城乡土地利用冲突与土地制度改革——第十四届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛、中国人民大学土地管理专业创立30周年国际学术研讨会综述

沈 悦，严金明

（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

城乡土地利用冲突与土地制度改革
——第十四届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛、中国人民大学土地管理专业创立30周年国际学术研讨会综述

沈 悦，严金明

（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

第十四届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛、中国人民大学土地管理专业创立30周年庆典暨2015年中国人民大学不动产高峰论坛于2015年5月9日和10日在中国人民大学逸夫礼堂隆重召开，国家部委有关领导、来自国内外各大高校及科研学术机构的专家学者、中国人民大学土地管理系师生校友等400余人参加了会议。本次高峰论坛由中国人民大学公共管理学院、教育部公共管理教学指导委员会土地资源管理学科组、全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会、《中国土地科学》编辑部等单位主办。国务院法制办副主任甘藏春，国土资源部副部长胡存智，中国工程院院士郭仁忠，全国工商联专职副主席谢经荣，教育部公共管理类学科专业教学指导委员会副主任委员、全国高校土地资源管理（系主任）联席会会长欧名豪教授，住房和城乡建设部高校房地产开发与管理和物业管理学科专业指导委员会主任刘洪玉教授，香港大学城市规划和设计系主任、公共住房研究联盟主任赵丽霞教授，英国剑桥大学土地经济系前系主任Ian Hodge教授，《中国土地科学》执行主编冯广京研究员，中国人民大学党委常务副书记张建明教授，中国人民大学公共管理学院院长杨开峰教授，以及国土资源部有关司局、中国土地学会、中国土地勘测规划院、国土资源部土地整治中心、中国房地产业协会、香港测量师协会、澳门地图绘制局等部门的嘉宾以及剑桥大学、慕尼黑大学、台湾政治大学、台湾逢甲大学等国内外60多所高校和研究机构的专家学者莅临庆典和论坛。

本次论坛的主题是“城乡土地利用冲突与土地制度改革”，共收到论文150余篇。围绕论坛主题，同期举办了“产业用地与城市发展更新”，“土地利用国际经验与比较”，“新常态下的土地市场与土地制度改革”，“新型城镇化条件下的规划冲突和多规融合应对”，“农地流转与农民权利保护”，“土地整治中的权属调整和权利保护”，“农地制度改革与农地保护”，“城镇化建设中的土地政策、技术创新”，“城乡土地节约集约利用”等13个分论坛。参与大会论坛、两个主论坛和13个分论坛讨论的专家学者共计84人。全体大会论坛由中国人民大学公共管理学院副院长、土地管理系教授严金明主持。

以下从城镇化建设中的土地管理工程科技支撑体系与土地科学学科体系研究、土地立法和土地制度改革发展趋势、国际规划思路借鉴与土地管理应对、农村土地流转与土地市场、土地整治与土地节约集约利用、房地产市场发展与宏观调控6个方面进行论坛综述。

1 土地管理工程科技支撑体系与土地科学学科体系研究

关于土地管理学科建设日后的发展方向，针对土地管理工程科技体系多元分散，自主创新能力不足，定位偏差，滞后于工程科技发展等问题，郭仁忠提出中国土地管理工程科技发展主要呈现特色鲜明、局部领先、整体跟踪、落后需求的4大特征，现阶段土地管理工程需要更多的科技支撑，以满足创新土地管理制度、构建城乡统一市场、提高土地利用效率、加强土地用途管制、严守耕地保护红线、建设土地生态文明、推行多种规划合一、深化土地管理信息化等新型城镇化的诸多需求。郭仁忠的研究团队经过系统研究，构建了以工程科技、创新平台、学科教育和规范标准4方面为主体的土地资源管理工程科技支撑体系，并给出了政策建议：建设“土地科学与工程”一级学科，重构理论框架和学科范式，健全土地科学的学科理论和知识体系，规范主干学科课程标准，调整专业教学结构；建设国家级土地工程科技平台，建设国家土地科学研究机构和国土资源部重点实验室体系，建设国土资源部工程中心体系，完善国土资源部野外科研基地网络体系；开展土地领域国家级重大工程科技项目，以智慧国土重大工程为支撑，围绕提升国家经济安全、社会安全、粮食安全、生态安全等，重点开展绿色国土、国土经济安全、土地与社会治理、耕地保护等重大工程。

