集体建设用地流转中的村委会行为分析——基于委托代理理论

尹 奇，李俊龙，陈昱洁

（四川农业大学管理学院，四川 成都 611130）

集体建设用地流转中的村委会行为分析
——基于委托代理理论

尹 奇，李俊龙，陈昱洁

（四川农业大学管理学院，四川 成都 611130）

研究目的：基于委托代理理论，探讨集体建设用地流转中村委会的行为。研究方法：实地调查法。研究结果：村委会双向代理行为从总体来说促进了农村集体建设用地的有序流转，但也出现了诸如村委会权力寻租、村委会行为决策有较大不确定性和村委会双向代理风险较大等问题。村委会代理行为出现问题的原因主要包括：集体土地产权代理人市场缺乏竞争；委托人缺位；村委会代理行为受信息和规则因素的制约等。研究结论：应当规范和引导村委会的双向代理行为，具体措施包括引入竞争机制，优化代理人行为；做实农户委托人身份；优化村委会作为双向代理人的激励约束机制。

土地经济；集体建设用地流转；委托代理理论；村委会行为

1 引言

集体建设用地流转是指集体建设用地的使用权在符合法律规定的条件下进入土地市场进行交易的行为，流转的方式主要包括出让、转让、出租、作价入股或联建等[1]。当前中国农村集体建设用地流转存在诸多极不规范的现象，如：流转中违法、违规现象严重；集体建设用地利用率低下；土地资源浪费严重；流转收益分配不规范，农民利益难以保障等[2]。因此，规范农村集体建设用地流转行为，是当前农村土地制度改革的一项重要任务。

中国《物权法》第60条规定：农民集体成员具有对重大事项的决定权，同时赋予集体经济组织或村民委员会代表农民集体行使所有权的执行权利。村委会作为农村集体经济组织的法定代表，在一些集体经济组织缺失的地区，村委会成为农村集体建设用地流转的主导方，并为广大村民所接受[3]。因此，村委会的行为对集体建设用地流转工作的开展有很大影响，如果村委会充分发挥组织和协调各方的作用，就能促进集体建设用地健康有序的进行流转，反之，如果村委会在集体建设用地流转过程中各项应有的职能发挥得不好，甚至有损害流转双方利益的行为，则可能阻碍集体建设用地流转工作的推进。

现有文献中，不少学者从各个角度提出促进集体建设用地流转的措施：法律制度方面，马三喜提出创新农村集体建设用地流转法律制度是社会主义市场经济运行的客观要求[4]；制度经济学方面，陈红霞提出要完善农村土地产权制度一级改革征地制度[5]；程久苗提出要创新集体建设用地使用权流转制度，创建城乡统一的土地市场和运行制度，同时完善集体土地收益分配制度[6]；相关利益主体博弈方面，邱雪萍等提出丰富和拓展农户利益表达机制，合理配置政府、企业和农民的利益[7]，交易成本方面，袁朝枫等提出必须将降低地方政府、用地企业和农村集体经济组织的交易成本作为集体建设用地公开流转制度设计的重点[8]。但在现有研究中，较少涉及从委托代理的角度专门对村委会的行为及其作用和功能进行探讨。为此，本文以2014年1—2月对集体建设用地流转较为典型的成都市温江区、郫县和都江堰市的实地调研为基础，基于委托代理理论，探讨了集体建设用地流转中村委会的行为及其重要作用和功能，对村委会行为出现的问题及其原因进行了分析，并提出集体建设用地流转过程中完善村委会行为的对策建议。

2 集体建设用地流转中的委托代理关系分析

委托—代理理论是指委托人根据一种明示或暗示的契约，指定、雇佣代理人为其服务，同时授予其一定的决策权利，并根据代理人提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬[9]。委托—代理关系的构成需要三个条件：一是信息不对称；二是契约关系；三是利益关系。在集体建设用地的流转中，各主体（农户、村委会和企业）之间符合委托代理关系形成的三个条件：从信息对称性来看，村委会了解集体土地的自然特性等方面的信息，从这个层面来讲，村委会是信息优势方，企业是信息劣势方。然而企业作为土地的最终使用者，更了解市场信息，从这个角度讲，企业是信息优势方，村委会是信息劣势方；从契约关系来看，通过签订集体建设用地流转的契约合同，农户、村委会和企业之间建立了契约关系；从利益关系来看，尽管农户、村委会和企业均是“理性经济人”，追逐着各自利益最大化，但可以通过建立一种有效的激励约束机制实现各方利益的最大化[10]。当前，在集体建设用地流转的过程中，村委会既是农户的代理人，又是企业代理人，构成双向委托代理关系。

