国土空间管制、土地非均衡发展与外部性研究：回顾与展望

文兰娇， 张晶晶

（1.华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070）

（2.澳大利亚悉尼大学经济系，悉尼新南威尔士 NSW 2006）

国土空间管制、土地非均衡发展与外部性研究：回顾与展望

文兰娇1，2， 张晶晶1，2

（1.华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070）

（2.澳大利亚悉尼大学经济系，悉尼新南威尔士 NSW 2006）

研究目的：通过回顾国际上国土空间管制的发展历程和国土空间管制带来的土地非均衡发展、空间外部性问题，分析国际上在立法、经济和管制上的内部化政策和趋势，为中国推进国土空间管制的理论和实践提供参考。研究方法：采用文献回顾和归纳比较法分析其发展趋势和特点。研究结果：（1）国际上国土空间管制经历了数量管护、质量管护、生态管护和发展限制4个阶段；（2）国土空间管制会产生土地非均衡发展和空间外部性；（3）在采取的管制手段和政策的过程中，土地资源空间的异质性、不可移转性、比较优势的差异性、多宜性决定了完全依靠市场来配置资源难以达到帕累托最优，因此实施国土空间管理（spatial management）与空间治理（spatial governance）是世界通行的做法。研究结论：发展受限程度测度、外部性空间扩散规律、机理等问题有待未来进一步研究。

土地管理；土地空间管制；土地非均衡发展；空间外部性；回顾；展望

1 引言

早在20世纪初，欧美等发达国家开始根据土地资源和社会经济发展的比较优势，实施土地用途专门分区使用的空间管制制度。然而，土地分区使用的结果一方面使得不同特点土地的比较优势得以发挥，另一方面土地分区使用造成的限制发展地区相关群体利益“暴损”（wipeouts），以及非受限土地的“暴利”（windfalls）现象，比如，由于土地规划和用途管制的刚性，限制发展区的土地不能由低效益的农用地转变为高收益的工商业用地，这部分土地失去发展机会导致权利人利益受到“暴损”，而非限制区土地因规划管制可以将土地用途改变成工商用地等土地收益更高的利用方式获取“暴利”，故其有失社会公平受到广泛质疑[1-2]。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，……，区域协调发展。”中国西部地区与东部地区相比是资源和环境保护的重点地区，按照主体功能分区，许多地区将被划定为国家的“限制开发区”和“禁止开发区”，未来相当一段时期将继续作为国家宏观经济发展的“影子区”，若得不到相应的经济补偿，其“马太效应”会放大，造成东、西部经济发展梯度的进一步扩大。本文旨在通过回顾国际上国土空间管制的发展阶段，国土空间管制、土地非均衡发展及其产生的空间外部性关系，国际上在立法、经济和管制上的内部化政策和趋势，总结目前研究特点和未来研究方向，为中国建立公平、有效、均衡的国土空间管制制度提供借鉴。