土地科学学科体系研究，自该学科在中国创建以来，长期受到土地科学学科研究人员的重视。针对土地科学建设研究框架、思路与重点研究方向，冯广京提出土地科学学科三维空间研究域的概念，构建了土地科学学科的理论体系框架。他从土地科学学科的涵义、构成、演进和未来发展趋势等方面完善了有关土地科学学科的系统学说，证实了土地科学学科是一个完全具有独立学科属性的学科，是一门有关土地生产力、土地生产关系和土地权籍制度的综合性系统交叉学科，它以研究、解释、解决其研究域全部问题为内容。他认为土地科学学科与相关学科交叉的本质是由于人类不断提高土地生产力的内生要求牵引，引致土地科学学科研究域内生性扩张导致的交叉。这种交叉都是以解决土地科学学科研究域中的问题为目标，以土地科学学科研究范式、研究要求为约束条件展开的，因而最终都会转化为土地科学学科的专有理论和技术方法，增厚土地科学学科体系。

2 土地立法和土地制度改革发展趋势

以《中华人民共和国土地管理法》的颁布为标志，中国开始了土地法制建设的历程，近30年来成就斐然，执法体系不断完善，但同时土地法制建设正面临着时代的挑战，如何适应“两个根本性转变”的要求，对土地法制进行根本性改革，是一个亟待回答的问题。对此，甘藏春认为土地立法的重大方向是由农地保护向生态保护的趋势转变，应聚焦到新型城镇化背景下的热点和难点问题，需要解决的问题主要有耕地保护、生态保护和建设发展之间的关系，经营权、所有权和承包权分治的关系，政府的双重角色，土地征收制度难点，以及土地税制的问题等。基于此，土地法制建设的指导思想应做如下转变：（1）在土地管理关系的调整上，应由主要依靠行政审批制向主要依靠用途管制转变；（2）在土地财产关系的调整上，应由注重保护静态土地所有权向注重保护土地资源利用过程中非土地所有人的权利转变；（3）在土地关系的法律调整上，应由主要依靠“公法”调整向同时依靠“公法”和“私法”调整转变；（4）在土地法律部门的结构上，应由单一的部门结构向多元的统一协调的部门结构转变。甘藏春提出土地法学私法与公法结合，呼吁加强土地法学的理论基础研究，强调研究中国的土地问题应主要考虑其特殊性，特别是学理方面的研究，例如，土地在经济学里效率和公平的问题研究、土地权利和公法管制的问题等。

针对新型城镇化过程的土地制度改革，叶剑平提出虽然面临耕地红线的硬约束，还要解决每年超过1000万人口进城带来的用地问题，但中国建设用地总量是可以支撑在不减少耕地的情况下推进城镇化发展的，关键在于如何创造一种新的制度安排，推动存量建设用地从低效向高效转化，调整结构。当前中国土地制度不适合社会经济发展的要求 ，主要体现在城乡二元分割、非市场化配置、政府垄断。城镇化主要需协调人口、土地、资本三方面的城市化利益分配格局不平衡问题。中国土地制度改革总体思路如下：（1）城市土地制度的改革方向：使用权以长期化为目标，所有权收益按基准地价或交易价比例收取一定比例的增值税；政府退出土地垄断市场，更多发挥市场作用，提高配置效率、降低交易成本、优化结构；中央政府空间规划定边界定保护红线、取消指标管理、微观搞活激活存量、宏观控制防止蔓延式发展、倒逼机制实现公共服务均等化，防止一方面造城一方面粗放发展。（2）农村土地制度的改革方向：建立城乡统一的土地使用权市场，激活农村沉睡资本。完善农村土地产权配置是激活农村沉睡资本的前提条件；农村集体土地入市是激活农村沉睡资本的根本要求；政府退出土地征收是激活农村沉睡资本的必然结果；建立农民、集体、国家的利益平衡机制是激活农村沉睡资本的重要保障。