2.1村委会与农户之间的委托代理关系

村委会作为农村集体经济组织的法定代表，代理村民集体成为农村集体土地的所有权主体。因而，在集体建设用地流转中，村委会“合法”地充当了农村集体经济组织和农户的代理人，农户成为委托人，形成法定的委托代理关系。村委会作为代理人的任务应当是接受农户的委托，代理村民集体承担起集体建设用地的管理和流转工作，代表农户的利益，实现集体建设用地流转中农户利益的最大化。但是因为村委会管理本村事务的权力更多地是由地方政府所赋予，村委会成员的工资报酬以及办公经费也由地方政府派发，所以村委会在集体建设用地流转中更多的是对政府负责，而不是对农户负责。因此，在村委会与农户的委托代理关系中，地方政府代替农户支付给村委会代理费用，从而也替代农户成为事实上的委托人，造成了农户作为委托人事实缺位的困境，农户只充当了名义上的委托人。另一方面，由于农户对村委会行为的监督成本过高，难以获取村委会寻租行为的证据，进一步导致农户在集体建设用地流转中主体地位的事实缺失。

2.2 村委会与企业之间的委托代理关系

在集体建设用地流转中，企业作为逐利者，需要找到在农村社区中一个合适的代理人，实现低成本、高效率地流入集体建设用地的目的。而在中国广大的农村社区，几乎不存在专业的农村产权代理人，村委会由于身份特殊，且对各方信息了解比较充分，从而拥有独特的优势，成为企业选择代理人的最优选择。因此，在企业给村委会支付约定代理费用的基础上，双方便形成了委托代理关系，企业是委托人，村委会是代理人。在这种委托代理关系下，村委会可能利用权力优势寻租，而这种权力的寻租以牺牲农户作为委托人的利益为代价，进而导致社会福利的净损失。

3 基于委托代理关系的村委会行为及作用分析

在集体建设用地使用权流转中，村委会根据不同类型的集体建设用地使用权，其具体代理行为和作用也不同。（1）在宅基地使用权流转中，村委会的行为主要是代理人的行为：流转前，充当流转双方的中介，为双方提供交易信息；流转中，代理双方签订流转合同，收取一定的代理费用或者工作经费，以及为企业提供租金担保；流转后，监督流转收益到位情况，就租金调整与企业和农户进行谈判，对流转双方纠纷进行协调和仲裁。（2）在其他建设用地（经营性建设用地以及公益建设用地）使用权流转中，村委会主要是作为农村集体建设用地的产权代表，有流出其他建设用地使用权的行为。在集体建设用地流转的不同阶段，村委会的行为和作用具体内容如下。

3.1 流转前村委会的委托代理行为及其作用

调研发现，在农村集体建设用地流转前，13个行政村（农村新型社区）中，有9个村的村委会作为流转双方代理人提供了流转服务和指导，占了近70%。服务和指导的内容包括利用信息和资源等方面的优势，为流转双方提供所需的交易信息。例如让农户了解用地企业信誉和经营能力，以及土地价格等市场信息；为企业提供土地位置、面积、现状用途等基本信息以及流转所要涉及到的农户的情况。村委会的工作实际上起到了信息中介的作用，促进流转双方充分了解对方情况，达成流转的顺利进行。此外，流转前，温江区幸福社区村委会代理政府进行土地整理，在监事会和议事会的监督下进行土地整理和建设用地指标的申请和交换工作，由地方政府给村委会拨付土地整理经费和其他工作费用。

然而也发现，在集体建设用地流转之前，一些村委会为了追求政绩和获取工作经费，急于促成本村集体建设用地的集中连片流转，忽视了某些农户的个人意愿和利益诉求，导致了一些社会纠纷的出现。此外，由于集体建设用地流转的经济效益可观，有的村委会往往对企业和农户隐瞒真实情况，采取一些违法违规行为，获取流转收益。如将“四荒地”开垦出来，以集体建设用地的名义流转，获取可观的流转收益，却损害了农户和企业的利益，也违背了有关法律、法规的规定。