2 国土空间管制发展阶段

国土空间管制源于空间规划，20世纪初，德国最早将全国划分成若干个区域，并颁布了《德国城乡规划法》，进行全面的空间规划。随后，英国、法国、日本、荷兰、韩国等国家开始陆续进行全国性的国土空间规划，其空间管制也不断演化发展，规划管制目标特别是农地规划管制的目标从数量到质量，从生态到发展伦理也不断变化[3-7]，大致分为以下阶段：（1）20世纪60年代以前，国土空间管制的目标着眼于城镇历史文化古迹用地、绿地等公共用地保护和农地数量的关注。如美国于1906年开始采用土地用途专门分区管制（zoning）保护城镇内土地利用经济利益低、社会效益和生态效益高的文化古迹用地。与此同时，城市快速发展侵占农地，造成农地流失问题引起公众的关注。（2）20世纪60—70年代，特别是70年代全球能源危机引发的粮食供给不足以后，国土空间管制重点转移到农地数量和农地质量的保护上，并通过增长管理阻止城市扩张对农地的侵占。最显著的特征是将应用于城镇的国土空间管制工具借鉴到农村，对农地进行分区。如美国采用Zoning、Storie Index Rating 和LESA农地质量评估系统，将农地分为限制发展的“绿地”（green land）和可发展的“白地”（white land），控制城市扩张侵占优质农地，以实现对优质农地数量和质量的保护[1，8]。（3）20世纪80年代欧盟地区和北美地区针对农产品等粮食生产过剩，纷纷制定农业和农地休耕立法政策以保护农地生态。从此，农地保护由数量、质量保护过渡到生态管护。如南德的巴登—符腾堡邦（Baden-Wuertemberg）的《保护区补偿实行办法》按生态环境保护强度，将整个区域分为I、II、IIIA、IIIB 4种限制区，并根据政府的“标准农地”测算受限程度和补偿份额[9]。（4）进入20世纪90年代后，地球伦理（earth ethics）的浪潮引发了公众对环境敏感区管制的关注，国土空间管制开始着眼于大尺度、环境敏感区域土地的限制发展。如美国20世纪90年代，为了缓解东北部各州高城市化水平下农地用途流转的巨大压力，开展了“保护储备计划”（CRP）（Conservation Reserve Plan），试图通过提供补贴让土地所有者参与休耕，保护农地坡度较陡、水土流失严重环境脆弱土地[8,10]。此外，比较典型的还有2004年加拿大安大略省著名的“绿带法”[11]，2000年荷兰的农用地用作自然保护区发展[12]。

3 国土空间管制带来土地非均衡发展和空间外部性

3.1 国土空间管制造成土地发展强度和权利主体利益的非均衡

国土空间管制是通过区域发展管制和土地发展强度管制而实现管制目标，因此，限制区和非限制区土地的开发强度不同，对应的土地价值显化程度不同、权利土地收益不同，造成土地发展强度和对应主体利益的非均衡。区域发展管制是透过总体规划和部门规划编制，将异质的国土，根据资源禀赋、比较优势、发展潜力，环境承载能力在空间上划分为可发展区和限制发展区来实现总体上土地发展管制。如美国的可发展的白地和禁止发展的绿地；荷兰的可发展红色区域（red functions area）和禁止发展的绿色区域（green functions area）[12]；德国的可建筑区（Baugebiet）和不可建筑区（Nichtbaugebiet）[9]。中国台湾是透过《国土综合发展纲要》，分别实施都市发展计划和非都市发展计划，限制城市和农村的发展，在都市计划范围内，将城市土地分为可建设区、限制建设区和禁止建设区等；在非都市计划中将国土分为重要农业区、一般农业区和生态保育区[13-15]。土地发展强度管制在城市和农村地区设置条件不同，建筑密度、容积率、建筑高度是城市常用的限制指标，而农药使用、化肥施用、作物轮作制度、污染物的排放、农地转用等是农村常用限制指标。在城市，如果土地所有者（使用者）的土地在可发展区内，只要符合规划许可、建筑许可和发展许可，其土地的市场价值和潜在的发展价值可以在市场上实现，相反其土地发展就会受到抑制。在农村，如果土地所有者（产权人）土地为一般农业区，即可发展区，其土地可以实现发展，并带来经济收益；而在重要水源保护区的核心区、生态保护区、重要农业区，其土地发展权可能要永久冻结，以保障公众和社会的利益。