3 国际规划思路借鉴与土地管理应对

习近平总书记提出“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。对此，国外专家对“中国梦”也有独到的认识。针对综合土地管理在国土空间规划和发展方面，Holger Magel（德国）认为中欧的城乡规划之间有很多的相似之处，欧洲的规划“梦”主要是实现平衡的、兼顾多中心的城市系统和建立新的城乡关系，“蓝天、绿地和干净的水”是中欧规划和土地管理的共同目标。他提出只专注于城市的挑战和战略是不对的，必须从全局考虑问题，意识到城市和乡村的未来是密切相关的，土地管理制度应协调好人、地、政策三者之间的关系，国土空间规划也应该是能够促进社会经济需求和生态功能协调发展、能够在宏观尺度范围内建立均衡协调的生活环境的有利土地管理工具。土地管理的“五音”应由基于确保所有地区均衡发展的前提目标，全面搜集信息、主动的征求意见、发挥群众主观能动性，进行测量、规划草图绘制、网络式协调以及过程管控，估价、规划建设许可和土地财政，用土地登记和地籍管理来调整人地矛盾5方面构成。Ian Hodge（英国）则认为新自由主义已逐渐延伸超越了其原有的核心原则，政策制度之间的协调代表着脱离了以自由主义意识形态为假设的制度创新，应为新的土地管理模式提供更多的机会，利用大规模的保护寻求新的伙伴关系，发挥创新土地管理模式在社会和文化方面更广泛的影响。

4 农村土地流转与土地市场

新型城镇化发展过程是农民转为市民的过程，也是农民离开赖以生存的土地、逐渐融入城市生活的过程，因此，城镇化必须围绕“人口”和“土地”两个核心要素展开，也必然会推动中国农村土地制度的改革。面对现有宅基地制度存在的“一户一宅”难持续、用益物权难落实、多占超占难退出等问题，黄贤金提出可探寻宅基地退出机制，以实现农村发展的精明收缩：（1）“整体治理”推进退出模式。流动人口与农村人口的宅基地退出统筹安排，着重优先考虑流动人口的退出； 农村人口宅基地退出与可持续生计制度的设计统筹安排；以时间换空间，依据年龄、意愿等进行整体推进。（2）赋权推进退出模式。资产替代效应，从模糊产权到明晰产权，从歧视产权到平等产权，从物的产权到收益产权。（3）市场推进退出模式。集体成员宅基地区位竞价。（4）“反弹琵琶”模式。从“知难而进”到“知难而退”，留空间于集体、留用地于农民、留“余地”于政府。

对于农地流转的研究，陈银蓉提出在中国农村土地制度改革的背景下，国内农村土地流转机制研究应做到：（1）突破以往研究从土地流转状况分析入手到提出土地流转机制改进建议的单一研究思路；（2）从农户流转决策角度分析现行土地制度对土地流转的影响；（3）依据制度经济学的产权理论和交易成本理论，讨论土地流转交易服务体系对土地流转的影响及其建设。马贤磊提出安全的土地产权、政策支持及成熟的要素和产品市场有助于提高农地流转和农业经营的规模和契约的规范程度，建议：（1）加大政策支持力度，提高农地流转与农业规模经营规范性；（2）完善农业生产专项技术培训体系，构建农产品销售渠道；（3）建立健全农地流转价格市场形成机制，完善经营收益分配机制。

对于集体经营性建设用地流转，陈美球提出应对农村集体经营性建设用地流转现实问题的对策，应同步严格土地征收的适用范围，为农村集体经营性建设用地提供空间；以“多规合一”为契机，明晰农村集体经营性建设用地流转对象；在公平的基础上兼顾效率，制定科学的流转利益分配机制；同步制定农村集体经营性建设用地再次流转制度，为实现与国有土地同权创造条件；完善公众参与机制，构建公平透明的流转决策机制。