3.2 流转中村委会的委托代理行为及其作用

从调研情况来看，在集体建设用地流转过程中，13个行政村（新型农村社区）中有9个村的村委会都有代理流转双方签订流转合同的行为。其中，这9个村中郫县的战旗村和花牌村的村委会作为企业代理人提供租金担保，保障了企业顺利流入土地。都江堰的五一社区和红梅社区2个新型农村社区的村委会收取了工作费用或者代理费用。此外，有7个行政村的村委会以农村公益性建设用地和经营性建设用地的产权代表的身份，作为独立的利益主体，有流出土地的行为。在整个流转过程中，村委会都作为企业和农户双方的代理人，在价格协商以及收益分配方面，起着重要的沟通和协调作用。

统计发现，有4个行政村的村委会既有代理流转双方签订流转合同的行为，又存在流出土地的行为。这就出现了一个问题：村委会既充当了代理人，又充当了委托人，出现了委托人和代理人重叠，从而导致委托代理关系的激励约束机制失去了作用。村委会作为“理性经济人”，有可能会做出有利于自己利益的行为，如抬高流转价格，损害企业的利益，截留一部分农户的流转收益，进而出现委托代理问题。

3.3 流转后村委会的委托代理行为及其作用

13个行政村（新型农村社区）中有6个村的村委会有纠纷调解与仲裁、租金调整谈判和确保流转收益及时到位等行为，这些行为是村委会作为双向代理人行为的体现，保障了农户和村集体的利益。

但也发现，由于村委会所获得的代理费用都已经在流转过程中得到实现，因而他们后期对合同调整和租金调整的动力不足。此外，流转双方的纠纷调解和仲裁需要一定的交易成本和时间成本，因此，集体建设用地流转后，当企业对土地使用不当或者对农户收益补偿不到位时，村委会态度消极，一般会采取搪塞或者推卸责任的方式应付，从而不利于后期土地的合理开发利用以及农户权益的保障。

4 委托代理关系中村委会行为存在的问题及原因

村委会的双向代理行为促进了集体建设用地流转，提高了集体土地的利用效率，有利于集体土地资源的优化配置，但也存在一些问题。

4.1 村委会的利己行为导致农户利益受损

委托代理关系中，村委会首先作为农户的代理人，应该维护和保障农户的利益，但是受到自身经济利益驱使，村委会往往会做出损害农户利益的寻租行为。在集体建设用地流转过程中，村委会往往会利用权力和地位优势向企业进行寻租，在流转合同签订和后期合同履行及调整等方面损害普通农户的利益，进而导致社会福利净损失。

产生这种现象的主要原因有两方面：一方面是代理人市场缺乏竞争。由于村委会自身具有充当流转双方代理人的诸多天然优势，同时市场也缺乏专业的农村土地产权代理人，导致代理人市场缺乏有效的竞争和监管机制，从而使得村委会的成员缺乏竞争意识和服务意识。另一方面是村委会角色身份界定不清。集体建设用地流转中，村委会很多时候既是“裁判员”，又是“运动员”，使得村委会除了作为代理人之外，还经常扮演土地流出方委托人的角色。因此，村委会在工作中关注的更多的是自身的利益而不是作为委托人农户的利益。

4.2 村委会行为决策存在不确定性

如前所述，村委会与农户的委托代理关系中，其代理行为更多的是对乡镇政府负责，而不是对农户负责。因而，在实际中村委会拥有集体建设用地的处置权，且不用为其行为决策承担经济后果。此外，村委会行为选择不仅取决于经济效益，还依赖于其成员的文化素质、传统习俗和道德理念。

导致村委会行为决策不确定性的原因主要有两个：其一，中国农村土地流转市场普遍存在委托人缺位的困境。即村委会的代理人地位不是由农户赋予，而是由政府赋予，农户难以行使其委托与监督权利。这一困境导致村委会作为代理人在进行决策时，不是以农户利益作为决策标准，而是从政府和自身利益出发，从而产生村委会决策行为的不确定性；其二，受村委会成员的文化素质、传统习俗和道德理念的影响，经济利益不再是影响其行为取向的惟一标准，他们可能出于各种主观原因而阻碍集体建设用地的流转，损害流转双方的利益，增加了村委会行为决策的不确定性。

