各类社会群体，这是相对缺乏各类资源的社会公众乃至规模庞大的底层社会的群众而言的。笔者认同此观点。主义的公共政策价值观大行其道。精英主义的政策价值观由于其价值目标、价值实现方式、价值理念基础的“精英”导向而不可避免地损害大多数社会公众尤其是弱势群体的利益，导致公共政策丧失公平性、公益性和公共性。公共政策一旦离开公共性、公平性，就会成为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。

3 高考政策的伦理回归

公共政策的伦理缺失是指公共政策中蕴含的民主与法治、正义与公平、自由与权利、责任与服务等伦理价值在政策中未充分体现，公共政策中的未体现某些伦理、道德要求，从而造成政策伦理缺位。[20]当前，公民参与高考政策制定的渠道不畅，导致精英主导的公共政策价值观大行其道，使得高考政策的公平价值受到挑战。在构建和谐社会的今天，需要多管齐下，综合治理，使高考政策回归公平正义的伦理价值。为实现这一目标，可从以下几方面着手。

3.1 确立公平价值理念

罗尔斯认为，公平公正是一个社会合理分配权利和价值的基本原则，是一个社会的基本结构问题。由于现代政府手握巨大权力，享有对社会资源的支配权，在对社会公共事务进行管理和制定公共政策时有可能恣意妄为，这就需要对这种权力进行限制，确立公平公正的价值理念，使其在公共政策中得以体现，以保证公民的正当权利和合理要求得到满足。只有这样，人们才会感到公平公正。高考政策作为现代政府的一项重要公共政策，其追求的价值本应是对社会期待的适当回应，高考政策应当体现公平正义的价值取向，同时考虑高考政策所带来的一系列社会问题。社会大众对高考最为关注的还是公平，这也是高考政策的基本功能和精神之所在。在全面建设和谐社会的当前，社会公众对高考公平公正的要求和期望比以往更高。民众对高考政策的关注，公平往往是第一位的。无论试题难度怎样、竞争激烈与否，只要对所有考生一视同仁，大家便能接受。设想再好的政策,假如没有顾及公平,人们也难以认可和接受。[21]因此，在制定有关高考政策时，应将公平、公正的价值理念作为其政策的价值标准，使公平公正的价值理念体现在高考政策中。

3.2 培育公共伦理精神

公民伦理是以民主参与、平等协商与多元融合为特征的现代公民社会的产物，是以现代政治国家为背景和基础，以实现社会公平正义为目标的一种公共生活中的伦理规范。它是人们在公共生活或公共交往中提出的那些有效性要求。[22]随着社会的发展，公共利益的外延不断扩大，公民参与政策制定与决策越来越成为现代公共利益的基础。因此，要保证和实现高考政策的公共性，在确立高考政策公平公正价值理念的同时，还需要使包括利益相关方的社会大众参与到高考政策的制定与决策过程中来，有效提升高考政策制定与决策过程中的民主参与，以保证所制定的高考政策符合民众的期待。这不仅是培养公民伦理的有效途径，也是高考政策公平公正价值理念得以体现的根本保证。当前，我国存在公众政治参与热情不高，参与意识不强、参与渠道不畅通、参与机制不健全等问题。作为政府，应该积极激发公众参与的热情，保障他们的知情权与话语权，培养他们的参与意识，并建立，包括弱势群体在内的利益相关方参与政策制定与决策的保障机制，让公众更加灵活、更加便捷地参与到高考政策的制定、决策、实施与评估过程中，这既是高考政策公共性价值的体现，也是保证公众参与高考政策制定、决策、实施与评估的现实需要，更是公众参政、议政、督政的生动体现。

3.3加强制度伦理建设

所谓制度伦理，是指在制度中蕴含的民主与法制、正义与公平、自由与权利、责任与服务等伦理理念在制度安排中的充分体现，并使这些制度伦理规范、道德要求服务于政策体系。[23]制度的伦理性就是制度的合理性、公正性。概言之,制度的合理性就是制度实现公平与效率的程度。[24]现实中高考政策的价值目标应当是实现社会公平正义，即在社会诚信体系不健全，法律法规不健全，优质高等教育资源稀缺，高考竞争异常激烈时，高考政策应以公平公正为价值导向，能够考虑到全体公民，尤其是弱势群体的利益;在社会诚信体系健全，法律法规比较完善，优质高等教育资源充裕，高考竞争不太激烈时，高考政策应向积极效率目标回归，以促进教育水平的提高、个人素质的发展。因此，在建立高考政策动态调整机制时，须统筹考虑公平与效率双重价值。

总之，高考政策作为现代政府的一项重要公共政策，应当体现公平正义的价值取向。高考政策不仅是对现实问题的解决，更应该着眼于我国社会的发展，我们要以高考政策为契机，促进社会公平与正义。

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