5 土地整治与土地节约集约利用

土地整治是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，促进城乡协调发展，建设生态文明和美丽中国的重要措施，也是社会转型期土地管理制度创新的有力抓手。针对大都市郊区农村居民点整治效应，张正峰提出：（1）土地整治可促使农村居民点用地向公路两侧和城镇周边集中，明显改善农村居民点对外交通状况，有利于利用城市发展的辐射带动效应；（2）土地整治可明显改善农村居民点分散、耕地不连片的问题，提高居民点的聚集性，也提升了耕地规模化经营的潜力；（3）土地整治可提高农村地区各类景观的聚集度和连通性，但也降低了景观格局的多样性；（4）土地整治提高了农民的生活水平，但也增加了农户的平均耕作半径。总而言之，土地整治改变了农村居民点用地的区位、集聚程度，也影响着农村的景观格局和农户的生产生活，整治实践中应根据效应评价趋利避害。

台湾地区的都市更新也为土地节约集约利用提供了有利借鉴。针对都市更新的公共利益，张钰光（台湾）提出，都市更新需满足公共利益的基本要求，一旦缺乏公共利益时，未与更新周遭建筑及整体都市进行通盘性的规划，极有可能产生鹤立鸡群、高耸入云单点式的都市更新，应收回核定的容积奖励及租税减免等奖励措施，政府应建立更加明确具体的都市更新指标，在前端缺乏有效把关情况下，不宜在最后阶段强行剥夺人民财产，应修法限制其使用范围，以保障都市更新的合理性及必要性，防侵犯宪法保障人民财产权。针对都市更新中的公众参与，陈佳圣（台湾）提出，于都市更新前阶段在划定都市更新地区或选定都市更新单元时，应不限参与民众身份，均能参与表达意见；当更新地区或更新单元划定后，应开始限制参与民众的身份，当都市更新计划核定后，参与民众则应限制至更新单元内的权利人；民众参与方式，应由广征意见与信息公开性质的公告、说明会逐渐向公听会甚至涉及都市更新事业计划的核定转变，直接、严重限制人民财产权及居住自由的，应规定由主管机关以公开方式举办听证。

6 房地产市场发展与宏观调控

中国的房地产市场在国民经济和社会发展中都占据了重要位置，房地产市场的繁荣能够改善居住生活条件、生活环境质量及投资环境，可以推动新型城镇化的进程。基于对房地产政策的回顾和评价，杨东朗总结房地产市场发展趋势主要呈现以下特点：（1）国家对房地产政策改变，发挥市场决定作用，发挥政府利用经济、法律手段调控作用；（2）新型城镇化对房地产业提出新要求；（3）新兴产业对地方市场提供了文化、旅游、健康养老、电商地产的新机遇；（4）“一路一带”战略、国家级新区战略等区域发展规划为房地产市场带来机遇。他提出促进房地产可持续发展的几点建议：（1）为推动房地产市场健康发展，政府应尽量减少对房地产市场特别是商品房市场的干预，让市场发挥主导调节作用，自觉调节；（2）应加强对土地转让和房地产开发的监管，建立房地产市场防范风险对策，维护市场平稳；（3）应减少公租房和廉租房建设规模，建立公租房房源储备制度，以减轻政府一次性投资的资金压力；（4）应做好城市功能区规划调整与房地产市场发展的环境治理，重点做好教育、医疗设施的配套工作和基础设施建设，促进各地区房地产市场均衡发展；（5）清理房地产市场交易环节不合理的障碍，提高交易的便利性，鼓励以小换大、以旧换新等改善居住环境为目的的二手房与新房市场联动交易。陈杰提出房地产长期拐点出现，总体过剩不可避免；房地产新政虽临时稳住房地产市场，但部分政策反增风险；房地产政策面临刺激需求、刺激供给两难选择；明确房地产政策短期目标为去库存、控新增，房地产问题根源在于过度成为经济发展工具；房地产制度建设目标应为保住有所居、防系统风险；房地产出路应为产业化、金融化。

（本文责编：仲济香）

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.002

2015-06-20

2015-07-01

沈悦（1989-），女，辽宁盘锦人，博士研究生。主要研究方向为土地利用规则和整治。E-mail: Shenyue_7@126.com