3.2 国土空间管制是空间外部性产生的前提

国土空间管制引起的土地发展非均衡带来的外部性包括外部效益和外部成本两个方面[16]。一般来说，外部效益来自于土地发展受限区。由于土地发展受限，造成土地产权、土地开发强度和土地发展权受到抑制，无法充分实现土地的市场价值，其价值人为地因土地空间管制而降低，受到“暴损”[1,17]，但是其非市场价值部分或者完全保留下来，不仅使本限制区受益，而且惠及周围的可发展区。外部成本来自于可发展区。在可发展区，土地一方面可以增加发展强度，另一方面也可以从低收益利用方式转向高收益利用方式，而使土地所有者（土地产权人）受益，土地价值在国土管制下“暴利”[1,17]。但是土地产权人的“暴利”建立在周围受限制的土地产权人的“暴损”和土地空间管制的基础上，并对周围和社会造成损失。“暴利”与“暴损”形成了所谓的“暴利—暴损困境”[18]。

4 国内外研究特点和趋势

4.1 国际上在立法、经济和管制上的外部性内部化政策治理

美国[19]最早从法理上区分无补偿的准征收（taking）与警察权（police power）行使有效性。随后，Dunham在此基础上区分警察权与征收权（power of eminent domain）界限，提出如果管制（私人土地发展）给社区带来了好处，则应该补偿[20]。应对国土空间管制下土地发展受限与过度，以及由此引起的空间外部性最有效的办法是通过立法，对发展受限和产生的净的正外部性土地利用行为给予补偿，对发展过度和产生的净外部性给予课税立法[21]。德国和英国也先后提出了诸如《帝国宪法》和《城乡规划法》等法律维护土地产权人权利，对发展受限土地进行补偿，后者还提出土地产权人应对空间管制带来的土地增值进行依法纳税[9,22-23]。

国土空间管制引起的土地非均衡发展产生的“暴利—暴损困境”可以采用市场机制、政府干预，及二者结合的手段处理。市场机制包括可转移发展权制度（Transferable Development Right Systems，TDR）、市场化发展权制度（marketable development right）、空间转移制度（space for space）（荷兰）[24]、容积移转制度（台湾）[25]、空中权交易制度（日本）等。马里兰州的Montgomery县是美国最早（1980年）、保护农地面积最多（38251英亩）、最成功运用TDR保护农地的典范，尽管TDR只在美国少数几个州实施，但前景十分被看好[26]。成都、浦东、浙江、广州等地施行的耕地（基本农田）保护基金的实践亦属对土地发展权补偿。成都、浦东、浙江、广州及重庆[27-32]等地进行了类似土地发展权转移的尝试，对农地及生态用地的保护起到积极作用，但仍未实现开发密度在空间意义上的转移。

为了规避负外部性，Colwell[33]提出一种土地过度发展额外付费和隔离外部性的制度设想，即柔性授权制度（TOS，Tender Offer System），每位产权人在一定范围内均有是否同意他人改变土地发展的同意权（部分土地产权）。改变土地发展的土地所有权人必须征得周围土地产权人的同意，并付费（购买80%的上述部分产权）给周围的土地所有权人，以补偿他们因改变发展的负外部性所受的损失。台湾的《农业发展条例施行细则》规定与Colwell的TOS制度颇为相似，如在农地变为非农用地时需要建设绿化隔离带，以消除负外部性[34]，而城市土地使用变更除了满足许可条件外，还必须满足回馈条件（回馈比例、项目、回馈方式等），捐赠生态绿地[13]。