4.3 村委会双向代理行为的风险较大

村委会作为集体建设用地流转的双向签约代理人，当集体建设用地流转的一方选择拒绝履约合同时，村委会很可能会与流转中的一方一起成为受害者。此时，村委会作为与流转双方签约的流转代理人和土地流入方的租金担保人，将承担巨大的公关压力和经济压力。此外，中国的法律、法规尚未明文规定宅基地和公益性集体建设用地可以进入市场进行流转，因而，村委会在集体建设用地流转中的双向代理签订流转合同的行为，可能会面临较高的违法风险，进而承担大部分的违法成本。

使村委会代理存在风险的因素主要有以下几个方面：在信息方面，流入企业作为集体建设用地的最终使用者，显然比农户和村委会掌握更多的土地市场信息，因而在合同签订和后期租金调整阶段，属于信息优势方，使得村委会承担着较大的代理风险；在规则方面，村委会和农户对企业利用土地的情况和合同履行情况进行监督会产生较大的交易成本（主要是时间成本和监督成本），且村委会无法对企业擅自更改土地用途和违反合同的行为进行处罚，从而导致村委会面临企业违规和农户上诉的双向代理风险；此外，政府的支持对土地交易市场化起着极为重要的作用，而目前中国的宪法和《土地管理法》都没有明文允许宅基地和公益性集体建设用地进入市场进行流转，因而政府也不会明确支持流转行为，一旦国家对宅基地和公益性集体建设用地流转的行为进行叫停和惩罚，村委会的双向代理风险会进一步增加。

5 结论与建议

中国农村集体建设用地流转涉及了众多交易主体的经济社会利益，建立和完善集体建设用地流转制度必然是一个复杂而缓慢的渐进过程。村委会是集政治、社会、经济职能于一身的主体，对建立统一的集体建设用地流转市场起着至关重要的作用。由于当前集体建设用地流转过程中委托代理关系自身的不合理，或者村委会由于“经济人”出发点而导致的利己行为，都可能使集体建设用地流转陷入低效甚至无效的状态。为此，本文提出以下建议，以期对村委会的行为进行引导和规范。

5.1 引入竞争机制，优化代理人行为

由于法律“强制”选择了村委会作为法定的集体所有权代理人，从而使得村委会顺理成章地成为集体建设用地流转双方的垄断代理人。因而在集体建设用地流转中，应当减弱国家的控制，引入竞争机制，让村委会和其他优质代理人竞争代理人职位，进而在竞争机制的压力下，促使村委会自觉规范自身行为，增强服务意识，提高竞争力，达到优化代理人行为的目的。比如成都市于2008年建立了“成都市农村产权交易所”：农村集体经济组织或者农户将拟用于流转的农村集体土地信息（面积、形状、四至等）挂于成都市农村产权交易所的官网，吸引企业或者业主的投资，最终由农村产权交易所组织流转交易，签订合同，为流转双方提供了安全、高效的全方位服务。

5.2 明确农户的委托人身份

应当尽快落实国务院发布的《不动产登记暂行条例》，制定配套的不动产统一登记管理办法，及时高效地完成宅基地使用权和集体建设用地使用权的统一确权、登记和颁证。只有在明晰和保护农户集体建设用地用益物权的基础之上，才能明确农户的委托人身份，使得村委会代理行为真正对农户负责，农户的权益才能得到充分的保障。此外，应提高村委会成员的业务水平、文化水平以及道德水平，使他们具备高水准代理人所要求的素质，在实现农户和企业利益最大化的同时，实现自身利益最大化。

5.3 优化村委会双向代理人的激励约束机制

根据委托代理理论，委托人（农户和企业）可以通过激励、监督等方式来规范代理人（村委会）行为。

首先，建立激励机制。其一，建立健全村干部的经济报酬机制，提高村干部的工资报酬收入，使得他们工资的高低与其工作绩效挂钩，从而在一定程度上达到“高薪养廉”的目标，减少权力的寻租；其二，建立健全完善村干部晋升机制，提供公平的竞争机会，提高村干部的政治荣誉感；其三，建立村干部的生活保障机制，推进村干部的养老保险和医疗保险制度建设，并且给在职期间表现优异的村干部给予退休补贴，以解决他们的后顾之忧。