4.2 土地非均衡与空间外部性及经济协调政策相关研究特点与趋势

（1）国土空间管制从单目标的、主要依靠行政手段、刚性的、静态的非均衡管理，向多目标、行政与财政手段相结合、刚性与弹性兼顾、动态的管理均衡发展。国土空间管制是政策性的分区管制[35]，不同阶段政府的政策目标不同，管理的目标和达到目标的手段也不一样。早期目标主要是单一的数量控制（保护历史文化古迹用地、控制农地流失），采取的手段是严格的、刚性的、强制性的空间管制冻结土地发展权，比如土地用途专门分区（Compulsory Zoning）、征收权土地分区管制（Zoning by Eminent Domain）、绿带（Green Belt）、城市增长边界（Urban Growth Boundary），其结果是限制区和非限制区之间的非均衡发展，同时区域之间在保护的责任和义务，增长和发展的机会方面也是不平等的[1]。由于国土空间管制是在资源禀赋、环境承载能力和社会经济发展水平给定的前提下，对人口—产业—城镇体系的空间组织和治理[35-36]，随着社会经济条件的变化，要素的流动，其管理目标向兼顾数量质量转移，重点是生态管理，如开敞空间、林地[37]、湿地[38]的保护，限制的权利除了对使用权、发展权外，也对土地普通采邑权（地产继承权）（fee simple conservations）与地役权（conservation easements）等权利的保护与限制[39]；管理的方式除了行政严厉的刚性管制外，还针对未来发展的不确定性，增加弹性管理，并辅助以财政手段配合，如美国、日本、德国在城市局部地区采用无特定区位浮动分区管制（non-location floating zoning）、特定区位浮动分区管制（specific location floating zoning）和奖励分区管制（incentive zoning）等形式推行弹性管理（elastic control）。此外为了解决区域之间保护责任与发展机会的非均衡，欧盟还建立了跨国的空间规划，试图通过财政转移、跨区域生态补偿等形式给受限制的保护区以补偿，以实现均衡发展[36]。台湾1996年的《国土综合开发计划》将国土划分为限制发展区和可发展区，但是对限制发展区土地产权受侵害的补偿问题一直处于讨论中[14-15]。“十一五”开始，中国大陆开始探讨主体功能区规划及其相应的政策制度，特别是生态补偿和经济补偿制度[35-36,40-41]，以及国土空间管制带来的发展受限、过度的外部性划分[42]和外部性定量测度等[43-44]。

（2）国土空间管制下的外部性研究从均质的社区、单一空间尺度定性的、静态的外部性识别、界定开始，向异质的、多维空间尺度（地块、社区、县、州、区域等）、空间外部性定量测度，以及外部性在时间上的变异、衰减规律，空间上的扩散机理分析的趋势发展。国土空间管制下土地非均衡发展可以产生正负外部性、金融外部性、可转移和非移转的外部性等[16,45]。美国环境学家[46]通过农地非农发展调查，发现农地发展会带来经济外溢、环境外溢、政治外溢和社会外溢。农业经济学家Gardner[1]认为保护农地所带来的生态服务功能外溢于经济效益之外，且多尺度地分析空间外部性更能把握外部性作用的机理[47-48]。同时，城市空间扩张带来的因素，诸如人口、实际收入、时间变化及与城市接近度等能够影响土地价值增值，且产生时空效应[23，49]，该过程中，土地用途专门分区管制在土地流转模型中可能是内生的[50]。针对空间外部性外溢变化，主要体现在空间外部性与距离变化的显著性[51]和不同状况下对直接和外溢价格产生的边际效果进行判断[52]。Chamblee等[39]发现采邑权保护（fee simple conservations）发生在价格较高的区域，其中46%的土地保护有正的价格效果。这种效果随距保护地的距离而衰减，但是在地役权保护范围内衰减较慢。Lewis[53]和Goetz[21]等也通过不同方法实证验证了其显著的空间外溢效果。关于估算外部性在空间上的扩散规律和范围，Loomis[54]尝试用地块特征以及相关利益者特征和面临外部性下支付意愿分析外部性在空间上的变化规律，并提出WTP为0处为外部性在空间上的外边界的假定。在此基础上，Bateman[43，55-56]绘制了WTP在空间上的等值图，分析外部性在空间上的扩散过程。

（3）国土空间管制从总体空间管制政策与制度效果的理论讨论向具体政策和制度效率定量评估转移。农业土地用途专门分区管制（agricultural zoning）是北美用来控制非农发展广泛采用的立法工具[57-58]。但是，土地用途专门分区管制的效应是正还是负，尚未达成共识。理论上说，负面影响是由于土地用途专门分区管制禁止未来农地转换为非农发展[59]，降低了农地价值，不少实证研究对此进行佐证[58，60]。相反，Beaton[61]和Nickerson[62]等的研究并没有得出保护计划降低农地或者空地价值的结论。然而，Lynch等[63]在Nickerson等研究的基础上进行跟随研究，发现农地保护将导致农地价值大幅度下降。也有不多的研究认为农业土地用途专门分区管制能增加保护区内农地的价值，因其能降低非农发展相关的负外部性的影响风险[64]。Deaton等[11]从理论、实证中发现绿带法降低了城市周围在短期内最有可能非农发展的农地价值，且实施农业土地用途专门管制后，会在绿带周围产生蛙跳效应，而蛙跳效应机制的原理在于当严格的农业土地用途专门管制政策用以降低城市扩张时，可能由于蛙跳效应导致城市扩张的更远[65]。而Horowitz等[66]建立农民竞争参与农地保护竞标拍卖行为理论框架，通过分析土地利用和历史资源保护的估计证实了空间管制政策保护对土地价值有正向作用。

（4）国土空间管制下的外部性研究从外部性的整体测度到外部性在时空上所表现的整体与部分之间关系的讨论发展。采用特征价值法测度土地限制发展对某个侧面（部分）的外部效果，如限制发展管制对土地价值的影响，保护对住房价格的影响，被广泛认同。但是从外部性的部分效果到总体外部性部分影响，从外部性的总体中分离出部分效果，它们之间关系究竟是线性关系，还是非线性关系，以及外部性在不同空间尺度上（地块、社区、区域等）的尺度效应存在争论[43，55-56，67]。Parker[68]等试图并对CVM和CE进行比较解决嵌入效应（embedding effects）。Dake和[69]Kallas[70]等试图将CVM与AHP结合，解决外部性“总体”与“部分”之间的可加性与可分解性难题。

（5）国土空间管制从空间管制外部性的空间测度到外部性与土地产权制度与区域协调政策的空间均衡与协调关联性分析发展。TDR、MDR、 PDR、 CRP、 WRP、TOS、设置绿化隔离带、发展费（development charge）、PESV（payment for eco-system service value）和财政转移支付等是消除土地非均衡发展社会不公平，实现区域均衡协调发展的可选择的政策和制度工具。20世纪70年代，对于可转移发展权市场交易，人们主要关注转移发展项目设置，如发展权需求不足问题、发展权释放区域、供给数量过剩问题引起的薄市场问题，发展权定价，交易的时间决策等[18]，质疑可转移发展权制度可行性和作用的空间仅仅局限于城镇郊区的农地保护和城镇历史古迹地的保护[22，71]。对于发展权购买计划（PDR），以前关心的是政府如何筹措发展权这笔巨额资金，现在更关注制度和政策目标与实施的效果和区域发展的关联。Wu[10]通过建立农场主参与CRP与土地价值的关系的理论模型，实证表明CRP的参与对山区、南部平原和北部平原地区农地价值有很大影响，土地价值在这些地区分别增加5%—14%、4%—6%和2%—5%。美国耕地储备项目（CRP）也对发展土地价值有影响，但是影响程度相对较小，仅对土地信托联盟有小的挤出效应[72]。也有学者实证表明发展权购买计划对农地流失控制有显著效果，有PDR计划的县农地流失可以减少40%—55%[73]。