其次，强化监督约束机制。一方面，让权力在阳光下运行。使村委会的行为置于大众的监督下，从而减少因为不透明的财务和工作所导致的信息不对等，进而减少权力的寻租和贪污腐化问题；另一方面，增加违法成本和失信成本。中国目前有关集体建设用地的制度与法规严重滞后于土地市场的发育[11]，导致当前集体建设用地流转中代理人和委托人的违法、违规成本较低，出现了村委会压低集体建设用地流转价格，企业和农户擅自终止合同，以及企业不依照合同规定的形式和金额支付集体建设用地流转收益等现象。因而要建立起严格的集体建设用地监督约束制度，加大对代理人和委托人违法、违规行为的惩治力度，相应地减少委托人和代理人的风险。

最后，村委会干部也要自觉提高自身思想觉悟，提高自身的约束能力，摈弃官本位思想，积极参加国家政策、法律的学习，全面提高政治理论水平修养。

（

）：

［1］ 文枫，鲁春阳.集体建设用地流转研究进展［J］ .地理科学进展，2011，（9）：1193 - 1200.

［2］ 王艳玲.我国农村集体建设用地使用权流转的制度变革［J］ .宏观经济，2008，（9）：3 - 5.

［3］ 孙祥智，刘同山，郑立文.土地流转中村委会的角色及其成因探析——基于鲁豫皖三省15个村庄的土地流转案例［J］ .农村发展研究，2013，（5）：103 - 108.

［4］ 马三喜.创新农村集体非农建设用地流转法律制度的可行性分析［J］ .农业科技与信息，2006，（12）：56 - 58.

［5］ 程久苗.农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考［J］ .安徽农业大学学报，2002，25（3）：89 - 94.

［6］ 陈红霞，赵振宇.农村集体建设用地入市的制度经济学分析［J］ .学术交流，2007，（3）：92 - 93.

［7］ 邱雪萍，陈洪昭.集体土地流转中相关主体行为的博弈分析［J］ .沈阳农业大学学报（社会科学版），2013，（4）：390 - 393.

［8］ 袁枫朝，燕新程.集体建设用地流转之三方博弈分析——基于地方政府农村集体组织与用地企业的角度［J］ .中国土地科学，2009，23（2）：58 - 63.

［9］ 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］ .北京：北京大学出版社，2007.

［10］ 张颖聪，张文秀.农村土地流转市场的委托代理关系分析［J］ .农村经济，2005，（4）：31 - 32.

［11］ 刘洪彬，曲福田.关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析［J］ .农业经济，2006，（4）：39 - 41.

（本文责编：郎海鸥）

Village Committee’s Behavior in the Process of Transferring Rural Collective Construction Land based on the Principal-agent Theory

YIN Qi, LI Jun-long, CHEN Yu-jie
（School of Management, Sichuan Agricultural University, Chengdu 611130, China）

The purpose of this paper is to explore the behavior of village committee in the process of transferring collective construction land based on the principal-agent theory. The method used is the on-the-spot interview. The results show that the double agent behavior of village committee promoted the orderliness of collective construction land transfer. However, there are also some problems, such as the village committee’s rent-seeking behavior, the uncertainty of decision-making behavior of the village committee, and the risk of village committee’s double agent behavior. The reasons for the problems mainly include 1） the agent market of rural property right lacks competition; 2） the principal is absent; and 3） the village committee’s agent behavior faces restrictions from information asymmetry and related rules etc. The paper concludes that the policy makers should pay attention to regulate and guide the double agent behaviors of the village committees. Concrete measures include introducing competition mechanism and optimizing agent behavior,reinforcing farmers’ identity of principal, and optimizing the incentive and constraint mechanism for the village committee’s double agent behaviors.

land economy; transfer of collective construction land; principal-agent theory; village committee behavior

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0048-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.007

2015-01-29

2015-06-19

国家社会科学基金（13xjy011）；教育部人文社会科学基金（13YJA630044）。

尹奇（1976-），女，四川长宁人，副教授。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: 25575670@qq.com

李俊龙（1990-），男，四川遂宁人，硕士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: 372336610@qq.com