5 结论与讨论

本文通过回顾国内外国土空间管制的发展阶段，国土空间管制、土地非均衡发展及其产生的空间外部性关系，可以得到以下结论：（1）国际上国土空间管制经历了从数量管护、质量管护到生态管护和发展限制4个阶段。（2）国土空间管制会产生土地非均衡发展和空间外部性，国土空间管制及其由此引起的土地发展非均衡性是空间外部性产生的前提。（3）在采取的管制手段和政策的过程中，土地资源空间的异质性、不可移转性、比较优势的差异性、多宜性决定了完全依靠市场来配置资源难以达到帕累托最优，因此实施国土空间管理（spatial management）与空间治理（spatial governance）是世界通行的做法。（4）当前国内外空间外部性及经济协调政策相关研究存在以下5个特点：①国土空间管制从单目标的、刚性的、静态的非均衡管理，向多目标、刚性与弹性兼顾、动态的管理均衡发展；②从均质的、单一空间尺度定性的、静态的外部性识别，到异质的、多维空间尺度、空间外部性定量测度，以及外部性时空扩散机理分析的趋势发展；③从总体空间管制政策与制度效果的理论讨论，开始关注具体政策和制度效率定量评估；④从外部性的整体测度到外部性的空间与时间上所表现的整体与部分之间关系的讨论；⑤从空间管制外部性的空间测度到外部性与土地产权制度与区域协调政策的空间均衡与协调关联性分析。

综上所述，国内外该领域的研究尚有4个方面问题待探讨：（1）国土空间管制下土地发展受限（过度）程度到达何种阈值范围，才对土地产权人的产权侵害构成了 “牺牲”，应该得到公平的补偿？当受限（过度）在何种阈值范围内，对土地产权人的产权侵害是可以容忍的范围，可以“奉献”。（2）外部性整体与空间上测度及空间扩散机制及时空效应、影响空间范围及程度影响程度的研究。国土空间管制下，不同开发强度和限制程度对区域和土地产权人非经济福利的准确度量以及空间外部效益在不同利益主体的转移及空间外溢的距离函数的研究有待进一步深入。（3）外部性整体与部分之间线性或非线性关系及可加性（additive）及可分解性（decomposability）问题。由于外部性的来源和构成比较复杂，因此常用分解求和法来评估外部性的综合影响，即利用外部性的分解性和可加性。但如何保持分解过程中各单项的“独立性”和“穷尽性”来避免重复计算或有漏失项尚待探讨。（4）外部效益转移、内化政策和产权制度安排及公共政策问题研究。区域与区域之间，同一区域不同地段和利益相关主体在土地发展与保护义务与责任，利益分配及责任分担机制等制度安排与创新，政府实时的公共政策供给、降低执行效率尤为重要。

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（本文责编：郎海鸥）

Progress and Trends of Land Spatial Regulation, Unbalanced Development and Spatial Externalities

WEN Lan-jiao1,2, ZHANG Jing-jing1,2
（1. College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan 430070, China）（2. School of Economics, The University of Sydney, NSW 2006, Australia）

The purpose of this paper is to review the development stage of land spatial regulation, unbalanced development of land under land space control, land spatial externality, and the trends of international legislation and economic policies comprehensively. The methods adopted by this study are literature review, inductive method, and comparative method. The results indicate that 1） land spatial regulation on international has experienced four stages; 2） land spatial regulation can lead to land unbalanced development and spatial externalities; 3） during the process of taking measures and making policies, we can hardly achieve Pareto optimality if we only depend on market because of the spatial heterogeneity of land resources, the non transferability of land, the differences of comparative advantages, andmultisuitability of land, therefore the implementation of national spatial management and spatial governance is a universal practice; 4） there are several problems, such as determining the constrained boundary and spatial diffusion mechanism, remaining to be solved in the future.

land administration; land spatial regulation; unbalanced development of land; land spatial externality; review; prospects

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0004-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.001

2015-03-19

2015-05-24

国家自然科学基金项目（71373095）；国家自然基金应急项目（71341040）；教育部社会哲学社科重大攻关项目（14JZD009）。

文兰娇（1989-），女，四川宜宾人，博士研究生。主要研究方向为土地资源经济。E-mail: wenlanjiao@webmail.hzau.edu.cn

张晶晶（1988-），女，湖北武汉人，经济学硕士。主要研究方向为行为经济学。E-mail: Zhangjingjing88927@hotmail.com